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目前，加快推進中國國債管理制度創(chuàng)新的步伐，建立一個開放、低成本、高效率、高流動性的國債市場，加強國債風險管理并增強國債的償債能力，推動中國國債市場化改革向縱深方向發(fā)展具有深遠的、現(xiàn)實的意義。

一、國債發(fā)行制度創(chuàng)新

（一）推進國債利率市場化。

國債利率市場化既可以降低政府的籌資成本，減輕政府的債務負擔，適度擴大國債規(guī)模，同時又確保國債順利發(fā)行。隨著國債一、二級市場不斷完善，國債期限品種結構日趨多元化，國債的流通轉讓更為方便，變現(xiàn)能力強，對市場利率的敏感性增大，使得國債利率有條件成為市場的基準利率。國債一級市場招標結果顯示的收益率，反映了整個貨幣市場利率的變動趨勢，并對其他貨幣資產(chǎn)的價格產(chǎn)生指導作用。近年來，短期國債品種發(fā)行增多，同時，短期國債在一級市場上拍賣招標發(fā)行，為貨幣市場利率變動提供了參考指標，也將有利于利率市場化的推行。因此，應根據(jù)市場資金量的變化，創(chuàng)造條件，將國債利率作為市場的基準利率，逐步實現(xiàn)國債利率市場化。通過擴大國債的招標發(fā)行數(shù)額，以招投標方式確定國債的發(fā)行價格，實行彈性利率制度等來降低國債發(fā)行成本，降低國債利率風險。

（二）實現(xiàn)國債品種多樣化。

1.創(chuàng)造合理安排國債品種結構的體制條件。目前國債品種比較單一，期限偏長，品種之間缺乏梯次，難以滿足市場成員不同層面的交易需要，特別是缺少便于金融調控的短期債券。西方發(fā)達國家的經(jīng)驗是，控制年終累計的國債余額。政府可以相機抉擇，決定發(fā)行的數(shù)量和時機，只要年終的國債余額不超過界限即可。這種方式使政府在數(shù)量控制上更加靈活，更能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。政府發(fā)行國債的規(guī)模受一定制約是必要的，但是，不同管理方法形成的效果是不一樣的。因此，可逐步按照國際慣例，由全國人大負責審批預算赤字或國債余額，而不再審批年度發(fā)行規(guī)模，賦與財政部更多的發(fā)債主動權。財政部可根據(jù)資金需求，實行中長期并存的國債期限結構，做到年內均衡滾動發(fā)行，這樣困擾國債市場發(fā)展的品種單一的問題有望得到解決。

2.進一步豐富國債品種結構，如財政債券、建設債券、可轉換債券和儲蓄債券等，并以可上市債券為主，提高國債市場的流動性，加快推進中國國債市場發(fā)展的步伐。

3.增大專項國債發(fā)行的比重。這種做法能收到刺激經(jīng)濟、減少財政債務負擔、提高投資的資本化程度，增加國有資產(chǎn)比重和控制力，優(yōu)化經(jīng)濟結構等多重功效?，F(xiàn)有許多財政性投資對象，如公路、鐵路、機場等均可考慮和試行這種籌資形式。另外，可適度發(fā)行憑證式國債，滿足個人投資者對國債的需求。

（三）促進國債期限分布平緩化。

1.結合中國國債期限結構的實際情況和中國經(jīng)濟現(xiàn)狀，可增發(fā)一些期限超5年的國債，并可嘗試發(fā)行10年以上的長期國債。在經(jīng)濟衰退期，需求不足，利率下調，增發(fā)長期國債，既符合國家投資項目（主要是基礎設施建設項目）的周期長、投資量大的需要，又能保證將來利率上升時，政府仍可支付較低利率，從而降低籌資成本，減輕政府負擔。

2.加大短期國債發(fā)行的比例，活躍國債流通市場，增加國債的流動性，拓展國債的金融工具功能，降低國債的發(fā)行成本。一般來說，短期國債的利率總是低于長期國債的利率，由短期滾動成長期，利率成本隨之下降。另外，國庫資金收支在月度間是不均衡的，一般是上半年收大于支，下半年支大于收，有了一定數(shù)量的短期國債，便于按照預定的臨時資金短缺，有計劃地作月度間的調度安排，在國庫資金較緊的月份發(fā)些短期國債，并在國庫資金寬裕的月份歸還，從而避免國庫沉淀資金過多而造成的資金使用浪費，實現(xiàn)國債發(fā)行與國庫資金的協(xié)調配合，提高財政資金使用效率。

（四）推進發(fā)行方式競爭化。

1.推行國債拍賣方式發(fā)行，提高國債發(fā)行的透明度，創(chuàng)新競爭性發(fā)行機制，逐步實現(xiàn)國債發(fā)行的高效率和低成本，加快推進國債發(fā)行市場化的進程。

2.改變目前國債發(fā)行的不確定性，建立國債的滾動發(fā)行機制，豐富國債市場的交易品種，滿足財政的短期資金融資需求。

3.建立有效的國債發(fā)行信息披露制度，做到國債發(fā)行總額和大致品種結構的滾動公告。即：在本次國債發(fā)行的同時，對下一次國債發(fā)行大致情況，通過多種新聞渠道進行公布，使投資者充分準備。

（五）推動國債發(fā)行市場投資主體的機構化。

1.根據(jù)機構投資者的布局和現(xiàn)狀，建立一個相對穩(wěn)定的承銷團制度，進一步明確承銷機構的權利和義務，鼓勵承銷機構建立自己的分銷網(wǎng)絡，完善法人治理結構，加強對承銷機構的監(jiān)管，從而建立相對穩(wěn)定的國債發(fā)行機制。

2.調整國債所有權結構，允許商業(yè)銀行以資產(chǎn)負債比例管理為原則持有國債，按照國家宏觀調控的統(tǒng)一部署和國債市場的發(fā)展程度，有步驟、有選擇地允許外資金融機構參加國債承銷團，推動國債市場逐步與國際慣例接軌。

二、國債流通制度創(chuàng)新

（一）加強基礎設施建設，提高國債流通市場的流動性。

1.加快發(fā)展具有做市功能的國債自營商，培育為投資者服務的經(jīng)紀商。做市商制度是指券商持有某些證券的存貨，并以此承諾維持該證券買賣的交易制度，這種制度有利于保持市場足夠的穩(wěn)定性和流動性，并能降低交易成本，從而對投資者有較強的吸引力。應根據(jù)中國國情，逐步建立做市商制度，同時，參照國際運作規(guī)則引入同業(yè)經(jīng)紀人制度，提高市場的流動性，進一步促進國債現(xiàn)貨交易，提高市場的效率。

2.努力打通銀行間債券市場與交易所國債市場，逐步建設統(tǒng)一的國債市場。設想國債市場應該是一個有兩元結構的統(tǒng)一市場。第一元是銀行間的國債子市場，這是一個批發(fā)性的場外市場，有經(jīng)過政府準許的商業(yè)銀行、保險公司、證券公司、信托投資公司以及中央銀行參與。第二元是交易所的國債子市場，這是國債的零售市場。兩個子市場既獨立運作，又相互溝通。兩個子市場進一步放開準入，證券公司、信托公司，保險公司及一般投資者將熨平子市場之間的價差，從而把兩個子市場融為一體。實現(xiàn)兩個市場邏輯上的統(tǒng)一，形成合理的市場價格體系，恰當發(fā)揮兩個市場各自的優(yōu)勢，減少因體制原因造成的投機現(xiàn)象。

3.逐步引入衍生品種。國際經(jīng)驗表明，衍生品種的多少既是市場繁榮的標志，又是促進市場發(fā)展的重要催化劑。目前中國國債市場除了現(xiàn)貨交易外，衍生品種只有“封閉式回購”，即所謂的“質押式回購”，但這種“質押式回購”項下的債券在回購期間內不能被再次使用，雖然有利于控制結算風險，但對市場流動性有一定消極影響?？梢栽趪栏竦娘L險管理和統(tǒng)一托管系統(tǒng)的前提下，依次、逐步引入“開放式回購”（及回購首期與到期均按買斷關系進行結算）、遠期、掉期以及期權等衍生品種。在條件成熟的時候恢復國債期貨交易。

（二）推進流通市場中介結構化，提高國債市場運行效率。

1.擴大金融機構在國債市場上的中間業(yè)務份額。取消對商業(yè)銀行購買國債的某些限制，允許商業(yè)銀行更大規(guī)模地直接進入國債市場。逐步將國債市場擴展為以商業(yè)銀行等金融機構為主體，各類機構投資人均可參與的批發(fā)性大宗債券市場。同時，從提高市場效率，減小市場交易結算風險的角度考慮，應當積極發(fā)展以商業(yè)銀行等金融機構為交易結算人或經(jīng)紀人的中間業(yè)務，使住房、社保、醫(yī)療等基金及各類企事業(yè)單位均可通過人或經(jīng)紀人進入市場。

2.大力培育包括投資基金、退休養(yǎng)老基金、國債投資基金等在內的機構投資者，在條件成熟時，可考慮設立中外合作投資基金，吸引外國投資者，促進國債市場的擴大和深化國債市場的改革。

3.在保持央行持有一定比例國債的同時，允許國外投資者持有一定比例的國債，這樣可以擴大國債的循環(huán)范圍，也可大幅度擴大國債市場的發(fā)行空間。

（三）發(fā)展場外交易市場，活躍國債現(xiàn)貨交易。

發(fā)展場外交易市場能有效彌補單一結構的不足，尤其是為個人參與國債二級市場的買賣提供了便利的場所和途徑，最大限度地滿足投資國債的需求。應正確對待場外市場，使各種投資者各種規(guī)模的國債交易都有機會完成，為投資者提供高效、便捷、安全的交易環(huán)境，力促債券交易市場的充分活躍。進一步擴大債券登記體系的覆蓋面，完善債券市場結構。加強市場基礎設施建設，提高中介服務水平，擴大市場參與者。發(fā)展場外市場可分為兩個階段，先試點取得經(jīng)驗，再逐步形成全國性場外自動報價系統(tǒng)，利用計算機技術形成全國統(tǒng)一的交易信息網(wǎng)絡，使包括現(xiàn)貨市場、回購市場、期貨市場等市場形態(tài)在內的國債流通市場能夠較快發(fā)展。

（四）推進法制和信息化建設，規(guī)范和發(fā)展國債流通市場。

1.加強國債流通市場法制化建設，在充分吸取國際經(jīng)驗教訓的基礎上，逐步形成比較嚴格、健全的市場法制規(guī)范體系，發(fā)揮好交易場所、托管結算機構的一線監(jiān)督和信息報告職能，逐步形成高效、靈敏的監(jiān)督體系。

2.加快國債流通市場信息化建設的步伐，建設高效的國債信息系統(tǒng)及報價系統(tǒng)，培育專業(yè)信息服務商，提高市場信息集散與揭示的水平，促進國債市場監(jiān)督管理手段的現(xiàn)代化。

（五）試行開辦美元國債市場，促進國債流通市場對外開放。

現(xiàn)行中國國債市場交易僅以人民幣計價進行交易，這與經(jīng)濟全球化的形勢不相稱。可在人民幣自由兌換前，利用現(xiàn)有債券市場的基礎設施，面向國內現(xiàn)有債券市場參與者和境外投資人發(fā)行以美元計價的政府債券，以及建設所有投資人之間進行上述債券交易的市場，促進國債流通對外開放。

三、國債償還制度創(chuàng)新

（一）建立和完善國債償還制度，降低國債償還風險。

在國債的償還上不能單純采用以新?lián)Q舊的方法。償債基金具有償付、減債、調節(jié)、增殖和擔保的優(yōu)勢，它的成功運作，有利于制約國債規(guī)模的迅速擴大，避免達到過高水平。應逐步建立以基金的提取、存儲、管理和運用等為手段，通過對已有債務的合理調整，從而達到確立債務信譽和加強財政后備為目的的償債基金。在償債基金運作過程中，要確保償債基金的規(guī)范運行，防止出現(xiàn)對償債基金的挪用與濫用，必須建立嚴格的基金管理制度來加以保證。同時，要逐步擴大償債基金來源。根據(jù)國情，可通過以下幾方面擴大償債基金：一是發(fā)行國債收入的一部分；二是從國家預算中每年劃撥一定比例的資金；三是國有資產(chǎn)一次性出售收入中提取適當?shù)谋壤?。另外，償還國債時，除在規(guī)定時間將到期國債統(tǒng)一還本付息外，還可根據(jù)經(jīng)濟形勢和財政經(jīng)濟狀況選擇國債償還期。若財政資金有剩余，可從市場上提前兌付一部分國債，緩解以后年度的還債壓力，減少國債余額，當政府償債能力不足時，可采取借換債的方式還債，即投資者可持原有的國債購買新的國債。當然，這種做法要在投資者自愿的情況下實行?？傊?，建立科學、合理的國債償付制度對提高國債償還能力，緩解債務風險有重要意義。

（二）調整財政支出結構，保持適度的償債規(guī)模。

償債規(guī)模及其增長速度與中央財政收支狀況有一定的關系。因此，應加強償債風險的綜合管理，消除隱性赤字和結構性赤字的壓力，堅持財政周期性平衡與結構性平衡并舉的方針，強化債務余額管理，努力保持國債經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。加強財政支出的科學管理和民主管理，壓縮和清理不符合公共財政體制要求的各項開支，不該保留的項目要堅決取消；逐步退出不應由政府負擔的競爭性建設投資領域，減少并取消影響公平競爭的各種財政補貼；強化那些代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支；完善社會保障體系，優(yōu)先安排社會保障支出，增加資金投入；集中財力支持基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮財政在經(jīng)濟結構調整中的重要作用。通過規(guī)范財政支出范圍，調整財政支出結構，提高財政支出效益，使財政支出的壓力得以減輕，在一定程度上緩解財政收支矛盾，從而緩解國債發(fā)行壓力，使國債被動發(fā)行的局面得以改變，降低國債風險。

（三）提高中央財政的集中度，消除償債風險增大的隱患。

通過國家財力集中程度的國際比較，可以看到中國目前的情況遠遠低于西方工業(yè)化國家。這些國家經(jīng)濟實力雄厚，財政收入占GDP的比重一般為30—40％，有的甚至超過50％。西方發(fā)達國家的高債務是建立在雄厚的財政經(jīng)濟基礎之上的，整個國家對債務的承受力較強。因此，要通過提高預算內財政收入占GDP的比重，振興國家財政，提高中央財政集中度，增強中央財政的實力；相應減少財政對國債的依賴程度，從結構上解決或緩和財政債務重負和國民經(jīng)濟應債能力強的矛盾，控制國債規(guī)模，增強國家宏觀調控能力。進一步深化財稅體制改革，完善稅制，理順國民收入分配關系，清理整頓各種預算外收入和非稅收入渠道。從財政管理體制的角度統(tǒng)一財權，規(guī)范政府分配行為。清理整頓現(xiàn)行收費、基金項目，加快費改稅的進程，將具有稅收性質的收費改為稅收，保留合理的收費項目納入預算內進行管理。強化稅收征管，改革稅收征管方法和征管手段，使應征的稅收盡可能地征上來。統(tǒng)一稅法，切實解決因稅法不統(tǒng)一、稅收優(yōu)惠過多而導致的稅收政策性流失等問題。

（四）加強國債資金使用管理，形成“以債養(yǎng)債”的良性循環(huán)機制。

1.調整國債投資的使用方向。投資重點應轉向與產(chǎn)業(yè)升級關系密切的裝備工業(yè)、電子信息、軟件、飛機、造船等產(chǎn)業(yè)。在基礎設施建設投資方面，應當建立對國債資金使用范圍、規(guī)模和效果的控制與監(jiān)督制度，加強對中央轉貸國債資金的制度管理，保證其用于規(guī)定的項目，嚴防出現(xiàn)隨意挪用現(xiàn)象，以保證國債投資目標的實現(xiàn)。

2.完善國債資金的使用方式。建立國債項目選擇、確定的社會化評價和決策體系及程序，項目選擇、確定的最終權力屬于專家委員會。建立權威的項目投資信息網(wǎng)絡和經(jīng)常性的投資信息制度，開展項目推薦。鼓勵民營企業(yè)參與國債項目的招投標，使民營企業(yè)可以獲得較為方便、準確的投資政策、項目規(guī)劃等方面的信息。

3.嚴格國債資金使用的監(jiān)督管理。國債發(fā)行的投資取向及投資結構要嚴格界定，合理配比，做到資金落到實處。資金投放后一定要把好質量關，杜絕低效益或無效益事件發(fā)生，同時注意避免重復建設，合理利用國債擴大投資，刺激需求，拉動經(jīng)濟增長。

4.國債投資應注意帶動民間和社會投資。財政支持經(jīng)濟不應以所有制形式作為唯一標準，而應以對國民經(jīng)濟是否具有重要價值，是否有利于提升相關行業(yè)整體素質作為標準。采用市場化的方式，選擇財政支持的對象，從而以更直接的方式帶動有實力的民間資本。如，由政府部門向符合條件的相關企業(yè)（包括民營企業(yè)）下達研究經(jīng)費、簽訂采購合同、財政貼息或補貼等等，扶植和培育一批具有規(guī)模優(yōu)勢和核心競爭力的民營企業(yè)。

5.完善財政投融資制度。在改革完善國債制度的同時，注意對財政投融資制度的建設，更有效地發(fā)揮國家信用對經(jīng)濟建設的必要影響與調控。結合對前期出現(xiàn)的各種財政性基金的清理，解決因各種財政性基金分設，肢解財政的問題，完善有利于政府集中利用部分財政性資金以有償?shù)男问秸{控經(jīng)濟的財政資金運行模式。建立起完備的投融資制度，對財政資金進行全面的管理與控制，使財政投融資這一特殊的財政分配運行方式能為經(jīng)濟發(fā)展、財政狀況的改善發(fā)揮積極的作用。

（五）建立政府債務預警指標體系，實現(xiàn)國債動態(tài)化監(jiān)測。

1.建立、健全政府債務的風險監(jiān)測預警體系，通過監(jiān)測預警指標的變動，預見國債風險，及時采取相應措施，減抑國債融資成本，控制國債規(guī)模，以免舉債失當，影響國債功能的充分發(fā)揮。

2.適當調整財政預算體系，從全口徑和現(xiàn)有財政收支統(tǒng)計兩方面，監(jiān)測赤字和國債運行狀況，及時調整財政政策，實現(xiàn)財政的周期性平衡。

3.實行國債動態(tài)化管理，對國債規(guī)模的監(jiān)控，既實行規(guī)?；刂?，又要注意防止國債余額的快速上升，從多側面研究國債規(guī)模的發(fā)展和增長。

4.注意研究國債利率與經(jīng)濟增長率的關系，在利率接近特別是高于經(jīng)濟增長率時，采取果斷措施，控制國債規(guī)模，力求財政穩(wěn)定，防止債務危機和財政風險的發(fā)生。