煤礦安全管理體制及其立法沿革
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19世紀(jì)60年代，由于過多的煤礦安全事故的社會(huì)影響，美國(guó)國(guó)會(huì)也曾提出關(guān)于成立聯(lián)邦礦業(yè)局的法案，以建立聯(lián)邦礦山安全管理體制，然而由于受當(dāng)時(shí)對(duì)煤礦安全認(rèn)識(shí)水平的限制和立法經(jīng)驗(yàn)不足，法案極不成熟，因此，法案頒布后沒有推動(dòng)礦山安全管理體制的建立，當(dāng)然對(duì)煤礦安全幾乎沒有起到多大的作用，重大礦山災(zāi)害事故仍然不斷發(fā)生，如西弗吉尼亞州造成362名礦工死亡的礦難(美國(guó)歷史上有記載的最重大的礦難)，引起了公眾的強(qiáng)烈反響，民眾要求政府采取行動(dòng)，以控制嚴(yán)重的重大事故的發(fā)生。在1891年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了治理煤礦安全的第一部聯(lián)邦法規(guī)，標(biāo)志著規(guī)范礦山活動(dòng)的聯(lián)邦立法的開端。由于該條例的法律位階較低，相關(guān)的規(guī)定較為寬泛，所以沒能夠有效地規(guī)范煤礦開采行為，對(duì)煤礦安全產(chǎn)生的作用有限，之后的20年煤礦每年因事故死亡的人數(shù)仍然超過2000人(1907年人數(shù)更是高達(dá)3000多人)，這一時(shí)期(20世紀(jì)初的前十年)也是美國(guó)采礦史上最為黑暗慘痛的時(shí)期。于是國(guó)會(huì)1910年通過成立礦業(yè)局的法案，隸屬內(nèi)政部，同時(shí)賦予礦業(yè)局管理采礦企業(yè)安全的責(zé)任，以減少采礦引發(fā)的事故，這是美國(guó)煤礦安全管理體制建立的重要標(biāo)志性事件，自此，礦業(yè)局會(huì)同各主要產(chǎn)煤州陸續(xù)制定了煤礦安全生產(chǎn)的一些規(guī)定和事故調(diào)查處理辦法，同時(shí)還加強(qiáng)了煤礦通風(fēng)設(shè)備和安全儀器(如瓦斯檢測(cè)器等)的開發(fā)和應(yīng)用。這些安全措施的實(shí)施明顯地促進(jìn)了美國(guó)煤礦安全狀況的改善，但當(dāng)時(shí)國(guó)會(huì)出于保護(hù)資本主義高度自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境考慮，未授予礦業(yè)局進(jìn)入煤礦的調(diào)查權(quán)。直到1941年，美國(guó)頒布了第一部煙煤和褐煤礦井全國(guó)性安全法規(guī)，并在煤礦區(qū)開始建立煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，派駐煤礦安全監(jiān)察員和檢查員，依據(jù)該法文，聯(lián)邦調(diào)查員有權(quán)進(jìn)入煤礦，進(jìn)行年度檢查，獲取相關(guān)信息，但沒有制定和安全與健康相關(guān)的條款，這一舉措使煤礦事故率下降，1947年國(guó)會(huì)授權(quán)又制定了第一部關(guān)于煤礦安全的聯(lián)邦法規(guī)，到1949年美國(guó)煤礦事故死亡人數(shù)降到了585人，百萬噸死亡率下降到1．3。
(一)修訂完善階段(1952～1976年)以通過《1952年煤礦安全聯(lián)邦法案》為標(biāo)志。1951年12月下旬西法蘭克福發(fā)生煤礦瓦斯爆炸事故，造成119名礦工遇難，再次引起公眾極大關(guān)注，1952年第82次國(guó)會(huì)將《公眾法552》頒布實(shí)施，并通過了《1952年煤礦安全聯(lián)邦法案》，主要在于防止重大災(zāi)害，要求對(duì)地下開采煤礦進(jìn)行年檢。規(guī)定了地下開采煤礦的安全要求，尤其是對(duì)高瓦斯煤礦提出更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，該法案賦予聯(lián)邦監(jiān)察員更大的權(quán)力，有權(quán)下發(fā)撤離危險(xiǎn)區(qū)的命令和違紀(jì)處罰通知，規(guī)定州監(jiān)察員在州的計(jì)劃體系下進(jìn)行監(jiān)察時(shí)也須遵守聯(lián)邦政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)規(guī)定對(duì)于不聽從撤離指令或拒絕調(diào)查員進(jìn)入礦區(qū)檢查的礦主，將給予民事處罰，但并未對(duì)違反安全條例的行為做出罰款的具體規(guī)定。該法案有37條是關(guān)于煤礦安全與健康的標(biāo)準(zhǔn)，增加對(duì)無煙煤煤礦的管理，但未包括露天煤礦和那些礦工低于15名的地下煤礦。可見1952年的法規(guī)仍存在許多不足，次年立法委員會(huì)對(duì)之修改，取消了關(guān)于小規(guī)模礦井(井下職工少于14人)免檢的規(guī)定。煤礦災(zāi)難性事故仍然接連不斷的發(fā)生，要求建立一支專門的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的呼聲越來越高，有關(guān)報(bào)告于1963年8月提出。1966年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《1966年金屬和非金屬礦山安全聯(lián)邦法案》，將1952年煤礦法的適用范圍擴(kuò)大到所有的井工開采礦山，該法案是1952年法案的延展，制定了金屬和非金屬礦山職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)分為建議性和強(qiáng)制性兩部分，增加了對(duì)小型地下煤礦企業(yè)的監(jiān)管，明確提出了對(duì)地下礦山必須進(jìn)行一年一次的例行安檢，對(duì)于屢次違規(guī)的礦山，聯(lián)邦監(jiān)察員有權(quán)下發(fā)違法通知和關(guān)閉命令，并增加了教育和培訓(xùn)項(xiàng)目等。然而，煤礦重大惡性事故依舊不斷發(fā)生，煤礦職業(yè)安全與健康的立法進(jìn)程仍然不能跟上煤礦安全生產(chǎn)的需要。于是1969年國(guó)會(huì)通過《煤礦安全與健康聯(lián)邦法案》(通常簡(jiǎn)稱為《1969煤礦法案》)，該法案比此前的那些法案都更加全面和更加嚴(yán)格，法案包括了露天和地下開采的所有煤礦，并規(guī)定露天煤礦一年必須進(jìn)行兩次安檢，井工開采的煤礦一年必須進(jìn)行四次安檢。該法案擴(kuò)大了聯(lián)邦政府對(duì)煤礦的執(zhí)法能力，《1969煤炭法案》規(guī)定對(duì)所有違規(guī)行為要處以罰款，并制定了對(duì)故意違法行為的刑事處罰條例，規(guī)定了針對(duì)所有煤礦的更為嚴(yán)格的安全標(biāo)準(zhǔn)，并建立了職業(yè)健康標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了對(duì)因煤塵吸入(塵肺或“黑肺病”)引起的進(jìn)行呼吸性疾病造成完全或永久性殘廢的礦工的賠償。《1969煤礦法案》比《1952年煤礦法案》前進(jìn)了一大步。它不但規(guī)定了詳盡的強(qiáng)制性安全與健康標(biāo)準(zhǔn)，還規(guī)定了嚴(yán)格的安全監(jiān)察制度。該法律規(guī)定若發(fā)現(xiàn)違法作業(yè)時(shí)，礦主將受到警告、罰款以至關(guān)閉礦井的處罰;對(duì)于故意違法的礦主，由聯(lián)邦法院追究其刑事責(zé)任。此外，監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)調(diào)查任何一起事故，并追究責(zé)任。如1970年底，芬利煤炭公司一個(gè)礦井瓦斯爆炸，死亡38人，經(jīng)理被判3年徒刑，罰款7．5萬美元，公司被罰款10萬美元。1977年，煤礦違法事件罰款總額達(dá)到1200萬美元左右?！?969煤礦法案》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著煤礦安全立法逐步走向成熟，對(duì)煤礦安全起到了重要的作用。同年，即1968年煤礦事故死亡人數(shù)有331人，千人事故死亡率2．31，1969年下降到203人，千人事故死亡率下降到1．52，之后持續(xù)下降，到1972年，事故死亡率人數(shù)下降到152人，千人事故死亡率下降0．96，首次降到了1以下。
(二)日臻成熟階段(1977～至今)以《1977年礦山安全與健康聯(lián)邦法案》的通過為標(biāo)志。在1969年《煤礦安全與健康聯(lián)邦法案》和原有的《金屬與非金屬礦山安全法》的基礎(chǔ)上，通過合并和大量修改后制定出來，并于1977年10月由美國(guó)國(guó)會(huì)通過《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法案》(簡(jiǎn)稱《礦山法案》)，1978年3月9日當(dāng)時(shí)的卡特總統(tǒng)簽署生效。該法修改部分主要包括以下幾個(gè)方面:一是對(duì)礦山安全監(jiān)察與安全管理體制做了重大調(diào)整。將內(nèi)政部?jī)?nèi)部的安全管理職能從內(nèi)政部劃轉(zhuǎn)歸勞工部，新機(jī)構(gòu)命名為“礦山安全與健康監(jiān)察局”，由一名副部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。二是根據(jù)該法案設(shè)立了獨(dú)立的“礦山健康與安全聯(lián)邦調(diào)查委員會(huì)”，對(duì)礦山安全與健康管理局進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督(對(duì)礦山安全與健康監(jiān)察局做出的強(qiáng)制性決定進(jìn)行司法復(fù)審)，使煤礦生產(chǎn)和安全健康監(jiān)督監(jiān)察最終形成了高度獨(dú)立、相互分權(quán)制衡的科學(xué)的管理體制，煤礦安全管理的公正性大大增強(qiáng)。三是加強(qiáng)了所有采礦工業(yè)的聯(lián)邦健康與安全規(guī)定，將煤和非煤開采包括在一個(gè)法案內(nèi)。四是大大加強(qiáng)了“礦山安全與健康監(jiān)察局”的權(quán)限，調(diào)整并加大了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的設(shè)置。五是規(guī)定了礦工代表可直接參與礦山安全事務(wù)，為工會(huì)和工人參與安全管理提供了法律保證，改善了礦工權(quán)利，加強(qiáng)了因礦工行使這些權(quán)利而遭受礦主報(bào)復(fù)對(duì)礦工的保護(hù)，鼓勵(lì)礦工及其代表多參加與健康和安全相關(guān)的活動(dòng)。六是規(guī)定加強(qiáng)安全技術(shù)研究和礦工安全培訓(xùn)。七是進(jìn)一步加大了對(duì)違章行為的處罰力度。八是規(guī)定所有地下煤礦必須擁有救援隊(duì)。2006年國(guó)會(huì)進(jìn)一步通過《礦山改善與應(yīng)急新法案》。修訂補(bǔ)充了《礦山法案》中地下開采煤礦應(yīng)急方案，專門制定了地下煤礦應(yīng)急方案，增加了一些有關(guān)礦山救援隊(duì)和廢棄礦區(qū)的新規(guī)定，規(guī)定了礦山災(zāi)害發(fā)生后的報(bào)告制度，即礦山災(zāi)害發(fā)生后應(yīng)立即報(bào)告，并增加了礦山事故的民事賠償額度，進(jìn)一步提高了企業(yè)發(fā)生礦山事故的成本。美國(guó)煤礦目前執(zhí)行的職業(yè)安全與健康法規(guī)主要是1969年國(guó)會(huì)通過，1970年3月1日頒布實(shí)施的《職業(yè)安全與健康聯(lián)邦法》;1977年10月國(guó)會(huì)通過，11月9日頒布實(shí)施的《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法案》一般簡(jiǎn)稱《礦山法》;2006年國(guó)會(huì)通過《礦山改善與應(yīng)急新法案》是上述法案的補(bǔ)充。職業(yè)安全與健康法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是隸屬勞工部的礦山安全與健康監(jiān)察局，它的監(jiān)督與復(fù)審則是一個(gè)獨(dú)立的由總統(tǒng)任命的執(zhí)法機(jī)構(gòu)———聯(lián)邦礦山安全與健康復(fù)審委員會(huì)，它的職能是監(jiān)督礦山安全與健康監(jiān)察局依法行使權(quán)力，受理機(jī)構(gòu)和個(gè)人對(duì)礦山安全與健康監(jiān)察局決定的投訴或復(fù)議，從而使其的權(quán)力受到有效的監(jiān)督。為了更好地執(zhí)行《1970年職業(yè)安全與健康聯(lián)邦法》，美國(guó)聯(lián)邦職業(yè)安全與健康監(jiān)察局制定并頒布了一系列詳細(xì)的、便于操作的職業(yè)安全與健康法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，匯編入《聯(lián)邦法典》的第29卷中;同時(shí)由礦山安全與健康監(jiān)察局主持制定并頒布實(shí)施了一整套詳細(xì)的礦山安全與健康法細(xì)則，匯編入《聯(lián)邦法典》的第30卷中，且每年根據(jù)煤礦職業(yè)安全與健康、技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀補(bǔ)充修訂一次，成為礦山安全與健康監(jiān)察局執(zhí)法的重要依據(jù)。執(zhí)法和監(jiān)督在美國(guó)的職業(yè)安全與健康的監(jiān)管體系中占有重要的位置。執(zhí)法監(jiān)督工作的程序由事故預(yù)防、調(diào)查處理和最后的仲裁組成。礦山安全與健康監(jiān)察局根據(jù)《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康》授權(quán)，主要任務(wù)是強(qiáng)制執(zhí)行法定的礦山安全與健康標(biāo)準(zhǔn)，消除礦山死亡事故、將危害程度減低到最低點(diǎn);保證使美國(guó)礦山的安全與健康環(huán)境得到改善;為了保證執(zhí)法的公正，在聯(lián)邦層面上成立了聯(lián)邦礦山安全與健康復(fù)審委員會(huì)，根據(jù)《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》的職能則是對(duì)礦山安全與健康監(jiān)察局的執(zhí)法行為進(jìn)行司法復(fù)審(其5名委員由總統(tǒng)直接任命)。從而形成了煤礦安全管理的立法、執(zhí)法和監(jiān)督的完整的閉環(huán)體系。
二、推動(dòng)美國(guó)煤礦安全管理與立法發(fā)展的主要?jiǎng)恿?/p>
美國(guó)職業(yè)安全與健康法規(guī)是一個(gè)逐步完善的過程。1891年前美國(guó)煤礦無法可依，煤礦事故頻發(fā)，年煤礦事故死亡人數(shù)超過2000人，到如今(2011年)美國(guó)成為世界上煤礦立法和安全管理最為完善的國(guó)家，每年生產(chǎn)煤炭超過1．1Gt洗精煤(相當(dāng)于1．6Gt原煤)，煤礦事故死亡人數(shù)少于30人，120年間發(fā)生了巨大的變化。推動(dòng)美國(guó)煤礦安全管理體制和立法進(jìn)程的主要?jiǎng)恿Ψ从吃谌缦聝蓚€(gè)方面:一是社會(huì)動(dòng)力，即高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和相對(duì)自由的社會(huì)輿論環(huán)境。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)，整個(gè)社會(huì)對(duì)安全事故高度敏感和較低的容忍程度，煤礦一旦發(fā)生安全事故，媒體跟蹤追捧，輿論高度關(guān)注，產(chǎn)生巨大社會(huì)壓力，引起政府和全社會(huì)對(duì)煤礦安全事故的高度重視，從而大大推動(dòng)和加快煤礦安全立法的進(jìn)程。如1968年11月20日，位于法明頓附近的固本煤炭公司9號(hào)礦井發(fā)生瓦斯爆炸事故，78名礦工遇難，幾天后礦井被封。同日，康蘇爾煤礦發(fā)生瓦斯大爆炸，又有78名礦工死亡，觸發(fā)煤礦工人大罷工，社會(huì)輿論嘩然;在此之后，又有發(fā)生了幾次礦山安全事故，造成170多名礦工死亡，事故的不斷出現(xiàn)，使得采煤業(yè)成了美國(guó)最危險(xiǎn)的職業(yè);同時(shí)，成千上萬的礦工由于吸入過量煤塵而患?jí)m肺病，致死致殘嚴(yán)重，迫使美國(guó)聯(lián)邦政府制定更加嚴(yán)格的煤礦法規(guī)。二是行政動(dòng)力，1973年，通過行政手段(內(nèi)政部部長(zhǎng)簽署行政命令)，設(shè)立礦山安全監(jiān)察局，該機(jī)構(gòu)獨(dú)立于礦業(yè)局，負(fù)責(zé)實(shí)施以前由礦業(yè)局行使的職業(yè)安全與健康方面的職能，避免了礦業(yè)局既負(fù)責(zé)礦山資源開發(fā)，又負(fù)責(zé)礦山安全與健康監(jiān)察，當(dāng)資源開發(fā)與行使礦山安全與健康監(jiān)察矛盾時(shí)難以處理的問題，從而使礦山安全管理體制向獨(dú)立、分權(quán)制衡邁出了重要一步。美國(guó)以職業(yè)安全與健康管理局為主導(dǎo)，從煤礦安全事故中總結(jié)慘痛教訓(xùn)，完善煤礦安全法規(guī)。幾乎每一條煤礦安全法規(guī)背后都有對(duì)應(yīng)的事故教訓(xùn)，煤礦煤礦事故發(fā)生后，職業(yè)安全與健康管理局立即組織專家調(diào)查組，對(duì)發(fā)生事故的內(nèi)、外部原因進(jìn)行系統(tǒng)深入調(diào)查，提出基于事故科學(xué)分析的調(diào)查報(bào)告和煤礦安全修法補(bǔ)充草案，提交議會(huì)審議通過，如《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法案》形成和完善過程即是行政推動(dòng)立法完善的很好例證。該法案到目前為止仍然執(zhí)行，已經(jīng)影響了美國(guó)煤礦安全生產(chǎn)35年以上，并將繼續(xù)產(chǎn)生影響。該法案的實(shí)施，推動(dòng)了煤礦安全產(chǎn)生歷史性的變化，安全狀況持續(xù)改善，美國(guó)煤礦安全形勢(shì)得到徹底改觀，惡性多人事故已基本杜絕，工傷事故率穩(wěn)步下降。煤礦事故傷亡人數(shù)由1977年的272人(百萬噸死亡率0．21)，下降到1980年事故死亡133人，百萬噸死亡率為0．17，進(jìn)而到1989年事故死亡68人，百萬噸死亡率為0．08，10年中年平均事故死亡94人，百萬噸死亡率下降了52．9%。從1980年起，美國(guó)對(duì)煤礦安全考核采用20萬工時(shí)死亡率。進(jìn)入90年代，美國(guó)煤礦事故傷亡人數(shù)繼續(xù)減少，是歷史上的最好水平。1990年美國(guó)煤礦事故死亡66人，1999年事故死亡34人，10年中年平均死亡45人，20萬工時(shí)死亡率降到了0．03，2008年事故死亡30人，20萬工時(shí)死亡率降到了0．02，和1977年相比事故率下降了6倍。煤礦進(jìn)入到了長(zhǎng)期安全穩(wěn)定的一個(gè)嶄新的本質(zhì)安全生產(chǎn)階段，引領(lǐng)煤炭行業(yè)成為美國(guó)安全狀況最好的行業(yè)之一，行業(yè)社會(huì)形象達(dá)到大大改觀。通過以上闡述和分析可知，煤礦安全法律制度完善的基本路徑是:(1)煤礦發(fā)生安全事故;(2)強(qiáng)烈的公眾反響;(3)事故調(diào)查與案例分析;(4)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié);(5)提出修法議案;(6)立法機(jī)構(gòu)審議通過修法。其職業(yè)安全與健康方面的立法程序主要包括:第一步，事故調(diào)查;第二步，由勞工部長(zhǎng)主持，國(guó)家職業(yè)安全與健康研究院或咨詢委員會(huì)等提出立法方案建議，草擬職業(yè)安全與健康法規(guī)(標(biāo)準(zhǔn))的方案;第三步，通過國(guó)會(huì)參眾兩院小組委員會(huì)舉行聽證會(huì)，并經(jīng)兩黨議員辯論;第四步，取得一致意見后表決通過;第五步，總統(tǒng)簽署生效成為正式立法］，并嚴(yán)格實(shí)施。
三、結(jié)論
本文研究了美國(guó)煤礦的安全管理與立法沿革，美國(guó)基于完善的法律體系、成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系、健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度以及良好的法制環(huán)境，采取以國(guó)會(huì)(或地方議會(huì))立法方式，成功地推進(jìn)了煤炭業(yè)從事故高發(fā)到安全事故顯著降低，進(jìn)而向追求行業(yè)本質(zhì)安全和現(xiàn)代文明生產(chǎn)發(fā)展方向，使煤炭產(chǎn)業(yè)成為現(xiàn)代文明產(chǎn)業(yè)的一部分。由美國(guó)煤礦安全管理體制沿革可以看出，美國(guó)的煤礦安全管理體制早期是行政管理與安全監(jiān)督合一的一體化體制，隨后通過立法逐步發(fā)展形成了監(jiān)、管分離，監(jiān)督、復(fù)審約束制衡的科學(xué)的安全管理體制，這為我國(guó)煤礦安全管理與立法提供了有益的借鑒。
作者：李新娟單位：河南理工大學(xué)
