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【摘要】預(yù)算法制是財稅法制的重要組成部分，完善預(yù)算法制是依法理財、實現(xiàn)法治財政的重要環(huán)節(jié)。我國現(xiàn)行預(yù)算法制已在預(yù)算年度、預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算調(diào)整等方面暴露出不足之處，明顯地不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，客觀上需要對預(yù)算法進行必要的調(diào)整和修訂，樹立預(yù)算法的權(quán)威性和嚴厲性，以法律手段確立公共財政預(yù)算體制。

【要害詞】預(yù)算法制預(yù)算年度預(yù)算編制預(yù)算審批預(yù)算調(diào)整

【正文】

1995年1月1日起施行的預(yù)算法及1995年11月22日起施行的預(yù)算法實施條例，對規(guī)范政府財政預(yù)算起了重大作用，使我國的政府財政預(yù)算的納入法治軌道。但近年來，由于經(jīng)濟形勢的變化以及各項改革措施的推出與我國現(xiàn)行預(yù)算法律、法規(guī)產(chǎn)生了一定的矛盾，現(xiàn)行預(yù)算法制的局限凸顯出來，因此，進行預(yù)算法制創(chuàng)新已勢在必行。

一、預(yù)算年度法制創(chuàng)新

預(yù)算年度是政府預(yù)算收支、治理的法定起止期限或預(yù)算的有效期限。世界各國的預(yù)算年度一般為一年，但各國預(yù)算年度的起止日期不盡一致。一國預(yù)算年度的起止日期主要是由該國的國情、政治因素、經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史原因和傳統(tǒng)習(xí)慣等決定，但立法的機構(gòu)召開會議的時間直接影響著預(yù)算年度的起止時間。①從世界范圍看，各國的預(yù)算年度大體上分兩種類型：一是歷年制，即預(yù)算年度按日歷年度計算，由1月1日至12月31日止為一個預(yù)算年度；二是跨年制，即一個預(yù)算年度跨越兩個日歷年度，其具體起止時間一般根據(jù)具體預(yù)算收入入庫旺季及立法機構(gòu)召開會議的具體時間來定。目前，多數(shù)國家的預(yù)算年度實行歷年制，如德國、漢國等，少數(shù)國家的預(yù)算年度采用跨歷制。歷年制抑或跨年制本身并無優(yōu)劣之分，只有當預(yù)算年度與預(yù)算審批、執(zhí)行等制度脫節(jié)，才會暴露出預(yù)算年度制度的缺陷。

我國《預(yù)算法》第10條規(guī)定：“預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止”。可見，我國預(yù)算年度實行歷年制。然而，中心與地方預(yù)算草案要等到每年3月份及以后的各級人民代表大會審批后才能作為法律文件生效，造成預(yù)算年度以與預(yù)算審批、執(zhí)行的時間無法銜接，出現(xiàn)了預(yù)算年度開始時間至預(yù)算審批、批復(fù)時間之間的空白階段。因為我國全國人大全體會議在每年三月份召開，地方人大全體會議一般在開完全國人大后的四、五月份召開，導(dǎo)致在預(yù)算開始的3－5個月，政府所執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟念A(yù)算。對這種預(yù)算先期執(zhí)行的現(xiàn)象，《預(yù)算法》第44條規(guī)定：“預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準后，按照批準的預(yù)算執(zhí)行?！边@一規(guī)定使得預(yù)算先期執(zhí)行具有合法性，但在事實上可能缺乏合理性，主要表現(xiàn)有三：一是肯定了上年同期支出的合理性。但上年同期未必合理。二是未充分考慮到當年經(jīng)濟形勢的變化。三是使預(yù)算約束流于形式。②同時，這種預(yù)算先期執(zhí)行的危害較大，主要是弱化了預(yù)算的法律約束力，輕易在制度上使上年同期不合理支出合法化，給本年預(yù)算平衡留下隱患。③對此，學(xué)者們提出了修改預(yù)算年度的立法建議，主要觀點是我國預(yù)算年度采用跨年制，但對具體起止時間，說法不一。一是預(yù)算年度為每年4月1日至次年的3月31日，其理由是此舉可與人大開會批準預(yù)算的時間基本一致，使全年預(yù)算執(zhí)行有法可依，加強了預(yù)算的嚴厲性。④二是預(yù)算年度為每年5月1日至次年4月30日，其理由是此舉才能使各級政府在新的年度一開始就執(zhí)行被批準的預(yù)算。⑤采用跨年制的預(yù)算年度是對歷年制預(yù)算年度的一種變革，只是對國外跨年制預(yù)算年度的一種借鑒，而非創(chuàng)新。若在修改預(yù)算法時，采用跨年制預(yù)算年度，則須相應(yīng)調(diào)整稅收年度、企業(yè)（公司）年度、統(tǒng)計年度，修改相關(guān)法律、法規(guī)。另外，采用跨年制預(yù)算年度，仍然可能出現(xiàn)先期執(zhí)行現(xiàn)象，如預(yù)算草案被人大駁向需要重新修訂或做重大調(diào)整難以在預(yù)算年度開始時批準等。對于非凡情況下的先期執(zhí)行，預(yù)算法應(yīng)做出具體規(guī)定，即對于一般性支出可按上一年同期的預(yù)算支出額安排支出，對于臨時性的支出則應(yīng)做出嚴格限制。

筆者認為，在保留現(xiàn)行歷年制預(yù)算年度的前提下，調(diào)整預(yù)算草案的審批時間、審批主體，在預(yù)算執(zhí)行前審批完畢預(yù)算草案。因此，當年預(yù)算的草案只能在上一年的下半年審批，由于各級人大的全年會議一般在上半年召開，只好由各級人大的常委會來審批預(yù)算草案。與筆者同持歷年制預(yù)算年度觀點的另一種實現(xiàn)機制是由人大常委會通過一項臨時法案，作為當年正式預(yù)算批準前的執(zhí)行依據(jù)。⑥

二、預(yù)算編制法制創(chuàng)新

預(yù)算編制是一項極為細致的工作，需要收集各種數(shù)據(jù)，應(yīng)有充足的時間保證。我國《預(yù)算法》及其實施條例對預(yù)算編制的依據(jù)、方式、方法、原則、時間等作了明確規(guī)定。但有些制度仍需改革。

（一）預(yù)算編制時間的調(diào)整

我國預(yù)算編制時間較短。根據(jù)我國《預(yù)算法》第24、35條和《預(yù)算法實施條例》第24、25、27條之規(guī)定，國務(wù)院于每年11月10日前向省、自治區(qū)、直轄市政府和中心各部門下達編制下一年度預(yù)算草案的指示，提出編制預(yù)算草案的原則和要求；中心各部門應(yīng)當根據(jù)國務(wù)院的指示和財政部的部置，結(jié)合本部門的具體情況，提出編制本部門預(yù)算草案的要求，具體布置所屬各單位編制預(yù)算草案，負責本部門所屬各單位預(yù)算草案的審核，并匯總編制本部門的預(yù)算草案，于每年12月10日前報財政部審核；省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門匯總的本級總預(yù)算草案，應(yīng)當于下一年1月10日前報財政部?，F(xiàn)在，國務(wù)院將下達編制預(yù)算指示的時間提前至9月份，比過去約提前兩個月，實際的預(yù)算編制時間達3－4個月，但仍顯得時間緊迫。從西方國家情況來看，預(yù)算正式編制前的預(yù)備時間普遍較長，如美國聯(lián)邦預(yù)算編制于預(yù)算開始前19個月。⑦我國多數(shù)學(xué)者建議延長預(yù)算編制時間至半年左右，等時機成熟，積累一定的經(jīng)驗之后，再延長預(yù)算編制時間到一年左右。⑧

（二）預(yù)算編制方式的改革

《預(yù)算法》第26條規(guī)定：“中心預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。”所謂復(fù)式預(yù)算是指將一個預(yù)算年度內(nèi)所有預(yù)算收入和支出，按照預(yù)算收入的來源和支出的不同性質(zhì)，分別編制在兩個或兩個以上的預(yù)算收支表上所形成的預(yù)算計劃。我國各級政府預(yù)算分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。然而，復(fù)式預(yù)算編制存在著偏差，只在中心和省兩級試行復(fù)式預(yù)算，且不是完整意義上的復(fù)式預(yù)算；市、縣、鄉(xiāng)級預(yù)算仍是單式預(yù)算。因此，應(yīng)按照市場經(jīng)濟的客觀要求，借鑒國外實行復(fù)式預(yù)算的經(jīng)驗，全面實行科學(xué)的復(fù)式預(yù)算。

（三）預(yù)算編制方法的改革

我國現(xiàn)行的預(yù)算編制方法是“基數(shù)法”，即根據(jù)上年的基數(shù)加減本年因素來確定本年度的預(yù)算收支規(guī)模。這種方法的優(yōu)點是簡便易行，但存在著缺乏科學(xué)的理論依據(jù)、盲目沿襲上年項目、不符合公平規(guī)范透明原則、導(dǎo)致單位之間若樂不均、造成資金極大浪費等局限。因此建議采用“零基預(yù)算”等先進的預(yù)算編制方法。⑨這也是多數(shù)專家學(xué)者的看法。在立法層面上應(yīng)將《預(yù)算法》第二十五條“中心預(yù)算和地方各級政府預(yù)算，應(yīng)當參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支猜測進行編制”的規(guī)定，修訂為“中心預(yù)算和地方各級政府預(yù)算應(yīng)按零基預(yù)算方法進行編制?！蓖瑫r按部門預(yù)算治理原則設(shè)計預(yù)算科目，將體現(xiàn)政府職能的預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)一納入預(yù)算治理，完整準確地反映政府財政職能和政府活動范圍。《預(yù)算法》應(yīng)對編制部門預(yù)算作出一定的規(guī)定。

（四）預(yù)算收入編制依據(jù)的改革

根據(jù)我國《預(yù)算法》第29條之規(guī)定，各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。依此條法律規(guī)定，是無法判定預(yù)算收入與國民生產(chǎn)總值相適應(yīng)，究竟是以全國平均增長率相適應(yīng)，還是以本地區(qū)國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。事實上，各地區(qū)國民生產(chǎn)總值的增長率不盡相同，每一地區(qū)國民生產(chǎn)總值的增長率又很難與全國平均增長率相同。立法中的模糊規(guī)定，將導(dǎo)致實踐上的混亂。建議將一規(guī)定修改為預(yù)算收入的編制應(yīng)當保持與本地區(qū)的國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。

三、預(yù)算審批法制創(chuàng)新

預(yù)算審批是預(yù)算過程的重要一環(huán)，然而，我國現(xiàn)行預(yù)算審批法制不夠完善，過多地流于形式，不利于規(guī)范國家財政收入與支出。因此，必須從以下幾方面完善預(yù)算審批法律制度。

（一）調(diào)整預(yù)算草案的審批機關(guān)

根據(jù)我國《預(yù)算法》第12、13、39條之規(guī)定，中心預(yù)算由全國人民代表大會審查和批準，地方各級政府預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準。全國人民代表大會對地方預(yù)算草案及地方預(yù)算執(zhí)行情況只行使審查權(quán)，不行使批準權(quán)，而是由地方人民代表大會行使批準權(quán)。各級人民代表大會的召開時間具有不確定性。往往在預(yù)算年度開始后的3－5個月內(nèi)或者更長時間召開，同樣造成預(yù)算先期執(zhí)行現(xiàn)象。為此，建議預(yù)算草案的審批機關(guān)由縣級以上人民代表大會改為人民代表大會常務(wù)委員會，審批時間應(yīng)在上一年度終了之前。

（二）延長預(yù)算審查時間

預(yù)算審查分為初審和終審。根據(jù)我國《預(yù)算法》第37條之規(guī)定，我國現(xiàn)行預(yù)算初審分為三個層次。一是國務(wù)院財政部門應(yīng)當在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前，將中心預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會進行的初步審查。二是省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財政部門應(yīng)當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會有關(guān)的專門委員會或者根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)的工作委員會進行的初步審查。三是縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應(yīng)當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大人常務(wù)委員會進行的初步審查。以上初審時間大約為一個月。各級人民代表大會召開時，對預(yù)算草案的審查為終審，審查時間最多為半日?？梢姡覈A(yù)算審查時間較短，難以保證預(yù)算科學(xué)性、合理性，而在國際上，各國政府向議會提交財政預(yù)算草案的時間，一般都在正式批準前的3個月到半年左右，以便使議會有一個充分討論和仔細修訂的時間，如美國，政府于2月份將預(yù)算草案提交國會，國會在7月份最后批準，審批時間是5個月。而我國預(yù)算審查批準時間大約為40日。為保證預(yù)算審批的科學(xué)、合理，則應(yīng)適當延長預(yù)算審批的時間，完善相應(yīng)的審批機制。具體做法如下：將預(yù)算草案至少提前3個月送交人民代表大會負責預(yù)算草案審查機構(gòu)⑩的各位成員審查，提出意見或建議，并由預(yù)算草案審查機構(gòu)組織其成員討論，匯總各方意見，提交人民代表大會常務(wù)委員會審查、批準。要求預(yù)算草案審查機構(gòu)必須由相關(guān)專業(yè)人員組成，而不能濫竽充數(shù)。

四、預(yù)算調(diào)整的改革

預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準的中心預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的本級預(yù)算在執(zhí)行中因非凡情況需增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。這是我國《預(yù)算法》第53條所作出的明確規(guī)定。有的專家已透徹地指出這一規(guī)定使各級政府和財政部門在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)以下問題：一是超收部分增加財力安排的支出可以不通過人大審批；二是預(yù)算收入減少而相應(yīng)調(diào)減預(yù)算支出不需通過人大審批；三是在不突破預(yù)算支出總額的前提下，預(yù)算支出科目留用；四是在預(yù)算收支總額不變的情況下，對部門或地方預(yù)算的追加、追減。[11]可見，《預(yù)算法》所規(guī)定的預(yù)算調(diào)整范圍較窄，造成預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算變更、調(diào)整隨意性較大，預(yù)算調(diào)整的審批程序流于形式，人大對預(yù)算調(diào)整監(jiān)督職能弱化。針對這種情況，修改《預(yù)算法》時，應(yīng)重新界定預(yù)算調(diào)整的概念，對預(yù)算調(diào)整的定義作更嚴格的限制，將超收安排的支出、短收削減的支出、收支總額不變的情況下的追加追減支出全部納入預(yù)算調(diào)整范圍，由各級人大常委會決定。

【注釋】

①⑤張麗華、楊樹琪、良：預(yù)算法的修訂依法行政、依法理財?shù)钠惹幸?，《?jīng)濟問題探索》，2003年第11期。

②④⑧唐麗華：關(guān)于適當修改《預(yù)算法》的幾點建議，《哈爾濱金融高等專科學(xué)校學(xué)報》，2002年第3期。

③④⑧李燕：適時修改《預(yù)算法》的幾點建議，《中心財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2002年第1期。

⑥陳煒、朱大興、王飛雪：完善《預(yù)算法》若干問題的思考，《四川財政》，2002年第1期。

⑦賀飛躍：中美預(yù)算制度的比較與借鑒，《湖南財經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報》，第18卷第1期。

⑨徐志、林學(xué)富：《預(yù)算法》編制與貫徹中存在的偏差及其糾正，《現(xiàn)代財經(jīng)》2003年第11期。

⑩預(yù)算審查工作具有專業(yè)性和復(fù)雜性，設(shè)置預(yù)算審查的專門委員會是非常必要的，在我國，一至五屆人民代表大會都設(shè)立了預(yù)算審查專門委員會，六屆全國人大以后才按政府的對口部門設(shè)立專門委員會。目前，全國除深圳市人大設(shè)立了負責計劃預(yù)算審查的專門委員會外，各級人民代表大會都把預(yù)算審查的職責依托在對應(yīng)政府經(jīng)濟治理部門而設(shè)立的財政經(jīng)濟專門委員會上，大部分的地方人民代表大會還沒有設(shè)立有權(quán)進行預(yù)算審查的專門委員會。

(11)劉文峰：從預(yù)算執(zhí)行審計中的問題談修訂《預(yù)算法》的必要性，《中國審計》，2003年第15期。