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內(nèi)容提要：產(chǎn)生本文對分稅制后地方政府出現(xiàn)的事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一、財政收支不平衡以及由此旌的問題進行了分析思考，并就如何消除地方財政失衡及解決存在的問題提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：財政分稅制對策

同志在《論建設(shè)有中國特色社會主義》(專題摘編)中指出：“實行分稅制，合理劃分中央和地方的事權(quán)，合理確定中央和地方的收支比例，目的是理順經(jīng)濟關(guān)系，使經(jīng)濟活動規(guī)范化?！辈⑦M一步指出，“財政是一個經(jīng)濟范疇，又是一個政治范疇，事關(guān)治國安邦、強國富民?！边@就要求我們按照“三個代表”的要求，在充分認識實行分稅制所帶來的積極效果的同時，認真研究其對地方財政所產(chǎn)生的消極影響，并采取措施使之進一步完善，真正達到強國富民的目的。

從建國之初直到改革開放前，我國實行完全的政府主導(dǎo)經(jīng)濟的發(fā)展格局，中央政府包攬一切，計劃代替一切。改革開放以來，一方面，市場化因素在逐步形成，對經(jīng)濟發(fā)展格局產(chǎn)生影響；另一方面，由于我們正處于從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向現(xiàn)代的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的重要時期，政府仍在較大程度上主導(dǎo)著經(jīng)濟的發(fā)展格局。由于國家的經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)最終要由地方政府來貫徹執(zhí)行，因此，撇開市場化因素的影響之后，改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展格局就是一種“雙主導(dǎo)”經(jīng)濟發(fā)展格局，也就是說，中央政府和地方政府共同主導(dǎo)了經(jīng)濟發(fā)展格局。

政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展格局是否科學(xué)合理關(guān)鍵要看財政收入和財政支出在GDP中的比重。在實行分稅制以前的1980年至1993年，地方政府的財政收入在GDP中的比重呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，從1980年的19.4％下降到1993年的9.8％；地方政府的財政支出占GDP的比重在經(jīng)歷微弱的波動之后，也從1985年的13.5％開始下降到1993年的9.6%。這說明地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用仍然很重要，但已開始明顯減弱，逐步讓位于市場化因素來影響經(jīng)濟的發(fā)展。1980—1993年，地方政府財政收入占全國財政收入的比重平均為68.4％，地方政府財政支出占全國財政支出的比重平均為59.0％。這表明，在這些年中，地方政府用68.4％的相對財政收入僅僅負擔(dān)了59.0％的相對財政支出責(zé)任；而中央政府用31.6%的相對財政收入?yún)s負擔(dān)了41.0％的相對財政支出責(zé)任。事權(quán)與財權(quán)沒有實現(xiàn)適度的統(tǒng)一，中央政府與地方政府的權(quán)利與責(zé)任沒有實現(xiàn)合理的劃分；該地方政府負擔(dān)的責(zé)任沒有貫徹落實，該中央政府負擔(dān)的經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任，卻由于中央財政收入的薄弱而沒有能力實現(xiàn)，又削弱了中央政府的經(jīng)濟能力。為處理好中央政府與地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中的關(guān)系，我國在1994年實行了分稅制改革。本著正確處理中央與地方的利益關(guān)系，促進國家財政收入合理增長，逐步提高稅收占財政收入的比重、中央財政收入占整個財政收入的比重的指導(dǎo)思想，我國進行了分稅制度改革，目的就是加強中央政府對稅收來源的控制、提高地方政府征稅的積極性，解決中央和地方之間長期存在的利益矛盾。分稅制改革的主要內(nèi)容之一，就是把稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三個部分，并對具體稅種的收入歸屬和收入范圍進行了明確的劃分。從分稅制改革運行情況看，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78％下降到2001年的47.6％；中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，從1993年的22％上升到2001年的52.4％。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應(yīng)的變化，一直在70％左右的水平上波動。這說明地方政府用49％的相對財政收入支撐了70%的相對財政支出責(zé)任，這與分稅制改革前地方政府用68.4％的相對財政收入僅僅支撐59.0％的相對財政支出責(zé)任恰恰相反，說明我們的分稅制在明顯提高中央政府財政收入的同時，給地方政府帶來了一定的事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一、收支不平衡等問題。

地方政府財政收入與財政支出之間相對比例之所以出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，首要原因就在于分稅制的執(zhí)行。劃分稅收時，收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，都列為中央固定收入或中央與地方共享收入，而留給地方的幾乎都是收入不穩(wěn)、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種；因而導(dǎo)致一些地方財政收入下降，尤其是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)。這無疑影響了地方政府對地方經(jīng)濟的調(diào)控能力，影響了地方經(jīng)濟的發(fā)展，也間接縮小了內(nèi)需，阻礙了宏觀經(jīng)濟的發(fā)展。

在1994年實行分稅制時，為了既保持地方既得利益，又能逐步達到改革的目標，中央決定對地方的稅收返還數(shù)額以1993年為基數(shù)核定。在宣布這個消息之后的4個月內(nèi)，許多地方為爭取更多的返還額狠抓地方稅收收入，有的地方的稅收額竟然比上年增長40％以上!這種征收“過頭稅”、計劃征稅的行為一直延續(xù)到現(xiàn)在，而且為了保持住稅收返還額，許多地方政府還在財政收入和支出上作假，使財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)“摻水”，直接損害了國家和人民的利益。

分稅制改革一個重要目的是縮小地區(qū)之間的財政差距，合理調(diào)節(jié)地區(qū)之問的財力分配，但實際運行結(jié)果并不理想。中央決定把一定的財政轉(zhuǎn)移支付作為對地方超額完成征稅任務(wù)的獎勵，對于稅源充足的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于容易完成稅收任務(wù)，也就可以從中央得到更多的轉(zhuǎn)移收入；而經(jīng)濟落后的地區(qū)卻因稅源不足等自身客觀條件的限制，無法獲得與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)同樣比例的稅收返還，仍然面臨著不平等的待遇。比如1998年，獲得轉(zhuǎn)移支付最多的是北京、上海和天津等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而落后省份獲得的收入?yún)s很少。

當(dāng)?shù)胤秸呢斦杖氩蛔阋詫崿F(xiàn)財政支出的時候，一般利用三種途徑來彌補：向下攤派收費，擴大預(yù)算外收入和非預(yù)算收入，借債等等，造成了地方預(yù)算外和非預(yù)算收入的迅速增長。1998年地方預(yù)算外財政收入占全國預(yù)算外財政收入的比重從1992年的55.7％上升到94.7％，地方預(yù)算外支出占全國預(yù)算外支出的比重從56.4％上升到98.2％。

地方財政預(yù)算外收支的迅速增長，對于緩解地方預(yù)算資金的供求缺口、補充地方財政的經(jīng)濟調(diào)控能力、加大對地方公共產(chǎn)品的投入、促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)揮了一定的積極作用。但是，這些年來的實踐證明，過多的預(yù)算外資金(1998年一度達到地方財政收入的91.9%，1994—1998年地方預(yù)算外資金占地方財政收入的平均比重達67.2％)在侵蝕預(yù)算內(nèi)收入的同時，也搞亂了社會正常分配秩序，滋生了腐敗現(xiàn)象。如何合理、適度地控制預(yù)算外資金的收支，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟與社會生活中的焦點之一，也是事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的大事。因此，必須采取切實可行的措施消除分稅制給經(jīng)濟社會生活和地方財政帶來的消極影響。

首先，要明確并合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)范圍。在市場經(jīng)濟條件下，政府的職能--事權(quán)范圍主要由以下兩個方面組成：一是提供必要的公共產(chǎn)品來糾正“市場失靈”或拾遺補缺，如建立和執(zhí)行法制、建立和維護社會秩序、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等等。二是建立和健全社會制度，維護社會公平和公正，保障社會經(jīng)濟生活穩(wěn)定發(fā)展，如建立社會保障體系、實行地方政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付等等。同時把這些職能劃分到中央政府和地方政府以便執(zhí)行。因此，要本著事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則賦予地方較大的自主權(quán)，由地方政府負責(zé)地方主要公共事務(wù)，畢竟地方政府具有更多的本地信息，可以用較少的成本來實現(xiàn)對地方事務(wù)的處理，而中央政府只是提供全國性的公共產(chǎn)品，對全國經(jīng)濟建設(shè)進行調(diào)控，并使“雙主導(dǎo)”經(jīng)濟發(fā)展格局，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸褪袌龌蛩毓餐鲗?dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展格局。

其次，在劃清事權(quán)的基礎(chǔ)上，要實現(xiàn)事權(quán)的清晰和財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。要進一步完善省級以下的分稅制，賦予地方政府一定的稅收權(quán)和發(fā)債權(quán)。1994年開始執(zhí)行的分稅制改革是不完善的分稅制。第一，它只是在中央和省級兩個層次上實行，省級以下的地方政府還沒有納入分稅制體系，必須進一步完善。第二，稅收權(quán)包括立法權(quán)、征收權(quán)、減免權(quán)等，目前大部分稅收權(quán)集中在中央政府，與以前“分灶吃飯”的財政體制沒有太大的差別，地方政府只是中央稅收政策的執(zhí)行者，對本地的稅收權(quán)十分有限。要進一步擴大地方政府的稅收權(quán)，以便地方政府實現(xiàn)稅收手段對本地經(jīng)濟的調(diào)控能力；加快建立和健全地方稅收制度體系，以實現(xiàn)地方財政收入的合理增長。第三，對地方財政預(yù)算外收支，必須嚴格約束在合理、適應(yīng)的范圍內(nèi)：把一部分預(yù)算外收支納入預(yù)算內(nèi)收支；與其讓地方政府用收費i攤派等行為實現(xiàn)收入的增加來彌補財政預(yù)算的缺口，不如賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)，實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，畢竟亂收費亂攤派是把地方公共產(chǎn)品的負擔(dān)全部壓到當(dāng)代人身上，而發(fā)債則可以實現(xiàn)負擔(dān)在后來享用地方公共產(chǎn)品居民與當(dāng)代居民之間的合理分配。

最后，要努力建立和健全科學(xué)的、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度體系。劃清事權(quán)和財權(quán)是建立科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度的前提和基礎(chǔ)?，F(xiàn)行的中央對省級的財政轉(zhuǎn)移支付制度存在不少問題：中央對各地稅收返還額的確定方法缺乏科學(xué)依據(jù)、轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范、轉(zhuǎn)移支付的隨意性大、調(diào)節(jié)功能微弱、力度不大等等。省級以下各級政府間的財政轉(zhuǎn)移支付則更不規(guī)范，專項補助透明度也不高，造成地方政府眼睛“向上”而不是“向下。而一個好的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)有助于規(guī)范中央與地方、上級與下級之間的財政分配關(guān)系，調(diào)動地方征稅積極性，盡可能避免“跑部向錢”等不良現(xiàn)象的發(fā)生。要以科學(xué)化、規(guī)范化、法制化、公正化、透明化為改革原則逐步對財政轉(zhuǎn)移制度加以完善，用開列標準收支的“因素法”代替現(xiàn)存的“基數(shù)法”，選擇適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付形式和辦法并加以規(guī)范化、法制化。