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[摘要]目前，國的國債發(fā)行規(guī)模偏大，債務(wù)依存度高，流通市場不夠完善。要使我國國債體制跟上世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，國債必須從發(fā)行、流通、償還制度上進(jìn)行創(chuàng)新，推進(jìn)國債利率市場化，實現(xiàn)國債品種多樣化，促進(jìn)國債期限分布平緩化及發(fā)行方式競爭化，推動國債發(fā)行市場投資主體機(jī)構(gòu)化，提高國債市場運行效率，促進(jìn)國債流通市場對外開放。

[關(guān)鍵詞]國債；國債管理制度；國債發(fā)行；國債流通

目前，加快推進(jìn)中國國債管理制度創(chuàng)新的步伐，需要建立一個開放、低成本、高效率、高流動性的國債市場，加強(qiáng)國債風(fēng)險管理并增強(qiáng)國債的償還能力，推動中國國債市場化改革向縱深方向發(fā)展。

一、國債發(fā)行制度創(chuàng)新

（一）推進(jìn)國債利率市場化

國債利率市場化可以降低政府的酬資成本，減輕政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，適度擴(kuò)大國債規(guī)模，確保國債順利發(fā)行。隨著國債一、二級市場不斷完善，國債期限品種結(jié)構(gòu)日趨多元化，國債的流通轉(zhuǎn)讓更為方便，變現(xiàn)能力強(qiáng)，對市場利率的敏感性增大，使得國債利率有條件成為市場的基準(zhǔn)利率。國債一級市場招標(biāo)結(jié)果顯示的收益率，反映了整個貨幣利率市場的變動趨勢，并對其他貨幣資產(chǎn)的價格產(chǎn)生指導(dǎo)作用。近年來，短期國債品種發(fā)行增多，同時短期國債在一級市場上拍賣招標(biāo)發(fā)行，為貨幣市場利率變動提供了參考指標(biāo)，也將有利于利率市場化的推行。因此，應(yīng)根據(jù)市場資金量的變化創(chuàng)造條件，將國債利率作為市場的基準(zhǔn)利率，逐步實現(xiàn)國債利率市場化。

（二）實現(xiàn)國債品種多樣化

1創(chuàng)造合理安排國債品種結(jié)構(gòu)的體制條件。目前國債品種比較單一，期限偏長，品種之間缺乏梯次，難以滿足市場成員不同層面的交易需要，特別是缺少便于金融調(diào)控的短期債券。因此，可逐步按照國際慣例，由全國人大負(fù)責(zé)審批預(yù)算赤字或國債余額，而不再審批年度發(fā)行規(guī)模，賦予財政部更多的發(fā)債主動權(quán)。財政部可根據(jù)資金需求，實行中長期并存的國債期限結(jié)構(gòu)，做到年內(nèi)均衡滾動發(fā)行，這樣困擾國債市場發(fā)展的品種單一的問題有望得到解決。

2豐富國債品種結(jié)構(gòu)。提高國債市場的流動性，加快推進(jìn)中國國債市場發(fā)展的步伐。增大專項國債發(fā)行的比重。這樣能取得刺激經(jīng)濟(jì)、減少財政債務(wù)負(fù)擔(dān)、提高投資的資本化程度，增加國有資產(chǎn)比重和控制力，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等多重功效?，F(xiàn)有許多財政性投資對象，如公路、鐵路、機(jī)場等均可考慮和試行這種酬資形式?？蛇m度發(fā)行憑證式國債，滿足個人投資者對國債的需求。

（三）促進(jìn)國債期限分布平緩化

結(jié)合中國國債期限結(jié)構(gòu)的實際情況和中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，可增發(fā)一些期限超5年的國債或可嘗試發(fā)行10年以上的長期國債。加大短期國債發(fā)行的比例，活躍國債流通市場，增加國債的流動性，拓展國債的金融工具功能，降低國債的發(fā)行成本。

（四）推進(jìn)發(fā)行方式競爭化

1加快推進(jìn)國債發(fā)行市場化的進(jìn)程。推行國債以拍賣方式發(fā)行。提高國債發(fā)行的透明度，創(chuàng)新競爭性發(fā)行機(jī)制，逐步實現(xiàn)國債發(fā)行的高效率和低成本。

2改變國債發(fā)行的不確定性。建立國債的滾動發(fā)行機(jī)制，豐富國債市場的交易品種，滿足財政的短期資金融資需求。

3建立有效的國債發(fā)行信息披露制度，做到國債發(fā)行總額和大致品種結(jié)構(gòu)的滾動公告。即：在本次國債發(fā)行的同時，對下一次國債發(fā)行大致情況，通過多種新聞渠道進(jìn)行公布，使投資者有充分準(zhǔn)備。

（五）推動國債發(fā)行市場投資主體的機(jī)構(gòu)化

1根據(jù)機(jī)構(gòu)投資者的布局和現(xiàn)狀，建立一個相對穩(wěn)定的承銷團(tuán)制度。加強(qiáng)對承銷機(jī)制的監(jiān)管，建立相對穩(wěn)定的國債發(fā)行機(jī)制。

2調(diào)整國債所有權(quán)結(jié)構(gòu)。允許商業(yè)銀行以資產(chǎn)負(fù)債比例管理為原則持有國債，按照國家宏觀調(diào)控的統(tǒng)一部署和國債市場的發(fā)展程度，有步驟、有選擇地允許外資金融機(jī)構(gòu)參加國債承銷團(tuán)，推動國債市場逐步與國際慣例接軌。

二、國債流通制度創(chuàng)新

（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高國債流通市場的流動性

1加快發(fā)展具有“做市”功能的國債自營商，培育為投資者服務(wù)的經(jīng)紀(jì)商?！白鍪猩讨贫取笔侵溉坛钟心承┳C券的存貨，并以此承諾維持該證券買賣的交易制度，這種制度有利于保持市場足夠的穩(wěn)定性和流動性，并能降低交易成本，從而對投資者有較強(qiáng)的吸引力。應(yīng)根據(jù)中國國情，逐步建立“做市商制度”，提高市場的流動性，進(jìn)一步促進(jìn)國債現(xiàn)貨交易，提高市場效率。

2打通銀行間債券市場與交易所國債市場，逐步建設(shè)統(tǒng)一的國債市場。國債市場應(yīng)是有兩元結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一市場：第一元是銀行間的國債子市場，第二元是交易所的國債子市場。實現(xiàn)兩個市場邏輯上的統(tǒng)一，形成合理的市場價格體系，恰當(dāng)發(fā)揮兩個市場各自的優(yōu)勢，減少因體制原因造成的投機(jī)現(xiàn)象。

3逐步引入衍生品種。衍生品種的多少既是市場繁榮的標(biāo)志，又是促進(jìn)市場發(fā)展的重要催化劑。目前中國國債市場除了現(xiàn)貨交易外，衍生品種只有“封閉式回購”。可以在嚴(yán)格的風(fēng)險管理和統(tǒng)一托管系統(tǒng)的前提下，依次逐步引入“開放式回購”、遠(yuǎn)期、掉期以及期權(quán)等衍生品種，在條件成熟的時期恢復(fù)國債期貨交易。

（二）推進(jìn)流通市場中介機(jī)構(gòu)化，提高國債市場運行效率

1擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)在國債市場上的中間業(yè)務(wù)份額，取消對商業(yè)銀行購買國債的某些限制，允許商業(yè)銀行大規(guī)模進(jìn)入國債市場。積極發(fā)展以商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)為交易結(jié)算人或經(jīng)紀(jì)人的中間業(yè)務(wù)。

2培育投資基金、退休養(yǎng)老基金、國債投資基金的機(jī)構(gòu)投資者。在條件成熟時，設(shè)立中外合作投資基金，吸引外國投資者，促進(jìn)國債市場的擴(kuò)大和深化國債市場的改革。

3允許國外投資者持有一定比例的國債，擴(kuò)大國債的循環(huán)范圍，大幅度擴(kuò)大國債市場的發(fā)行空間。

（三）發(fā)展場外交易市場，活躍國債現(xiàn)貨交易

發(fā)展場外交易市場能有效彌補(bǔ)單一結(jié)構(gòu)的不足，為個人參與國債二級市場的買賣提供便利的場所和途徑，最大限度地滿足投資國債的需求。正確對待場外市場，使各種投資者各種規(guī)模的國債交易都有機(jī)會完成，為投資者提供高效、便捷、安全的交易環(huán)境，擴(kuò)大債券登記體系的覆蓋面，完善債券市場結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高中介服務(wù)水平，擴(kuò)大市場參與者。

（四）推行法制和信息化建設(shè)，規(guī)范和發(fā)展國債流通市場

1加強(qiáng)國債流通市場法制化建設(shè)。在充分吸取國際經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，逐步形成比較嚴(yán)格、健全的市場法制規(guī)范體系，發(fā)揮好交易場所、托管結(jié)算機(jī)構(gòu)的一線監(jiān)督和信息報告職能，逐步形成高效、靈敏的監(jiān)督體系。

2加快國債流通市場信息化建設(shè)的步伐。建設(shè)高效的國債信息系統(tǒng)及報價系統(tǒng)，促進(jìn)國債市場監(jiān)督管理手段的現(xiàn)代化。

（五）試行開辦美元國債市場，促進(jìn)國債流通市場對外開放

現(xiàn)行中國國債市場交易僅以人民幣計價進(jìn)行交易，這與經(jīng)濟(jì)全球化的形勢不相稱?？稍谌嗣駧抛杂蓛稉Q前，利用現(xiàn)有債券市場的基礎(chǔ)設(shè)施，面向國內(nèi)現(xiàn)有債券市場參與者和境外投資人發(fā)行以美元計價的政府債券，以及建設(shè)所有人投資人之間進(jìn)行債券交易的市場，促進(jìn)國債流通對外開放。

三、國債償還制度創(chuàng)新

（一）建立和完善國債償還制度，降低國債償還風(fēng)險

在國債的償還上不能單純采用以新?lián)Q舊的方法。償債基金具有償付、減債、調(diào)節(jié)、增值和擔(dān)保的優(yōu)勢，它的成功運作有利于制約國債規(guī)模的迅速擴(kuò)大，避免達(dá)到過高水平。應(yīng)逐步建立以基金的提取、存儲、管理和運用等為手段，通過對已有債務(wù)的合理調(diào)整，從達(dá)到確立債務(wù)信譽(yù)和加強(qiáng)財政后備為目的的償債基金。在償債基金運作過程中，要確保償債基金的規(guī)范運行，防止出現(xiàn)對償債基金的挪用與濫用，要以嚴(yán)格的基金管理制度作保證。

（二）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，保持適度的償債規(guī)模

償債規(guī)模及其增長速度與中央財政收支狀況有一定的關(guān)系。加強(qiáng)償債風(fēng)險的綜合管理，消除隱性赤字和結(jié)構(gòu)性赤字的壓力。堅持財政周期性平衡與結(jié)構(gòu)性平衡并舉的方針，強(qiáng)化債務(wù)余額管理，調(diào)整財政支出范圍，提高財政支出效益，使財政支出的壓力得以減輕，在一定程度上緩解財政收支矛盾，從而緩解國債發(fā)行壓力，降低國債風(fēng)險。

（三）提高財政的集中度，消除償債風(fēng)險增大的隱患

通過國家財力集中程度的國際比較，可以看到中國目前的情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方工業(yè)化國家。西方發(fā)達(dá)國家的高債務(wù)是建立在雄厚的財政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，整個國家對債務(wù)的承受力較強(qiáng)。因此，要通過提高預(yù)算內(nèi)財政收入占GDP的比重，提高中央財政集中度，增強(qiáng)中央財政的實力，相應(yīng)減少財政對國債的依賴程度。從結(jié)構(gòu)上解決或緩和財政債務(wù)重負(fù)和國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力強(qiáng)的矛盾，控制國債規(guī)模，增強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力。

（四）加強(qiáng)國債資金使用管理，實現(xiàn)“以債養(yǎng)債”

一是調(diào)整國債投資的使用方向；二是完善國債資金的使用方式；三是嚴(yán)格國債資金使用的監(jiān)督管理，國債發(fā)行的投資取向及投資結(jié)構(gòu)要嚴(yán)格界定，合理配比，做到資金落到實處；四是國債投資應(yīng)帶動民間和社會投資；五是完善財政投融資制度，建立完備的投融資制度，對財政資金進(jìn)行全面的管理與控制，使財政投融資這一特殊的財政分配運行方式能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政狀況的改善發(fā)揮積極的作用。

（五）建立政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系，實現(xiàn)國債動態(tài)化監(jiān)測

一是建立、健全政府債務(wù)的風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，以免舉債失當(dāng)影響國債功能的充分發(fā)揮；二是適當(dāng)調(diào)整財政預(yù)算體系；三是實行國債動態(tài)化管理；四是研究國債利率與經(jīng)濟(jì)增長率的關(guān)系，防止債務(wù)危機(jī)和財政風(fēng)險的發(fā)生。

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