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一、由積極的財(cái)政政策向穩(wěn)健的財(cái)政政策的重大轉(zhuǎn)變

縱觀世界各國(guó)的財(cái)政政策，大致可分為緊縮的財(cái)政政策、擴(kuò)張的財(cái)政政策和穩(wěn)健的財(cái)政政策三種類型。新中國(guó)成立50多年來(lái)，長(zhǎng)期實(shí)行的是穩(wěn)健的財(cái)政政策，這是世界各個(gè)國(guó)家和社會(huì)所追求的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各個(gè)國(guó)家針對(duì)一些特殊情況，而采取了暫行的或過(guò)渡性的財(cái)政政策。

穩(wěn)健的財(cái)政政策既有利于財(cái)政的需求管理，又有利于財(cái)政的需求供給。積極的財(cái)政政策是一種典型的凱恩斯主義需求管理政策，其核心和內(nèi)容都是圍繞激勵(lì)需求而采取的政策措施。當(dāng)前我國(guó)宏觀調(diào)控的主要問(wèn)題不只是消費(fèi)需求不旺，還包括供給需求結(jié)構(gòu)不合理。實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，可以克服積極的財(cái)政政策時(shí)代那種以國(guó)債投資為主的單一的財(cái)政支付手段。而穩(wěn)健的財(cái)政政策能夠采取綜合性的財(cái)政手段，如：財(cái)政補(bǔ)貼與政府性基金，固定資產(chǎn)投資與國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、保值、增值、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府采購(gòu)、稅收、國(guó)債、行政事業(yè)性收費(fèi)、稅式支出等。實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健的財(cái)政政策可以實(shí)現(xiàn)中期的目標(biāo)——解決“三農(nóng)”問(wèn)題和就業(yè)問(wèn)題，還可以實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期的目標(biāo)——使我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、全面發(fā)展。

二、穩(wěn)健的財(cái)政政策的基本內(nèi)容、性質(zhì)、地位

（一）我國(guó)實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策的基本內(nèi)容。概括地說(shuō)：（1）控制財(cái)政赤字。截至2003年，我國(guó)政府赤字達(dá)2916億元，相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)民收入的2.5%，超過(guò)了一般的警戒線。從2004年開始，財(cái)政赤字有所下降，但是離要求還有一定的距離。（2）推進(jìn)改革。只有改革才能發(fā)展；深化改革才能科學(xué)發(fā)展；改革需要財(cái)政支持、付出成本；改革產(chǎn)生效益，增加財(cái)政收入。（3）調(diào)整結(jié)構(gòu)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、供需結(jié)構(gòu)，尤其是實(shí)現(xiàn)農(nóng)、輕、重結(jié)構(gòu)，這是戰(zhàn)略任務(wù)，是財(cái)政收入的源泉。（4）增收節(jié)支。這是長(zhǎng)期的財(cái)政方針，我們決不能實(shí)行一邊任意擴(kuò)大支出，一邊隨意減少收入的自殺政策，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。這四項(xiàng)內(nèi)容相互聯(lián)系，缺一不可。穩(wěn)健的財(cái)政政策與積極的財(cái)政政策的根本不同點(diǎn)是：穩(wěn)健的財(cái)政政策不僅包括財(cái)政收支供給與需求總量的調(diào)控平衡，而且還包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等結(jié)構(gòu)的調(diào)整與均衡發(fā)展。

（二）我國(guó)實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策的性質(zhì)。穩(wěn)健的財(cái)政政策既不是擴(kuò)張的，也不是緊縮的，而是在財(cái)政預(yù)算收支上有壓有保，有保有限，有嚴(yán)有寬；在項(xiàng)目建設(shè)上有上有下，有長(zhǎng)線有短線，壓與保、嚴(yán)與寬、下與上相結(jié)合，適度在其中；始終保持預(yù)算收支基本平衡、結(jié)構(gòu)均衡。穩(wěn)健的財(cái)政政策是平衡的、勻稱的財(cái)政政策，它既不“缺位”，也不“越位”，可以稱之為“中性”財(cái)政政策。

（三）穩(wěn)健的財(cái)政政策是一個(gè)國(guó)家根本性的、長(zhǎng)期性的、基本的，而不是保守的或停滯的財(cái)政政策。所謂保守的財(cái)政政策是重在溫室保養(yǎng)與保重，維持舊的狀態(tài)，不求改革，而穩(wěn)健的財(cái)政政策，是規(guī)模與效益、速度與質(zhì)量相統(tǒng)一，是高水平、高質(zhì)量的財(cái)政政策。穩(wěn)健的財(cái)政政策同“發(fā)展是硬道理”、“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”相適應(yīng)，具體解決的是發(fā)展什么和怎樣發(fā)展這個(gè)全局性的財(cái)政政策問(wèn)題。

三、穩(wěn)健的財(cái)政政策需要嚴(yán)密的、持久的法制保障

（一）穩(wěn)健的財(cái)政政策既為財(cái)政法制建設(shè)提出了更嚴(yán)格的要求，又為提升財(cái)政法制建設(shè)創(chuàng)造了更有利的條件。所謂提出了更嚴(yán)格的要求，是由這種基本的財(cái)政政策的內(nèi)在結(jié)構(gòu)的嚴(yán)密性、發(fā)展的協(xié)調(diào)性以及操作的可靠性所決定的。它既有必要又有可能實(shí)行民主理財(cái)、法制管財(cái)、公開用財(cái)、實(shí)行征信制度。所謂創(chuàng)造了更為有利的條件，是由這種基本的財(cái)政政策的長(zhǎng)期性、根本性所決定的。財(cái)政法制建設(shè)不是朝令夕改的暫時(shí)規(guī)定，而是具有經(jīng)常性、持久性的財(cái)政規(guī)律在法律上的反映，也是與穩(wěn)健的財(cái)政政策的長(zhǎng)期性、根本性相一致、相符合的。

（二）按照穩(wěn)健的財(cái)政政策的立法要求，必須加快財(cái)政法律的制定、修訂步伐

穩(wěn)健的財(cái)政政策是一個(gè)系列或系統(tǒng)的財(cái)政機(jī)制，它注重的是綜合效益，因此要求相應(yīng)的財(cái)政立法必須完善，財(cái)政法制環(huán)境必須優(yōu)良。按照十屆全國(guó)人大常委會(huì)提出的，應(yīng)在5年內(nèi)完成和基本完成76件法律的制定和修改規(guī)劃，其中財(cái)稅法律占8件，約占10%.然而時(shí)過(guò)兩年了，卻還沒(méi)有一件財(cái)稅法律出臺(tái)，面對(duì)基本性的財(cái)政政策的轉(zhuǎn)變，財(cái)政法的制定與修改必須加快步伐。

（三）穩(wěn)健的財(cái)政政策既是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本政策，又是推進(jìn)和健全公共財(cái)政體制的重要方針

事實(shí)證明：積極的財(cái)政政策在發(fā)展完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)系和作用方面，遠(yuǎn)不如穩(wěn)健的財(cái)政政策更為重要。而公共財(cái)政體制不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的必然選擇，也與穩(wěn)健的財(cái)政政策一拍即合。公共財(cái)政既能完整地體現(xiàn)黨和國(guó)家的施政方針和政策，又能全面體現(xiàn)政府的職能[1]，還能按照以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的要求運(yùn)作，因而更有利于依法治稅、民主理財(cái)；更有利于調(diào)節(jié)國(guó)家與社會(huì)分配，構(gòu)建和諧社會(huì)；更有利于在生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)環(huán)節(jié)獲得良性循環(huán)發(fā)展。比如：從2005年起，財(cái)政部對(duì)去年超收的5300億元的財(cái)政資金的計(jì)劃安排，就充分體現(xiàn)了穩(wěn)健的財(cái)政政策與公共財(cái)政的關(guān)系。按照財(cái)政部的安排，在5300億元中，中央可支配的是2250億元，在2250億元中，1050億元將用于退稅，405億元用于退耕還林，還有增加對(duì)農(nóng)民的扶持、減免農(nóng)業(yè)稅需要158億元。在社會(huì)保障方面，增加100億元的社?；?，總共是166億元。此外，轉(zhuǎn)移支付、扶持中西部需要332億元。同時(shí)，還要拿出200多億元用于支持國(guó)有企業(yè)改革。剩下的138億元將用于國(guó)防事業(yè)，還有一些主要用于救災(zāi)和救濟(jì)等方面[2].這表明了財(cái)政分配的公共性和公開性。

四、按照需要與可能，著重做好三個(gè)層面的財(cái)稅立法執(zhí)法工作

這三個(gè)層面在一定程度上體現(xiàn)了穩(wěn)健的財(cái)政政策的基本思想和內(nèi)容。

（一）全國(guó)性的財(cái)稅法律的修訂和制定

1.修改合并兩個(gè)企業(yè)所得稅法迫在眉睫。對(duì)《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》與《內(nèi)資企業(yè)所得稅暫行條例》的合并修改，必須加緊進(jìn)行。我國(guó)加入WTO已經(jīng)3年了，WTO要求必須實(shí)行國(guó)民待遇，但上述法律和法規(guī)存在嚴(yán)重問(wèn)題：法律形式有明顯的差別；名義稅率與實(shí)際稅率差別很大（名義稅率高，實(shí)際稅率低）；減免優(yōu)惠和列支扣除內(nèi)外資企業(yè)不一致（內(nèi)資緊，外資松）；實(shí)際執(zhí)行中名義規(guī)定的優(yōu)惠少，實(shí)際中的優(yōu)惠多，顯失公平；與個(gè)人所得稅、合伙企業(yè)、私人企業(yè)所得稅不銜接。

2.修改《個(gè)人所得稅法》再也不能遲延。目前，《個(gè)人所得稅法》雖然已經(jīng)經(jīng)歷了1991年和1999年兩次修訂，但該法的基礎(chǔ)還是1980年時(shí)制定的格局。對(duì)個(gè)人生計(jì)扣除標(biāo)準(zhǔn)還是%/$&年規(guī)定的每人每月扣除300元，這顯然過(guò)時(shí)了；名義稅率偏高，“灰色收入”偷逃稅現(xiàn)象比較普遍；減免優(yōu)惠和列支扣除，有的已經(jīng)過(guò)時(shí)，有的需要補(bǔ)進(jìn)；內(nèi)外資企業(yè)人員征收不統(tǒng)一；有些省市已修改了稅率，全國(guó)各地執(zhí)行不一。為了維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和稅種的調(diào)節(jié)作用，必須抓緊在

3.改革房地產(chǎn)稅、制定《物業(yè)稅條例》。用物業(yè)稅代替房地產(chǎn)稅制的改革，雖然屬于地方稅收體制的改革，但必須由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定物業(yè)稅行政法規(guī)。按照我國(guó)現(xiàn)行稅法和政府規(guī)定，直接涉及房地產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)達(dá)）種以上。如內(nèi)資企業(yè)及個(gè)人的房產(chǎn)稅和外資企業(yè)及個(gè)人的城市房地產(chǎn)稅（或房租費(fèi)）、城鎮(zhèn)土地使用稅和農(nóng)村耕地占用稅；涉及對(duì)土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓，房屋的買賣、贈(zèng)與、典當(dāng)、交換時(shí)訂立契約的契稅、涉及房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的印花稅、營(yíng)業(yè)稅中的銷售不動(dòng)產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅中的房屋租賃收入稅等。還有土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅也涉及房地產(chǎn)稅內(nèi)容。房地產(chǎn)稅還涉及尚未但可能要開征的遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅，以及社會(huì)保障稅等均涉及房地產(chǎn)的問(wèn)題，目前的土地出讓金費(fèi)用也不低。如果把房地產(chǎn)稅視為財(cái)產(chǎn)稅，還包括資源稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、車輛購(gòu)置稅等。總之，我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅或財(cái)產(chǎn)稅存在稅費(fèi)不分，內(nèi)外資稅負(fù)不公平、不統(tǒng)一，稅種繁多，重復(fù)征稅情況普遍，負(fù)擔(dān)重，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求等弊病。因此，必須進(jìn)行改革，建立統(tǒng)一的物業(yè)稅，并應(yīng)以此為契機(jī)，系統(tǒng)建立我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)或財(cái)產(chǎn)業(yè)稅收體系和征管體系，加強(qiáng)研究，適當(dāng)提高房地產(chǎn)業(yè)在我國(guó)稅收收入中的比重。

按照2003年10月黨的十六屆三中全會(huì)的《決定》中明確提出的：“實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)”的要求，開征物業(yè)稅必須具備一定的條件。筆者認(rèn)為，以下四個(gè)條件是開征物業(yè)稅所必須的：（1）對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)等產(chǎn)權(quán)要明晰，對(duì)存量要有正確的統(tǒng)計(jì)和估價(jià)。（2）清理整頓房地產(chǎn)業(yè)評(píng)估市場(chǎng)，進(jìn)而搞清現(xiàn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)的弊端，建立我國(guó)自己的物業(yè)課稅價(jià)值評(píng)估制度體系。（3）科學(xué)測(cè)算和確定人均免征稅價(jià)值，確立調(diào)整稅種的主體，按用途分物業(yè)稅的征稅對(duì)象，可分為自用房地產(chǎn)類、他人（非使用）房地產(chǎn)類。對(duì)自用房地產(chǎn)的征稅價(jià)值要低于他人（非自用）的房地產(chǎn)稅價(jià)值。（4）建立和開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，與建立財(cái)產(chǎn)類稅制通盤考慮、同時(shí)進(jìn)行，或者當(dāng)作改革和建立整個(gè)財(cái)產(chǎn)稅制的一部分進(jìn)行。

（三）地方財(cái)稅立法和執(zhí)法

按照集中稅權(quán)、適當(dāng)分權(quán)的原則，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，在中央適當(dāng)放權(quán)的情況下，擴(kuò)大地方立法權(quán)限和增強(qiáng)地方自主性是十分必要的。其內(nèi)容主要包括：

1.注意地方的財(cái)權(quán)和稅權(quán)以及地方財(cái)稅體系制度的建設(shè)。在合理劃分中央與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)限以及全國(guó)統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)，完善地方稅種。從體制層面來(lái)說(shuō)，1994年實(shí)施的新稅制，除中央稅、共享稅外，歸屬地方稅收管理的稅種十幾個(gè)，在這次深化稅制改革中，按照分稅制和公共財(cái)政體制的要求，有的要取消，有的要合并，有的要適當(dāng)調(diào)整，有的要重新設(shè)立。

2.注意地方稅收與土地資源管理的關(guān)系。地方稅收制度與土地資源管理的關(guān)系是很密切的，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在地方稅收制度中有城鎮(zhèn)土地使用稅、農(nóng)村耕地占用稅、房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅、農(nóng)牧業(yè)稅等稅種的納稅對(duì)象或者說(shuō)征稅客體是土地，沒(méi)有土地資源及其收入，我們就沒(méi)有征稅的對(duì)象和客體了，也就很難有這些稅種的存在了。二是這些相關(guān)稅種的開征，其目的和土地資源管理的目的是一致的，都是為了加強(qiáng)對(duì)土地資源的保護(hù)、開發(fā)、利用。管理得愈好，相關(guān)的稅種就愈有前途，愈重要，愈能發(fā)揮作用；稅收作為一種經(jīng)濟(jì)手段參與土地資源的管理，也起著保護(hù)土地資源和調(diào)控土地資源的特殊作用。三是相關(guān)的地方稅種是地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，而地方政府的財(cái)政支出又能更好地支持和保護(hù)土地資源的開發(fā)利用和生態(tài)建設(shè)。我國(guó)不久前完成的普查（自2000年8月起至2001年3月31日止）也是對(duì)中國(guó)土地使用稅稅源的普查。

3.地方政府及其部門財(cái)稅工作的重點(diǎn)不在于立法，而在于執(zhí)法。按照我國(guó)的財(cái)政體制，中央集權(quán)、地方適當(dāng)分權(quán)的原則，立法權(quán)和財(cái)力分配權(quán)集中在中央，對(duì)地方來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)在對(duì)法律的執(zhí)行和對(duì)財(cái)力的使用。所以，地方在執(zhí)法和財(cái)力使用過(guò)程中，比較多的是針對(duì)具體情況采取具體措施，完善規(guī)章制度，檢查落實(shí)，確保實(shí)施的效果。

另外，財(cái)稅之間、財(cái)稅與金融之間、財(cái)稅金融與經(jīng)濟(jì)制度及經(jīng)濟(jì)立法之間的交叉層面也是很明顯的。為了推進(jìn)穩(wěn)健的財(cái)政政策，還要注意與穩(wěn)健的貨幣政策相結(jié)合，財(cái)政立法與金融立法相協(xié)調(diào)，相互滲透，相互交叉。對(duì)此，筆者認(rèn)為，在新的政策、新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、新的經(jīng)濟(jì)秩序的變化面前，既要著力總結(jié)現(xiàn)有法律制度中行之有效的交叉規(guī)定，又要注意預(yù)測(cè)和研究將要產(chǎn)生和發(fā)展的新的交叉規(guī)定。

如果說(shuō)人類社會(huì)總是在生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)的系統(tǒng)中循環(huán)往復(fù)、不斷更新的良性循環(huán)中生存和發(fā)展，那么我們?cè)蛞粋€(gè)時(shí)期對(duì)交換（流通）重視不夠出現(xiàn)過(guò)梗塞，但在大力發(fā)展交通、信息、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，這一問(wèn)題基本上得到了解決。我們也曾因一個(gè)時(shí)期對(duì)消費(fèi)重視不足，出現(xiàn)過(guò)消費(fèi)滯后，但在上世紀(jì)末到本世紀(jì)初，在擴(kuò)大內(nèi)需政策的形勢(shì)下也已經(jīng)基本上得到了解決。然而對(duì)分配這個(gè)環(huán)節(jié)，至今在認(rèn)識(shí)和行動(dòng)上還做得很不夠，無(wú)論分配采取哪種形態(tài)（包括五種形態(tài)即價(jià)格分配、財(cái)政分配、信貸分配、按勞分配、按資分配），但財(cái)政分配至今還起著主導(dǎo)作用。現(xiàn)在我們可以看到新的一屆政府用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)財(cái)政改革與發(fā)展的全局的安排和部署，這無(wú)疑是切實(shí)解決分配問(wèn)題的一道曙光，也為完備我國(guó)財(cái)政法制創(chuàng)造了有利的時(shí)機(jī)。

「注釋」

[1]按照《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告》，完善政府職能包括：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。

[2]見《金融時(shí)報(bào)》2005年1月15日

[3]劉隆亨、周紅滔：《我國(guó)稅收基本法制定的意義，特征和框架》，載《法學(xué)雜志》2004年第5期。

[4]金人慶：《用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)財(cái)政改革與發(fā)展全局》，2004年12月21日在全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議上的報(bào)告。