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推行公共財政是進(jìn)一步健全和完善財政職能，從根本上減輕財政負(fù)擔(dān)、擺脫財政困境的治本之策，可以說搞公共財政是舊式財政運行機制同新型市場經(jīng)濟(jì)體制激烈碰擊后悟出的真諦。但是，由于諸多歷史和現(xiàn)實的原因，當(dāng)前地方財政在構(gòu)建公共財政新機制方面面臨著許多難以回避和逾越的矛盾和困難。

一是保障基本支出需要的財力嚴(yán)重不足的矛盾。公共財政的一個最基本的要求就是要保證政府正常運轉(zhuǎn)的財力需要。然而，現(xiàn)在地方財政特別是市(縣)以下財力嚴(yán)重匱乏，收不抵支，財政收支難以平衡，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財力連教師工資都不夠。如此緊張的財力狀況，使地方財政成了名副其實的“吃飯財政”，沒有保障公共財政支出基本需求的財力。因而，難怪有人把“吃飯財政”當(dāng)成公共財政。其實世界上沒有哪個國家是無建設(shè)性支出的財政，各種基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施歷來都是公共物品或服務(wù)的代表，都屬社會公共需要的范疇，它應(yīng)由政府出資興辦。

二是可用財力的增長難以滿足剛性支出需要的矛盾。一方面現(xiàn)行財政體制下，稅收任務(wù)由上級稅務(wù)部門按照“基數(shù)加增長”的辦法下達(dá)，難免與實際稅源相脫節(jié)，地方財政無權(quán)追加或調(diào)整，不得不靠良好的人際關(guān)系或增提手續(xù)費、撥款改善辦公條件等形式協(xié)調(diào)與稅務(wù)部門的關(guān)系，確保盡可能多的稅收；另一方面財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，上級部門超越事權(quán)，規(guī)定下級支出項目、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，如教育、農(nóng)業(yè)、科技、血防、計劃生育、文化宣傳、民兵訓(xùn)練等都有具體明確的硬性規(guī)定，有關(guān)部門和單位拿著上級的紅頭文件，要求當(dāng)?shù)刎斦才排涮踪Y金，有些文件還詳細(xì)規(guī)定了安排的比例或數(shù)額，沒有顧及地方財政的承受能力。另外，一些政策性增支因素不斷出臺，特別是調(diào)整工資、增發(fā)離退休人員生活費、提高民政定補標(biāo)準(zhǔn)、增加崗位津貼和警銜工資等，使得地方財政入不敷出。

三是財政支出“越位”難退、“缺位”難補的矛盾。財政支出范圍一方面存在“越位”，職能相近的部門重復(fù)建立，一些有經(jīng)營收入的事業(yè)單位和很少具備行政管理職能的部門乃至后勤服務(wù)部門也在財政供給之列，介入競爭性領(lǐng)域的開支比重偏高；另一方面嚴(yán)重“缺位”，公共服務(wù)能力弱化，在公共交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等方面投入不足，不少地方的人員工資和公用經(jīng)費不能打足，下崗職工和離退休人員的“兩個確保”無法實現(xiàn)，醫(yī)療保障沒有保證。由于“越位”退不了，致使“缺位”補不上，與公共財政的基本運行機理相悖。

四是財政支出標(biāo)準(zhǔn)與實際不符之間的矛盾。近幾年，盡管對財政供給標(biāo)準(zhǔn)做了多次調(diào)整，但仍有不少財政供給標(biāo)準(zhǔn)與實際不符，如住宿費、出差費等，標(biāo)準(zhǔn)偏低。如果提高標(biāo)準(zhǔn)，可用財力又無法滿足。而且在財政供給范圍沒有完全凈化之前，就實行統(tǒng)一的集中國庫支付制度，必然要增加支出，加大財政的壓力。

五是財政自身管理機制不完善的矛盾。在預(yù)算管理上，預(yù)算編制不細(xì)，預(yù)算期財政收入的測算一直采用以增長比例確定總量增長的辦法，財政支出的安排長期存在切大塊直至執(zhí)行中頻繁追加的問題，即使有些地方實行了“零基預(yù)算”，卻不夠規(guī)范，缺乏科學(xué)性和嚴(yán)肅性，漏洞較多，如同做數(shù)字游戲。在預(yù)算的完整性上，由于部門利益的驅(qū)使和管理措施不到位，預(yù)算外資金并未作為財政性資金實行嚴(yán)格意義上的收支統(tǒng)管，財政預(yù)算僅僅包括了預(yù)算內(nèi)收支，預(yù)算外收支分散于各部門和單位，成了財政難以掌握的“第二預(yù)算”。在財政監(jiān)督檢查上，當(dāng)前財政監(jiān)督的范圍與深度、方式與方法還不適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變的要求，財政監(jiān)督檢查還沒有滲透到財政性資金使用的各個環(huán)節(jié)，存在著真空。

公共財政的建立勢在必然。那么，當(dāng)前在構(gòu)建公共財政新機制上遇到的矛盾和困難如何解決呢?筆者以為必須從四個方面加以改進(jìn)。

(一)完善財政體制，合理分切“蛋糕”。首要的是正確劃分各級政府的財權(quán)與事權(quán)。財權(quán)與事權(quán)的正確劃分和規(guī)范實施是分級財政體制的前提條件。要在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按事權(quán)行使財權(quán)，克服“下級靠上級補助實現(xiàn)平衡”的觀念，嚴(yán)禁互相“釣魚”等不規(guī)范行為。其次要合理分稅。地方稅種設(shè)置是否合理，一方面要看能否保證必要的地方稅收入，使地方稅收入與其所能承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)，另一方面要看地方稅基是否具有相對獨立性和穩(wěn)定性。因此，既要依據(jù)稅種性質(zhì)，將零星分散、稅基較窄的稅種劃歸地方，又要兼顧地方稅收規(guī)模，將少量收入穩(wěn)定、稅基豐厚的稅種納入地方稅范疇。再者是要盡快出臺規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。用因素法核定各級財政支出水平和收入能力，并充分考慮各地的實際情況，減少人為因素，實行轉(zhuǎn)移支付。在財力緊張的狀況下，為實施有效調(diào)控，適當(dāng)集中增量財力是必要的，但從發(fā)展趨勢看，收入增長的大頭不應(yīng)歸上級財政，以調(diào)動各級財政的積極性，建立自求財政平衡的激勵機制。

(二)建立規(guī)范的稅收體系，以保證能夠滿足公共需要的財政收入。如何組織與公共支出需求相應(yīng)的財政收入是當(dāng)前最棘手的問題。從目前的情況看，一要清費立稅，完善稅制。1994年改革后的新稅制已運行好幾年了，其中的弊端已經(jīng)顯露，這就要做好新稅制的完善工作。重點是要研究解決增值稅轉(zhuǎn)型和擴大征收范圍、消費稅改革以及出口退稅機制的改革等問題。增值稅要由生產(chǎn)型向消費型轉(zhuǎn)變，課稅范圍逐步擴大到勞務(wù)領(lǐng)域，使增值稅成為覆蓋貨物和勞務(wù)所有領(lǐng)域的一個稅種。消費稅要適當(dāng)擴大征收品目，對煙、酒等傳統(tǒng)征稅品目的政策和制度進(jìn)行完善和調(diào)整，在更廣泛范圍內(nèi)發(fā)揮消費稅調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和籌集收入的作用。針對出口退稅上征稅與退稅相分離、退稅以實際退庫為主，發(fā)生很大現(xiàn)金流的情況，應(yīng)該在嚴(yán)厲打擊出口騙稅行為的同時，改革出口退稅機制，從制度上最大限度地防止騙稅現(xiàn)象的發(fā)生。為防止費擠稅，侵蝕稅基，影響財政收入，應(yīng)清理不合理收費，保留規(guī)費等屬于工本性質(zhì)的收費。規(guī)范由政府機關(guān)征收的政府性基金，對已經(jīng)實行多年、比較成熟合理的收費和基金實行費改稅。加強收費票據(jù)管理，實行源頭控制，把所有預(yù)算內(nèi)外資金都納入財政預(yù)算統(tǒng)一管理。二要改革稅收計劃管理模式和考核辦法。應(yīng)在建立稅源臺賬，對稅源充分測算的基礎(chǔ)上，制定合理的稅收計劃。對稅收計劃完成情況既要從數(shù)量上考核，又要從質(zhì)量上考核，看其是否嚴(yán)格依法征稅。如果沒有做到應(yīng)征盡征，即使數(shù)量上完成了稅收任務(wù)，也不能認(rèn)為完成情況好，從而在考核機制上扭轉(zhuǎn)過去不科學(xué)的做法。三是落實責(zé)任，嚴(yán)格監(jiān)管。建立健全收入征管責(zé)任制，明確各自的職責(zé)，并將責(zé)任明確到人。對稅收征收情況要加強監(jiān)督檢查，對有稅不收的，財政部門可以直接征收入庫，既不作為稅務(wù)部門的實際入庫數(shù)，還要追究有關(guān)單位和個人的行政和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。只有把該收的收入都收上來，才能為公共財政的實施打下堅實的財源基礎(chǔ)。

(三)確立科學(xué)的支出體制，構(gòu)建公共支出框架。第一要科學(xué)界定公共財政支出的范圍。根據(jù)有所為、有所不為的原則，把一般性的競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域與財政脫鉤，全面推向市場，通過市場手段配置資源，騰出更多資金，提高對科學(xué)、教育、環(huán)保等方面的投入。第二要重新確定支出順序。堅持先吃飯后建設(shè)的原則，根據(jù)有保有壓、保壓結(jié)合的要求，按照保工資發(fā)放、保機關(guān)正常運轉(zhuǎn)、保社會保障、保公共建設(shè)的順序編制預(yù)算，確保重點支出需要。當(dāng)前，特別是要結(jié)合機構(gòu)改革，精簡機構(gòu)，合理定編、定員，保證人員工資的及時發(fā)放。繼續(xù)加快事業(yè)布局調(diào)整，打破區(qū)域和行業(yè)限制，改變布點過于分散和部門所有的封閉狀態(tài)，實現(xiàn)事業(yè)資源的合理配置。第三要調(diào)整財政建設(shè)性資金投入。公共財政并不排斥建設(shè)性資金的投入，關(guān)鍵是要改變投入的方式和方法。財政要從過去直接對競爭性領(lǐng)域、應(yīng)用性研究、一般性文藝團(tuán)體的投資和企業(yè)虧損補貼等當(dāng)中退出來，逐步轉(zhuǎn)向公共投資領(lǐng)域，也就是影響整個經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展，市場不能投資、不愿投資、不敢投資的領(lǐng)域，如興建水路、電、橋等基礎(chǔ)設(shè)施，投資興辦學(xué)校、醫(yī)院、基礎(chǔ)科研等事業(yè)，健全社會保障制度，增加社會保障支出等，為社會創(chuàng)造一個公平的競爭和投資環(huán)境。

(四)改革財政基礎(chǔ)管理，進(jìn)一步提高理財水平。一是改革預(yù)算編制辦法。公共財政要求早編預(yù)算、細(xì)編預(yù)算，編制部門預(yù)算。因而，財政預(yù)算必須改變過去那種“預(yù)算一年，一年預(yù)算”的傳統(tǒng)做法，扭轉(zhuǎn)“重決算，輕預(yù)算”的狀況，把預(yù)算編制開始時間提前到上一年，使預(yù)算編制時間起碼在9個月以上，保證有充足的編制時間。預(yù)算編制必須細(xì)化，要細(xì)化到具體部門、具體單位、具體項目。各預(yù)算單位必須同步編制部門預(yù)算，有預(yù)算外收入的，須編制包括預(yù)算內(nèi)收入的綜合預(yù)算，不得私設(shè)小金庫、賬外設(shè)賬、截留財政收入。預(yù)算一經(jīng)確定，應(yīng)保持其嚴(yán)肅性，堅決按預(yù)算辦事，不得隨意更改，徹底解決預(yù)算“年初粗算算，年末再追加，專項結(jié)轉(zhuǎn)過多”的弊端。二是實行零基預(yù)算。編制預(yù)算時將支出劃分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、事業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)建設(shè)性支出分別編制，行政機關(guān)、全額供給事業(yè)單位按編制內(nèi)實有人員和國家規(guī)定的工資、福利標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實編列，定額補助單位定額補助費分別按定額補助標(biāo)準(zhǔn)編列，超編人員不予供給。公用經(jīng)費實行統(tǒng)一的分類定額。財政部門要對單位人員增減、供給標(biāo)準(zhǔn)變動及專項支出項目實行動態(tài)管理，既要避免個別部門吃空頭經(jīng)費，又要防止留下硬性支出缺口。各項支出標(biāo)準(zhǔn)的制定必須符合實際，并根據(jù)變化了的情況隨時調(diào)整，以提高預(yù)算執(zhí)行的可行性。三是落實國庫集中支付辦法。國庫支付制度的改革涉及到集中支付機構(gòu)的設(shè)置、部門職責(zé)的調(diào)整等配套改革。集中支付機構(gòu)設(shè)立后，財政部門的預(yù)算管理機構(gòu)要相應(yīng)精簡；取消各預(yù)算部門及其他相關(guān)部門在銀行開立的預(yù)算內(nèi)外資金賬戶，將這些資金集中于財政部門在銀行開立的國庫單一賬戶中，這些部門主要負(fù)責(zé)審核預(yù)算執(zhí)行的真實性，不再承辦各項支出事宜。四是推行政府采購制度。要在完善政府采購操作制度的同時，加大工作力度，擴大采購范圍，把政府采購項目全部推進(jìn)到位。五是加強財政監(jiān)管。按照“橫向到邊，縱向到底”的要求，對所有單位、所有支出項目實施經(jīng)常性檢查，做到不留死角，消滅真空。既要認(rèn)真查，更要嚴(yán)肅處理。不查不處、重查輕處都是財政監(jiān)管工作的大忌，必須予以糾正。只有把各項管理措施推進(jìn)到位，公共財政新機制才能得以順利建立和完善。