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摘要：隨著我國分稅制體制路徑依賴的不斷強化，縱向財政失衡和橫向財政失衡問題不但沒有妥善解決，反而呈現(xiàn)進一步拉大趨勢。這種失衡難以保證各級地方政府提供均等的公共服務(wù)。本文以政府間轉(zhuǎn)移支付制度理論為基礎(chǔ)，以我國財力分配的失衡為切入點，提出建立均衡轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議。

關(guān)鍵詞：財力分配；失衡；均衡轉(zhuǎn)移支付制度

1994年以來的分稅制財政體制改革取得顯著成績，突出表現(xiàn)為“兩個比重”繼續(xù)穩(wěn)步提高，中央宏觀調(diào)控能力顯著增強，財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長。但現(xiàn)行財政體制側(cè)重中央政府與地方政府間收入的“集中”劃分，忽視省以下地方政府事權(quán)與財權(quán)的匹配，加之非規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，我國政府間縱向財力失衡和區(qū)域間政府橫向財力失衡問題嚴重，基層財政和落后地區(qū)財政困難的狀況堪憂。而轉(zhuǎn)移支付制度是有效平衡政府間財力差異的重要手段。因此，積極探討我國政府間均衡轉(zhuǎn)移支付制度的建立對解決我國政府間的財力失衡有重要意義。

一、當(dāng)前我國政府間財力分配差異狀況及轉(zhuǎn)移支付的作用

(一)現(xiàn)行財政體制下我國財力分配差異較大。我國區(qū)域間政府財力分配明顯失衡。一是區(qū)域間人均財政收入的差異逐漸拉大。按總?cè)丝谟嬎悖?994年我國東部、中部、西部地區(qū)人均財政收入比為2.30：1.29：1，到2005年擴大為2.54：1.40：1；最高的上海市人均財政收入7972元，是最低的西藏自治區(qū)的18.36倍。二是區(qū)域間人均可支配財力的差異日趨擴大。1994年我國東部、中部、西部地區(qū)人均可支配財力比為1.71：0.86：1，到2005年擴大為1.91：0.87：1；最高的上海市人均可支配財力9106元，是最低的湖南省的9.56倍。三是區(qū)域間人均財政支出的差異進一步擴大。1994年我國東部、中部、西部地區(qū)人均財政支出比為1.64：1.13：1，到2005年為1.56：0.85：1；最高的上海市人均財政支出9259元，是最低的安徽省的7.94倍。不難看出，現(xiàn)行分稅制財政體制下的政府間財力分配能力差異明顯。

(二)財政轉(zhuǎn)移支付對縮小地區(qū)間政府財力差異的作用。自1994年實行分稅制改革以來，為保證地方既得利益，國家制定了稅收返還政策。即以1993年為基期年，以分稅后地方凈上劃中央的收入數(shù)額為中央對地方的稅收返還基數(shù)，基數(shù)部分全額返還地方，以后給予一定的增長返還。從1994年開始，稅收返還與消費稅和增值稅的增長率掛鉤，每年遞增返還。關(guān)于稅收返還的遞增率，規(guī)定按當(dāng)年全國增值稅和消費稅平均增長率的1：0.3系數(shù)確定。不久，為更充分調(diào)動各地區(qū)的積極性，將稅收返還的遞增率改為按各地區(qū)分別繳入中央金庫的“兩稅”增長率的1：0.3系數(shù)確定。這種稅收返還政策屬于中央政府對地方政府的財力支持，在一定程度上保證了地方政府的財力。同時，我國為均衡地區(qū)間財力差距，促進公共服務(wù)均等化，在保留改革前結(jié)算補助等轉(zhuǎn)移支付項目的同時，建立了政府間轉(zhuǎn)移支付制度。現(xiàn)行中央對地方的轉(zhuǎn)移支付分兩類：一類是財力性轉(zhuǎn)移支付。主要目標是促進地區(qū)間公共服務(wù)均等化，包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等。另一類是專項轉(zhuǎn)移支付。旨在實現(xiàn)中央的特定政策目標，實行?？顚Ｓ茫ㄒ话泐A(yù)算專項撥款、國債補助等。1994—2005年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額增量為26288億元。其中，東部2707億元、中部11438億元、西部12143億元。隨著中央財力的增強，中央對地方轉(zhuǎn)移支付不斷增加，2005年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達7341億元，相當(dāng)于1994年的15.9倍，年均增長28.6％。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付3812億元，專項轉(zhuǎn)移支付3529億元?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上縮小了地區(qū)間政府的財力差異。若以基尼系數(shù)測算，考慮稅收返還后，省、市、區(qū)間財政收入差異程度有所下降，按照“1：0.3”計算的“兩稅”返還對縮小省、市、區(qū)收入差距也有所貢獻。中央財政轉(zhuǎn)移支付后，省、市、區(qū)間人均財政收入差異程度明顯下降，基尼系數(shù)已下降到0.4以下。1999年后，財力性轉(zhuǎn)移支付對縮小省、市、區(qū)間收入差異程度的貢獻率逐步擴大，到2005年，考慮財力性轉(zhuǎn)移支付后，省、市、區(qū)間財政收入基尼系數(shù)減少了0.105?？梢哉f，一般預(yù)算收入存在明顯差異。如果考慮稅收返還，人均收入基尼系數(shù)則下降到0.457，說明考慮稅收返還后地方收入不均衡的情況有所緩解。若再考慮財力性轉(zhuǎn)移支付，基尼系數(shù)則下降為0.351，比人均一般預(yù)算收入的基尼系數(shù)下降了0.12，省、市、區(qū)間財力性轉(zhuǎn)移支付均等化相對較明顯。

通過以上分析可發(fā)現(xiàn)，我國當(dāng)前政府間財力差異明顯。各地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，其財力集中能力也存在顯著不同。雖然中央財政部門一直關(guān)注這種地方財力差異并采取了轉(zhuǎn)移支付的辦法來緩解地區(qū)間財力不平衡的問題，但地區(qū)間政府財力差異因地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異而在很長時間內(nèi)存在。因此，如何進一步完善我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度顯得十分必要。本文認為應(yīng)建立以地區(qū)財力均衡為目標的轉(zhuǎn)移支付制度，從而在制度上保障政府間財力的相對均等。

二、建立均衡轉(zhuǎn)移支付制度的目標和原則

均衡的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)實現(xiàn)以下目標：第一，解決財政縱向非均衡和橫向非均衡問題，實現(xiàn)基本公共服務(wù)能力的均等化。縱向財政失衡實質(zhì)是上下級政府間的自有財政收入與其承擔(dān)的支出責(zé)任不對稱出現(xiàn)的財政缺口。橫向財政缺口是不同轄區(qū)政府在提供公共服務(wù)方面不能達到最低標準，某些地區(qū)與其他地區(qū)相比自然資源較為貧乏、稅源較少、財政能力也相對較弱，有些地區(qū)支出需求相對較大，需要支出許多額外費用。這些地方政府不可控制的因素，會造成一些地區(qū)在同樣的稅制下無法提供與其他地區(qū)相同的公共服務(wù)項目，這就需要轉(zhuǎn)移支付來解決。第二，解決地區(qū)間的外溢性問題。地方政府在提供公共產(chǎn)品時往往存在外溢性，某些公共產(chǎn)品的受益范圍不可能被僅僅限定于地方政府的轄區(qū)內(nèi)，如污染控制、跨地區(qū)的公路鐵路、教育等。地方政府對這些項目的提供，往往會低于社會最優(yōu)水平，這就需要中央的轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)。第三，促進資源合理流動。在沒有矯正機制的情況下，勞動力和資源傾向于流入那些稅收負擔(dān)較低而公共服務(wù)較好的地區(qū)，這會造成不公平。通過均等化的轉(zhuǎn)移支付制度可解決這一問題。

按照上述目標，我國政府間均衡轉(zhuǎn)移支付制度的原則為：一是公平性。在制定轉(zhuǎn)移支付政策時，要考慮實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的公共服務(wù)供給水平均等化，實現(xiàn)公平目標。二是效率性。要體現(xiàn)出地區(qū)間組織收入的努力程度和支出效率，調(diào)動地方的積極性，提高我國經(jīng)濟運行的效率。三是客觀性。在設(shè)計轉(zhuǎn)移支付制度時，應(yīng)盡可能使所選因素及數(shù)據(jù)具有客觀性，減少人為操作，且在轉(zhuǎn)移支付制度的運行中，根據(jù)社會政治、經(jīng)濟目標的變化，及時進行調(diào)整。四是穩(wěn)定性。新的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)盡可能公式化、公開化，使每個地區(qū)都可對其所得的轉(zhuǎn)移支付額度有較準確的估計，以利于其制定預(yù)算，同時也可避免轉(zhuǎn)移支付資金分配的隨意性，杜絕“跑部錢進”現(xiàn)象的發(fā)生。轉(zhuǎn)移支付制度必須有其相對的穩(wěn)定性，如三至五年，便于各級政府制定較為長期的計劃。五是法制化。均衡轉(zhuǎn)移支付制度的總體結(jié)構(gòu)、數(shù)量、規(guī)模、運行方式、計算方法、監(jiān)督管理等都必須做到有法可依、有法必依，要制定相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付法來加以規(guī)范，使其具有高度的法制約束性和法制保障性。

三、建立我國均衡轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

在實行分稅制的國家，并不一定要求地方政府完全用自己的收入來彌補支出，通常是中央和上一級財政的收入大于支出，地方或下級財政的支出大于收入，其差額由中央和上級財政通過轉(zhuǎn)移支付的形式予以彌補。目前，地區(qū)間公共服務(wù)水平差距呈進一步擴大的趨勢，這固然與地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異有關(guān)，但財政轉(zhuǎn)移支付制度本身的缺陷才是其重要原因。針對財政轉(zhuǎn)移支付制度方面存在“轉(zhuǎn)移支付制度總體設(shè)計存在缺陷，形式過多，結(jié)構(gòu)不合理”和“轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法不規(guī)范、不公開、不透明”等問題，需進一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)我國均衡轉(zhuǎn)移支付的目標，應(yīng)徹底取消稅收返還等不規(guī)范的形式，將轉(zhuǎn)移支付制度整合為三個基本形式：一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付及政策性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付的政策目標是促進公共服務(wù)均等化，其均等化作用最為明顯。在我國地區(qū)差距過大，中西部地區(qū)公共服務(wù)極不平衡的情況下，必須建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔、政策性轉(zhuǎn)移支付為必要補充的復(fù)合性制度。

(一)逐步將稅收返還并入一般轉(zhuǎn)移支付形式中。在1994年分稅制財政體制改革以后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，稅收返還成為財政轉(zhuǎn)移支付的主要甚至唯一的形式。但在財政部門所列的轉(zhuǎn)移支付中，卻找不到稅收返還這一形式。按分稅制的規(guī)定，這部分收入理應(yīng)歸中央所有和支配，但為了保護改革前的地方利益，才將這部分收入以稅收返還形式轉(zhuǎn)讓給地方。很明顯，其性質(zhì)屬于轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)時采取稅收返還形式，維護地方利益，是為分稅制財政體制改革方案的順利推行，這是必要的。但應(yīng)看到，由于稅收返還的數(shù)量大，又屬于非均等化轉(zhuǎn)移，它同實現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標相悖。因此，不能將其永久化和固定化，甚至擴大化。目前已具備了弱化稅收返還的條件，為減少阻力，還可規(guī)定一個過渡期(比如3～5年)，分步實施，逐步到位。然后將其納入一般轉(zhuǎn)移支付形式中，這必然會使財政均等化功能大大加強(二)科學(xué)界定專項轉(zhuǎn)移支付的標準。一要科學(xué)界定專項轉(zhuǎn)移項目的標準。要明確具備什么條件才能列為專項轉(zhuǎn)移支付。通常看，列入專項轉(zhuǎn)移支付的項目，應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項目。如，跨地區(qū)的江河治理，防護林帶的建設(shè)，突發(fā)性的自然災(zāi)害和疫情的救治，特困縣的脫貧救濟，中央委托地方的項目。二要控制規(guī)模。專項轉(zhuǎn)移支付只能是次要的、輔助的形式。因此，規(guī)模不能過大。當(dāng)然，如果把準入的條件限制在具有上述特征的項目內(nèi)，其規(guī)模必然不可能過大。三要將列入專項轉(zhuǎn)移的項目經(jīng)過科學(xué)論證和一定的審批程序。四要加強對專項轉(zhuǎn)移支付項目的監(jiān)督檢查和績效評估，防止被截留、挪用，提高其使用效率。

(三)加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度?，F(xiàn)階段，我國地區(qū)間財力差距較大，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已具備了橫向轉(zhuǎn)移支付的能力。我國可仿照德國的做法，建立“均等化基金”，使較落后的地區(qū)能從中獲得撥款。構(gòu)建我國橫向平衡的基本框架，應(yīng)將各地區(qū)的人均財力與全國人均財力進行比較，如果一地區(qū)的人均財力大于全國人均財力，則需向“均等化基金”中繳款，相反則得到補助?！熬然稹钡木奂瘧?yīng)采用循序漸進的辦法，初期可將人均財力水平以上的部分按10％的比例計提，若為全國人均財力的2倍，則按30％的比例計提。對受補助地區(qū)，人均財力低于全國人均財力的部分則按40％的比例從中提取。

(四)整合專項轉(zhuǎn)移支付資金。專項轉(zhuǎn)移支付的政策目標應(yīng)明確定位于外溢性項目和上級政府的委托項目。我國規(guī)范性的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)在整合現(xiàn)行的專項轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上構(gòu)造。首先，應(yīng)明確政府間事權(quán)和財權(quán)的劃分，將專項轉(zhuǎn)移支付分為三類，一是中央與地方共同擁有的，由中央按自己負擔(dān)的份額撥給地方。二是由中央委托地方承辦的事務(wù)，中央向地方撥付項目的全部支出。三是中央對地方興辦的事項認為有必要給予獎勵和資助而撥給地方一定數(shù)目的資金。其余則不再安排專項撥款。將目前幾乎覆蓋所有領(lǐng)域預(yù)算支出項目的專項資金進行合并整合，主要集中于教育、基礎(chǔ)設(shè)施、三農(nóng)等，從而發(fā)揮有限資金的最大效率。其次，在轉(zhuǎn)移支付中，應(yīng)采用配套撥款和不配套撥款相結(jié)合的方式。配套比率的確定或中央政府的補助，應(yīng)根據(jù)溢出的規(guī)模和中央政府對受援項目的偏好強度來確定，溢出規(guī)模越大、強度越高，配套比率就越高。同時，配套比率應(yīng)根據(jù)地區(qū)的不同而不同，如果全國采用一個配套比率就意味著對貧困地區(qū)的歧視。因此，我國應(yīng)對中、東、西部地區(qū)制定不同的配套比率。對于中、西部不發(fā)達地區(qū)應(yīng)有較高的配套比率，即對地方的配套資金要求比例降低，尤其是對西部一些地區(qū)，配套比率應(yīng)予以取消，也就是采用非配套的專項撥款形式。

(五)穩(wěn)步實施政策性轉(zhuǎn)移支付。政策性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)明確定位于增進國家的內(nèi)聚力，主要用于少數(shù)民族地區(qū)和邊遠地區(qū)。我國是個多民族的國家，民族地區(qū)的穩(wěn)定性顯得尤為重要。地區(qū)間差距的擴大，必然會影響到國家的內(nèi)聚力。因此，國家必須對民族地區(qū)和邊遠地區(qū)進行額外的政策性轉(zhuǎn)移支付，但其所占比例不應(yīng)過大。由于中央政府對政策性轉(zhuǎn)移支付的具體執(zhí)行有極大的“相機抉擇權(quán)”，因此，決策過程必須有透明度。

(六)建立健全與轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)的法律。以法律形式把轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、預(yù)算和監(jiān)督等問題確定下來，是各國的共同經(jīng)驗，這有利于減少人為因素的干擾，保證轉(zhuǎn)移支付制度的正常運行。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度還很不完善，缺乏規(guī)范性和透明度，帶有很大的隨意性，急需加強法制化建設(shè)。首先，制定法律來明確劃分各級政府的事權(quán)財權(quán)。其次，制定專門的《轉(zhuǎn)移支付法》，對轉(zhuǎn)移支付的目標、原則、資金來源、執(zhí)行程序、計算方法及轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督管理等做出明確的規(guī)定。再次，要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的審批監(jiān)督程序，編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算并在預(yù)算法中予以明確，按預(yù)算審批監(jiān)督程序，報人大審查批準，一經(jīng)批準不得擅自變動。

(七)成立政府間轉(zhuǎn)移支付政策委員會。在轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計階段，該委員會可隸屬財政部，這樣做可使委員會借助財政部的權(quán)威，較容易獲取數(shù)據(jù)和地方政府的支持。但從長遠看，該委員會應(yīng)相對獨立，這樣才能較少受到中央和地方政府的影響，客觀的處理上下級政府的意見。委員會的主要職責(zé)是：起草轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律，確定轉(zhuǎn)移支付的年度規(guī)模，設(shè)計和修正轉(zhuǎn)移支付的計算公式，對往年的轉(zhuǎn)移支付制度的實施效果進行評估，協(xié)調(diào)各方在轉(zhuǎn)移支付中可能產(chǎn)生的利益沖突，建立一個強有力的財政管理信息系統(tǒng)。同時，還應(yīng)向全國人大提供政府間轉(zhuǎn)移支付的年度報告，一方面對上年轉(zhuǎn)移支付情況做出評估，另一方面對下一年的轉(zhuǎn)移支付情況做出預(yù)算和規(guī)劃。