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公共財政是市場經(jīng)濟體制下我國財政改革的目標模式，各項財政改革都應在公共財政思想指導下進行，并為這個總目標服務。當務之急，是如何定位公共財政。只有準確定位公共財政，才能使公共財政建設少走彎路，提高財政改革效率。本文認為，公共財政實質上是市場經(jīng)濟財政，公共財政改革應樹立市場經(jīng)濟觀念，從市場經(jīng)濟出發(fā)，運用市場經(jīng)濟一般原理，定位財政各個范疇。一、以市場失效作為財政職能定位的經(jīng)濟依據(jù)在市場經(jīng)濟條件下，財政職能的定位應建立在對市場經(jīng)濟運行的分析基礎之上，從市場機制的成功和失敗出發(fā)研究公共財政的定位。市場機制通常能產生經(jīng)濟上的高效率。這是因為，一方面市場信號能有效地引導資源向高效率的企業(yè)、行業(yè)和地區(qū)流動，從而帶來整個經(jīng)濟效率的上升；另一方面，市場競爭機制可使低效的、成本高的、技術落后的、經(jīng)營不善的企業(yè)在競爭中被淘汰，通過競爭篩選下來的企業(yè)必定是高效率的。英國著名的經(jīng)濟學家亞當斯密早在18世紀就悟出了市場能夠有效地配置資源的道理。他認為，供求雙方在市場競爭的環(huán)境下各自理性地追逐自身利益不但不會造成整個經(jīng)濟的混亂，恰恰相反，會帶來整個經(jīng)濟的高效率。兩百多年來市場經(jīng)濟的發(fā)展，使他的這個思想得到了驗證。到20世紀中葉，美國數(shù)理經(jīng)濟學家德布羅(Debreu)更用嚴謹?shù)臄?shù)學方法證明了這個市場產生效率的命題，德布羅因而獲得1987年諾貝爾經(jīng)濟學獎。然而，他在證明中也發(fā)現(xiàn)，這個命題只在一系列假設條件下才能真正成立。這些條件就是完全競爭的假設。時至今日，人們對市場機制已有了較為深刻而又全面的了解：市場機制在許多情況下可以帶來效率，但也有失敗或無效的時候。比如，公共產品、外部效應、壟斷、收入分配不公乃至經(jīng)濟失衡等，這些都是市場失效的典型表現(xiàn)。市場失效為政府干預經(jīng)濟提供了合理性依據(jù)。西方經(jīng)濟學家認為，在以市場為資源配置主體的經(jīng)濟社會中，只有在市場失效的領域，政府部門的介入才是必要的，政府的職能主要是克服市場失效的問題，財政則是支持政府行使這些職能的主要手段。政府應做的，也就是財政要干的。財政的職能應以市場失效為標準，從糾正和克服市場失效出發(fā)進行界定。財政所要解決的只能是市場不能解決的問題，或者通過市場解決得不能令人滿意的問題。以此為衡量標準，當前我國財政職能存在嚴重的“錯位”(包括“缺位”和“越位”兩方面)問題，與市場經(jīng)濟發(fā)展的要求不相適應，這是建立公共財政首先要解決的問題。一方面，財政要從經(jīng)營性競爭性領域的活動中盡快退出，讓位于市場；另一方面，財政要切實保證國防、治安、基礎產業(yè)、環(huán)境保護等公共需要，把該管的事要管好，管“到位”。二、以公共需要作為財政支出定位的前提一般來說，財政支出是財政職能的具體化，財政職能服務于政府職能，政府應做什么，財政資金就應該支持什么。而政府應做的事很多，應當確定一個可用于決定一種是適合政府還是適合市場的標準。對此，西方財政理論界認為，所有社會產品可劃分為三大類：私人產品、公共產品和準公共產品。其中私人產品具有效用的可分割性、消費的競爭性、受益的排他性，市場能有效提供。相反，公共產品則具有效用的不可分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性，不能通過市場有效提供。還有一些產品，在性質上介于公共產品和私人產品之間，既具有私人產品的性質，又具有公共產品的性質，被稱之為準公共產品或混合產品。其中，有的可完全由市場提供，而效率不高或供給不足者，則應由政府適當提供或介入提供，這樣，政府的財政支出就是全部公共產品和一部分準公共產品。這對我國財政支出范圍的界定不無借鑒意義，但是不應照搬，照搬不符合中國的傳統(tǒng)思維，而且可能產生一些誤解。首先，我國一向將財政理解為分配問題，而分配是滿足社會需要，不是直接提供產品。其次，財政部門作為政府的一個職能部門，既不直接生產產品，也不直接提供產品，而是為政府活動提供資金支持，為政府干預經(jīng)濟提供物質手段。如果認為財政支出中的購買性支出是提供產品，還比較接近，而轉移性支出則相距甚遠，用公共產品界定財政支出的范圍，涵蓋面不全，因而用滿足公共需要界定財政支出的范圍更為確切。所謂公共需要，是區(qū)別于私人消費的需要，是市場不能滿足的需要，是具有非排他性和非競爭性的需要。滿足公共需要的事務具有以下特征：一是代表全社會共同利益和長遠利益的事務；二是只有政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務；三是企業(yè)和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發(fā)展所必需的事務。只有滿足公共需要的事務，財政才應提供資金支持。若以公共需要為衡量標準，我國當前財政支出與財政職能一樣，也存在嚴重的“錯位”問題。一方面，財政對滿足私人個別需要的產品和勞務的提供，或者說對適合私人、企業(yè)活動的領域仍有較多的參與。比如，財政對競爭性國有企業(yè)、非公益性事業(yè)存在包得過多，彌補市場過度越位問題。這不僅加重財政負擔，而且不符合政企分開、政事分開的原則要求。另一方面，對從事公共事務滿足公共需要的資金供給不足，如用于維護社會經(jīng)濟秩序的公檢法司等部門的正常經(jīng)費，基礎科研、基礎教育、衛(wèi)生防疫、社會保障等事業(yè)經(jīng)費，用于基礎設施、基礎工業(yè)、環(huán)境保護的投資，財政資金供給明顯不足，制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展。當前，財政應結合政府職能轉變，以社會公共需要為標準，重新界定財政支出范圍，優(yōu)化財政支出結構，逐步減少對競爭性領域的資金供給，加大對公共事務活動的資金保障力度，盡快完成財政支出的定位工作。三、以公共權力作為財政收入定位的法律依據(jù)財政收入是財政支出的資金來源，是滿足公共需要的物質基礎。私人部門用于滿足私人需要的資金，憑借對生產要素的所有權取得，而公共部門用于滿足公共需要的資金，憑借公共權力獲得。所謂公共權力，是由立法機關賦予公共部門代表公眾行使的權力。在現(xiàn)代民主制度下，公共部門或政府機關的任何權力都應通過公共選擇程序，由立法機關審批、賦予，否則就是濫用職權。在組織收入方面，政府可以憑借其行政管轄的權力獲取財政收入，這類收入都帶有典型的管理和強制性征收的特色，主要包括稅收、規(guī)費、使用費、罰沒、基金等收入。政府也可以依據(jù)經(jīng)濟所有權獲取財政收入，其具體形式由國有企業(yè)利潤上繳、租賃國有資產的租金收入、國家參股所獲得的股息和紅利收入、國有資源管理費收入和其他國有資源收益所組成。此外，政府還可以依據(jù)國家信用關系獲得財政收入，這類收入是政府按照有借有還的信用原則，通過發(fā)行公債籌集的。綜上所述，政府是依據(jù)公共權力取得財政收入的(包括稅收、規(guī)費和使用費、罰沒、基金、國有資產收益、公債以及其他收入形式)。各種收入形式都有其優(yōu)點和不足，相對而言，稅收的強制性、無償性、固定性以及與市場經(jīng)濟的兼容性，決定了其在財政收入體系中的優(yōu)良性質，成為各國籌集財政收入的首要選擇。在市場經(jīng)濟發(fā)達國家，稅收占財政收入的比重一般在90%。以上，其他收入形式的規(guī)范化和法制化程度較差，收入功能和調控功能難以與稅收相比，只能作為財政收入的輔助形式。而我國在改革開放以后，由于非稅收入項目多數(shù)不納入國家預算管理，收支自由度比較大，不少政府部門、事業(yè)單位從自身利益出發(fā)，擅自設立行政事業(yè)性收費、基金、罰沒等收入，從而導致非稅收入項目和規(guī)模數(shù)量的不斷增長，稅收占財政收入的比重不斷下降，出現(xiàn)了費擠稅、費大于稅的問題，這不僅導致政府收入分配秩序混亂，分散國家財力，不利于國家宏觀調控職能作用的發(fā)揮，而且會加重企業(yè)和個人負擔

，助長腐敗行為和不正之風，損害黨和政府在人民群眾中的形象。為了規(guī)范政府收入分配秩序，強化稅收組織財政收入的主體地位，首先必須按照“一清、二改、三轉、四留”的方針做好當前正在進行的稅費改革工作，從指導思想上明確政府向社會提供公共產品或服務，已有稅收為其提供基本保障，一般不應再對受益者收取各種強制性非稅收入，把收費、基金等限制在嚴格的特定范圍內。其次，將非稅收入的立項、收費標準、違紀處罰等納入公共選擇過程，由立法機關審批并賦予有關公共部門執(zhí)收的權力。除立法機關外，任何部門和單位都無權決定財政收入的項目和標準，從而使財政收入納入法制化管理軌道。再次，要正確處理財政與政府的關系，在法律上明確規(guī)定財政總攬政府收支，一切政府收支納入預算管理，逐步取消預算外資金制度，不允許制度外收入存在。四、以公共選擇作為財政決策定位的理論依據(jù)西方公共選擇理論把政府的預算決策看成是由公共產品的供求雙方相互決定的過程，政府通過預算收支提供的公共產品應符合公眾的偏好或意愿。為了揭示社會成員對公共產品的偏好，并把社會成員的個別偏好集中成為集體偏好，從而作出符合公眾意愿的決策。預算決策必須通過一定的民主政治程序進行，國家預算的內容要向社會公開，社會公眾有權監(jiān)督預算的編制和執(zhí)行情況，這就要求國家的預算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的軌道。我國公共財政建設應當借鑒和吸收西方公共選擇理論的合理成分，采納西方國家科學的預算決策辦法，進一步完善我國人民代表大會制度，在立法機關、政府部門、人民群眾(通過選舉人大代表)之間形成相互監(jiān)督、相互制約的財政分配權力制衡機制，建立有中國特色的財政分配公共選擇程序，實現(xiàn)財政決策的民主化和科學化。當前，影響我國財政決策民主化和科學化的主要因素有：一是與西方發(fā)達國家相比，我國預算編制過粗。二是預算涵蓋面不全，不符合預算的完整性原則。為了改變這一現(xiàn)狀，根據(jù)預算的完整性原則，應要求一切財政收支都應反映在預算中，不得在預算外另列預算，國家允許的預算外收支，也應該在預算中有所反映。而我國政府提請人大審批的預算是不包含預算外收支的，使得相當一部分財政性資金脫離公共選擇過程及人大的監(jiān)督。針對以上問題，前年全國人大常委會向國務院財政部提出編制部門預算的要求，國務院財政部很快作出反應，部署編制中央部門預算的試點工作，去年已把試編的部門預算與匯總的國家預算一起提交人大審議，這是我國財政決策民主化和科學化的一個重大進步，標志著我國財政決策公共選擇化的開始。為了加快政府決策民主化和科學化的進程，必須加強民主與法制建設，改革完善政治體制，以法治代替人治，建立起政府向人大負責受人大監(jiān)督、人大向人民負責受人民監(jiān)督、審計機關隸屬人大向人大負責的機制。作者：廣東財稅高等?？茖W校劉清文來源：《現(xiàn)代財經(jīng)》（天津財經(jīng)學院學報）2001.