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一、導(dǎo)言

在我國現(xiàn)階段，“三農(nóng)”問題倍受各界關(guān)注，因土地是農(nóng)民的命根子，是進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提，也是目前我國絕大多數(shù)農(nóng)民用于生活保障的唯一資源，故“三農(nóng)”問題歸根結(jié)底是土地問題。由于農(nóng)地問題的特殊重要性，其解決關(guān)系到我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的全局，也是我國賴以穩(wěn)定發(fā)展之本，因此，對農(nóng)地立法問題進行研究，有利于從法律上促進“三農(nóng)”問題的解決，加快全面建設(shè)小康社會的步伐；有利于建設(shè)社會主義新農(nóng)村，實現(xiàn)農(nóng)村社會發(fā)展的科學(xué)與和諧；也有利于農(nóng)民身份的改變、社會保障的實現(xiàn)和基本人權(quán)的維護。同時，還可為立法者提供參考文本、為法院審理農(nóng)地案件提供裁判依據(jù)和理論淵源。

（一）本文研究的問題

學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)地制度的研究成果頗豐，但這些研究成果主要集中于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)、農(nóng)村社會學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域，法學(xué)界對該問題的專項深入研究甚少。在物權(quán)法制定過程中，該領(lǐng)域引起了部分學(xué)者的密切關(guān)注，但其研究多是局限于在物權(quán)法所涉及的內(nèi)容方面獻計獻策，基本上未形成多層次研究的思路和成就。而且，針對農(nóng)地立法問題，法學(xué)理論研究也存在諸多缺陷，其主要表現(xiàn)在以下方面：第一，缺乏對農(nóng)地權(quán)利法律制度的體系化探討，研究成果更多地是致力于農(nóng)地立法問題中某一、二個具體制度的設(shè)計，而忽視了農(nóng)地法律制度的整體和諧；第二，未能注意到農(nóng)地制度并非單純法律問題，割裂了農(nóng)地制度與政治經(jīng)濟體制和歷史傳統(tǒng)的密切聯(lián)系，致使研究難以深入；第三，社會實證的研究方法的運用有待加強、研究內(nèi)容單薄，不夠全面，缺乏對農(nóng)村基層實際的深入全面了解，從而也難以提出更妥當務(wù)實的解決方案；第四，研究視野褊狹，致使從性別視角探討婦女土地承包經(jīng)營權(quán)保護問題的成果尚待深入，對從基本人權(quán)視角研究農(nóng)民社會保障立法的研究也相對薄弱，同時研究大多集中在農(nóng)業(yè)用地方面，對包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)關(guān)注較少。這種對與農(nóng)地立法具有密切聯(lián)系的特殊群體和特殊問題研究的薄弱，僵化了農(nóng)地立法問題的研究對象，并導(dǎo)致相關(guān)研究難以深入。因此，本文針對法學(xué)理論對農(nóng)地立法問題研究的薄弱環(huán)節(jié)，除堅持傳統(tǒng)的法學(xué)研究的優(yōu)勢之外，還運用社會學(xué)的實地調(diào)研的研究方式重點研究以下兩個問題：

1、考察農(nóng)地立法的國情基礎(chǔ)

農(nóng)地立法盡管牽扯的范圍規(guī)范，但其主要是對農(nóng)民土地權(quán)利的規(guī)范，事關(guān)農(nóng)民的切身利益，故必須考慮農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式、農(nóng)民對土地權(quán)利運行的期盼、現(xiàn)行法律規(guī)范和政策的實施造成的農(nóng)民利益的得失等。因此，我們沒有畫地為牢，自我設(shè)限，以流行的法律模式和理論“套”中國農(nóng)地法律制度的現(xiàn)實所體現(xiàn)的復(fù)雜情況，而是深入田間地頭，認真聽取了農(nóng)村普通農(nóng)民對土地法律和政策的一些樸素的意見和建議以及中國基層政府官員和村干部就農(nóng)地法律和政策的基本觀點。上述素材均從不同方面反映了我國農(nóng)地立法應(yīng)當給予高度重視的國情基礎(chǔ)，從而在本文中被加以細致分析。

2、研析“紙上的法”與“行動中的法”之距離所生問題

不為獲取資料的便利而限于對時髦的法律詞語進行乏味的邏輯演繹，而是知難而進，自覺地采納了有別于傳統(tǒng)經(jīng)院式、學(xué)究式說理與論證的實證研究方法。盡管基于法律條文進行規(guī)范研究在民法學(xué)中是一種主流方式，在我國目前民法學(xué)研究水平還比較落后的情況下有積極的意義，但相比較而言，我國民法學(xué)界對法律制度的實證研究則顯得較為欠缺。而缺乏實證研究的成果反映在對農(nóng)地法律制度中，要么難以被現(xiàn)實生活接受，要么偏離了理論設(shè)計的初始目標，而對解決中國的農(nóng)地問題束手無策。因此，本文不僅關(guān)注“紙上的法”，而且更關(guān)注“行動中的法”，并將研析這兩者之間差距所生問題作為重要內(nèi)容。

（二）本項研究的思路

在當前全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，準確把握國內(nèi)外形勢，順應(yīng)時代要求，根據(jù)我國國情建立農(nóng)地權(quán)利法律體系，完善農(nóng)地立法無疑是解決“三農(nóng)”問題的制度保障。本項研究將以貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會和社會主義新鄉(xiāng)村的宏觀背景為基礎(chǔ)，依循從解釋論到立法論的基本思路，充分采用歷史實證、法律實證和法社會學(xué)方法，尤其是社會實證的田野調(diào)查方法，深入了解和分析我國現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利法律制度。具體而言，本文沿著兩條路徑推進：其一，運用法社會學(xué)方法，重點展開針對我國農(nóng)地權(quán)利法律制度體系、全面運行狀態(tài)的田野調(diào)查，通過以問卷抽樣調(diào)查和對典型對象個別訪談的形式進行廣闊的實地調(diào)研，全面了解農(nóng)地權(quán)利法律制度在我國農(nóng)村社會運行的實然狀態(tài)，探尋農(nóng)地權(quán)利法律制度構(gòu)建的現(xiàn)實社會環(huán)境，進而展開其成因、問題與基本對策的探求，這是本項研究展開的主線和基本前提。其二，運用法律實證方法，對我國農(nóng)地權(quán)利現(xiàn)行法律制度初步解讀，探求影響農(nóng)地立法的制度背景和社會環(huán)境，結(jié)合社會實證研究的成果，探究農(nóng)地權(quán)利法律制度的應(yīng)然功能和實然功能之間的距離及其產(chǎn)生的原因。

（三）本文的研究背景和依據(jù)

1、本文的研究背景

本項研究不是為了追求純粹的理論上的卓越與艱深，而是以了解社會現(xiàn)狀、解決社會現(xiàn)實問題為依歸，因此，在研究過程中，我國以當前指導(dǎo)解決“三農(nóng)”問題的政策和法律的規(guī)定為分析問題的背景。

（1）本文研究的政策背景。黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》為做好當前和今后一個時期的“三農(nóng)”工作指明了方向。而且，為推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，黨中央、國務(wù)院以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，采取了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的重大政策，更是于2006年在全國范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅，使農(nóng)民負擔不斷加重的趨勢得到了有效的遏制，使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了積極變化，迎來了新的發(fā)展機遇。同時，今年的《政府工作報告》強調(diào)指出：推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，必須把重點放在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入上；堅持穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持因地制宜、從實際出發(fā)，堅持尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民權(quán)益，反對形式主義和強迫命令。這使保護和實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益有了更明確的指導(dǎo)。此外，農(nóng)村社會保障制度的建立也始受重視?？梢?，我國“三農(nóng)”政策較之以往更加明確、更加細致、覆蓋面更加廣泛。

（2）本項研究的立法背景。2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)地承包法》）是我國規(guī)范農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的最重要、最全面的法律規(guī)范，是研究農(nóng)地立法問題的主要法律依據(jù)。但更重要的是，2007年3月16日全國人大第五次會議通過了《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》），該法律較之于《農(nóng)地承包法》層次更高，而且內(nèi)容更完整，其對集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)均做出了最新的明確的規(guī)范。這兩部法律是本項研究的最為主要的立法資料。其他有關(guān)農(nóng)地權(quán)利的法律規(guī)范也是本文分析的對象。

2、本報告的研究依據(jù)

實地調(diào)查的真實數(shù)據(jù)和面對面的訪談是本項研究工作展開的重要前提，因此，我們分5個調(diào)查小組，于2007年5初月至8月初對東部、南部、西部、北部、中部五個各具特色的農(nóng)業(yè)區(qū)域經(jīng)濟區(qū)的10省30縣90鄉(xiāng)180村1800個農(nóng)戶進行了前后歷時4個月的大規(guī)模實地調(diào)查。共收回1799份有效問卷和200余份訪談記錄以及幾十份土地糾紛判決書、調(diào)解書等珍貴的一手資料。這些材料是本項研究的重要支撐素材。

二、農(nóng)地權(quán)利體系構(gòu)建

農(nóng)地制度涉及諸多法律問題，橫跨公、私法，牽涉國家、集體和農(nóng)民個人。在價值取向上，其中的法律問題均應(yīng)以對農(nóng)民的土地權(quán)益保障為核心。因為農(nóng)地權(quán)利不僅是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，更是彰顯農(nóng)民人格的內(nèi)在要求。因此，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)地權(quán)利體系意義重大。

1、農(nóng)地權(quán)利類型之梳理與整合

（1）現(xiàn)存農(nóng)地權(quán)利之梳理

根據(jù)我國當前法律制度的規(guī)范，農(nóng)地權(quán)利類型主要有農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和自留山使用權(quán)等。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)，是其中最為核心的權(quán)利，可謂為建構(gòu)農(nóng)地權(quán)利體系的基石，其他農(nóng)地權(quán)利類型均為其所派生?？梢哉f，我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬狀況的規(guī)定非常明確，即屬于農(nóng)民集體，但遺憾的是，其在實踐中卻被有意無意的輕視甚至忽視了。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人對其依法承包的土地享有的占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利。該權(quán)利是當前農(nóng)民享有的一種重要的土地權(quán)利，也是各界最為關(guān)注的農(nóng)地權(quán)利，相當一部分民法學(xué)者將注意力放在農(nóng)村集體土地的利用制度的設(shè)計上，并以此作為解決農(nóng)村集體土地制度之弊端的契機。

集體建設(shè)用地使用權(quán)，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)而使用土地的一種用益物權(quán)。它主要包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地。該種類型的農(nóng)地權(quán)利的法律規(guī)范還很不完善，有待大力加強。

宅基地使用權(quán)，是村民建設(shè)住宅使用集體的土地而形成的土地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格緊密地聯(lián)系在一起的，且在一定程度上具有社會福利和社會保障功能。對于這種重要的權(quán)利，我國法律的規(guī)范非常原則，且缺乏可操作性。

自留山使用權(quán)。自留地、自留山是農(nóng)業(yè)合作化以后集體分配給其成員長期使用的土地。自留地主要是菜地，自留山主要為解決社員的生活用材。自留地只能用來種植農(nóng)作物，自留山只能用來種植林木，未經(jīng)批準，不得改作他用。

上述各種農(nóng)地權(quán)利雖然在法律中均有規(guī)范，但從農(nóng)地權(quán)利在體系化來看，在構(gòu)建上卻有一定的不足之處，有必要加以整合。

（2）農(nóng)地權(quán)利體系之整合

對現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利進行整合是農(nóng)地權(quán)利體系立法構(gòu)建的基本前提和重要基礎(chǔ)，對農(nóng)地權(quán)利加以整合可以從不同的角度進行，本文將以主體為軸線展開?，F(xiàn)分述如下：

第一，農(nóng)民作為主體。

我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”在現(xiàn)階段，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是在一定的范圍內(nèi)為全體成員的整體利益，由全體成員以集體或集體組織的名義享有土地所有權(quán)，并在集體利益的基礎(chǔ)上實行成員的個人利益。由于村集體所承載的行政負擔淡化了其私權(quán)屬性，當村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時，所有者的角色就當然為公法所吞沒。同時，法律缺乏關(guān)于單個農(nóng)民作為集體成員一份子通過何種途徑參與到所有權(quán)的行使中去，分享所有權(quán)帶來的收益的規(guī)范，致使農(nóng)民未能合理的享有農(nóng)地所有權(quán)的利益。上述情形已經(jīng)影響到農(nóng)民對農(nóng)地所有權(quán)歸屬的期望。

除農(nóng)地所有權(quán)外，農(nóng)民對集體土地還享有使用權(quán)。該種權(quán)利是指農(nóng)民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利，包括農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)兩大類。

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)村集體投資興辦公用事業(yè)、工商業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)、村辦企業(yè)）或農(nóng)民興辦工商業(yè)（各種形式的企業(yè)）、以自身居住為目的建設(shè)房屋等使用農(nóng)村集體土地而形成的土地使用權(quán)，具體包括鄉(xiāng)村企業(yè)和公用事業(yè)用地的使用權(quán)、宅基地使用權(quán)。在現(xiàn)行法律、法規(guī)以及實踐中，宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)并列而獨立存在的，該種處理方式是不妥當?shù)?，因為兩者并無本質(zhì)區(qū)別。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的產(chǎn)物，是農(nóng)民作為集體土地所有人之一份子所應(yīng)獲得的一項財產(chǎn)，是他們就業(yè)和獲得生活來源的法律手段，也是農(nóng)民生存權(quán)內(nèi)容的體現(xiàn)。該權(quán)利是國家政策、法律規(guī)范的重點。在我國南方不少地區(qū)存在著自留山使用權(quán)，其是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的一種特殊形式，該權(quán)利主要因客體的特殊性而形成不同于一般的以農(nóng)業(yè)耕作為目的的承包經(jīng)營權(quán)。就農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)而言，存在兩種情況：一是權(quán)利的自主行使問題；二是無地農(nóng)民對享有承包經(jīng)營權(quán)的期盼。隨著法律、政策對農(nóng)民權(quán)益保護的日益強化和農(nóng)民法律意識的提高，農(nóng)民對農(nóng)地承包經(jīng)營自主權(quán)的認識更明確。同時，外在社會環(huán)境也在改善，村集體和基層政府對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自主性的認可程度大大提升，法律上的保護也更為有效。但如何使未承包土地的農(nóng)民實現(xiàn)享有承包經(jīng)營權(quán)的問題，仍然是實踐中的一大難題。

關(guān)于宅基地使用權(quán)，應(yīng)當注意到其是對農(nóng)民居住環(huán)境的保障，也具有農(nóng)民生存權(quán)的內(nèi)容。對于農(nóng)民而言，該權(quán)利是如此理所當然和必需，以至于法律所規(guī)定的一些審批程序都在實踐中被都被打了折扣，引發(fā)了“一戶多宅”、宅基地使用權(quán)取得根據(jù)多元化、“地下流轉(zhuǎn)”等諸多問題。

除上述權(quán)利類型外，農(nóng)民對農(nóng)村集體土地還享有若干派生性權(quán)利，如征收補償權(quán)、社會保障權(quán)和農(nóng)民的社員權(quán)等。征收補償權(quán)是在土地征收中，農(nóng)民享有國家對其公平補償?shù)臋?quán)利。為使農(nóng)民充分享有征地補償權(quán)，并保障征地補償權(quán)的實現(xiàn)，抵制征收權(quán)的濫用，應(yīng)賦予農(nóng)民參與協(xié)商、談判的權(quán)利以及參與形成合理補償?shù)臋?quán)利。關(guān)于社會保障權(quán)，農(nóng)民表達出強烈的需求。而健全的社會保障的建立，首先需要解決的就是資金問題。由于在農(nóng)村社會，集體經(jīng)濟實力、財力處于虛無狀態(tài)；農(nóng)戶自身經(jīng)濟能力十分有限，故要完善農(nóng)民的社會保障水平，必須借助外力，因此，現(xiàn)實要求國家成為建立社會保障制度的主導(dǎo)力量?？梢?，基于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、基礎(chǔ)性特點，農(nóng)民應(yīng)當對國家享有請求提供一定社會保障資金的權(quán)利。此外，農(nóng)民作為集體組織的成員，其還享有社員權(quán)，通過社員權(quán)的行使，農(nóng)民參與到集體事務(wù)的決策，分享集體的收益。不過，在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民的社員權(quán)與集體經(jīng)濟組織糾纏不清，盡管《物權(quán)法》對代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的組織進行了規(guī)范，但其實效還有待檢驗。

第二，集體作為主體。

根據(jù)法律的規(guī)定，集體是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，但從我國當前農(nóng)村土地所有權(quán)的運行狀況來看，集體土地所有權(quán)在實踐中出現(xiàn)了主體虛位、錯位，保護不夠全面等問題。而且，由于受到以物的“利用”為中心代替以物的“所有”為中心的思潮的影響，出現(xiàn)了淡化所有權(quán)的趨勢，這對作為農(nóng)地所有權(quán)主體的集體利益的保護十分不利。

土地使用權(quán)是以集體所有的土地為基礎(chǔ)而設(shè)立的，故農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人應(yīng)當依法享有相應(yīng)的收益。由于我國土地資源極為稀缺，不管以何種形式占用土地，除經(jīng)集體土地所有權(quán)人同意外，還必須經(jīng)土地管理部門批準。即使對于具有生存權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)，也應(yīng)當考慮適應(yīng)根據(jù)所有權(quán)的法律屬性和社會主義市場經(jīng)濟的要求，建立農(nóng)村宅基地有償使用制度，這樣不但利于集體資金的籌集，有助于提高土地的利用效率，也是宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)的必要條件。同時，確立集體對于宅基地使用權(quán)人的收益權(quán)，可以加速農(nóng)村宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)制度的改革，健全土地利用規(guī)劃和宅基地使用權(quán)管理體制，從而使農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市建設(shè)用地使用權(quán)被同等對待，還農(nóng)村宅基地使用權(quán)于應(yīng)有的法律地位。

集體對土地享有收益權(quán)，既表現(xiàn)為設(shè)定土地使用權(quán)時可收取租金，也表現(xiàn)為在國家征收時獲得合理的補償，同時，還表現(xiàn)為可以設(shè)定擔保物權(quán)。

第三，國家作為主體。

在農(nóng)地方面，國家擁有對農(nóng)村集體土地的征收權(quán)。在現(xiàn)行法律制度之下，此權(quán)力的行使極易導(dǎo)致集體和農(nóng)民權(quán)益受到侵害而成為農(nóng)地征收的犧牲品。因此，國家征收權(quán)作為公權(quán)力在行使過程中應(yīng)在實體、程序方面受到嚴格限制。另外，為了維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，國家還有實行土地用途管制、編制土地利用總體規(guī)劃等權(quán)力。

綜上所述，農(nóng)地權(quán)利體系包含以下層次與內(nèi)容：土地所有權(quán)為第一層次。農(nóng)地使用權(quán)、土地收益權(quán)、征地補償權(quán)為第二層次。取得土地收益的權(quán)利，如收取地租。農(nóng)地使用權(quán)包括農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)雖屬第二層次，但都有征收補償?shù)臋?quán)利。因以土地為生的農(nóng)民難以承擔起建立較高層次的社會保障的能力，故政府和社會有義務(wù)加以扶持，尤其是在征收土地時，國家更是責(zé)無旁貸。當然，這些權(quán)利是農(nóng)地權(quán)利體系的主體部分，處于體系的中心，除此之外，整個權(quán)利體系內(nèi)的各種權(quán)利作為實體性權(quán)利，還必須輔之以相關(guān)程序性權(quán)利。

2、權(quán)利本位下的權(quán)利構(gòu)成要素之齊備化

（1）關(guān)于權(quán)利主體。農(nóng)地法律關(guān)系涉及國家、集體和農(nóng)民三方主體。因每一方的權(quán)利、義務(wù)及行使相互影響，故理清、理順三者的關(guān)系是解決相關(guān)問題的一個前提條件。由于“集體”不是一個準確的法律術(shù)語，因此，充實虛化的農(nóng)地所有權(quán)主體具有重要意義，其主要表現(xiàn)為提高農(nóng)民的參與能力，以增強抵抗公權(quán)力濫用的能力。具體而言，其實質(zhì)表現(xiàn)為完善農(nóng)民作為集體成員對土地所有權(quán)的行使問題?，F(xiàn)實中，在農(nóng)民集體土地所有權(quán)的支配問題上，之所以鄉(xiāng)、村干部能夠越俎代庖，肆意“尋租”，就是因為在制度上未能實現(xiàn)農(nóng)民集體實在化，相反，“農(nóng)民集體”卻被抽象化了。要有效地解決農(nóng)民集體土地所有權(quán)的保護，應(yīng)在制度上解決“農(nóng)民集體”意志的歸屬和意志的表達程序，也就是要確立農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使方式。農(nóng)民集體所有權(quán)之行使必須真正體現(xiàn)該集體全體成員的意志，而不應(yīng)被個別人、個別組織所操縱。在土地承包經(jīng)營權(quán)上，如何保證每個成員特別是婦女公平享有承包權(quán)益是一個棘手的問題。而《農(nóng)地承包法》第30條的規(guī)定具有不可操作性，在權(quán)利主體的設(shè)定上存在缺陷。故亦有必要對這些法律規(guī)范進行修訂。

（2）關(guān)于權(quán)利內(nèi)容。基于土地公有制的特性，農(nóng)地所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，但各種土地利用權(quán)作為一種財產(chǎn)利益，應(yīng)當允許在法律限定的條件下自由有序的流轉(zhuǎn)，以充分保障權(quán)利人權(quán)利的實現(xiàn)。當然，根據(jù)具體農(nóng)地權(quán)利的類型差異，應(yīng)賦予其相應(yīng)的配套權(quán)利。

總的來說，農(nóng)地上權(quán)利構(gòu)成了一個豐富的權(quán)利體系，由于該體系的構(gòu)建源于實踐，故其將隨著實踐的發(fā)展而不斷變化。我們既要從權(quán)利構(gòu)造、運行及救濟這個實踐的邏輯展開較為抽象的宏觀探討，同時也離不開就各具體權(quán)利的不同運行階段進行專門研究。

三、農(nóng)地權(quán)利的運行機制

無論從我國現(xiàn)行法律體系中的規(guī)定考察，還是從現(xiàn)實生活中農(nóng)地權(quán)利實際存在的運作樣態(tài)分析，農(nóng)地權(quán)利的運行都涉及到國家、集體、農(nóng)戶三個法律主體和一個村民委員會的復(fù)雜聯(lián)絡(luò)。圍繞著農(nóng)地的占有、使用、收益和處分，擁有“公”的權(quán)威的國家、作為虛擬農(nóng)地所有權(quán)主體的集體、作為農(nóng)地經(jīng)營管理人的村民委員會和擁有雙重身份的農(nóng)戶之間存在著利益博弈關(guān)系。鑒于農(nóng)地權(quán)利之多樣性，故根據(jù)運行中的階段性特點，從農(nóng)地所有權(quán)歸屬、農(nóng)地利用權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)地征收、征用和農(nóng)地行政管理制度六個層面對我國農(nóng)地權(quán)利法律制度的實際運行機制狀態(tài)進行體系化的分析、研究。

1、農(nóng)地所有權(quán)運行模式：從公權(quán)主導(dǎo)回歸私權(quán)自主

（1）農(nóng)地所有權(quán)公權(quán)化的實際運作機制背離了其私權(quán)屬性。根據(jù)民法理論，農(nóng)民集體對農(nóng)地的所有權(quán)原本是一種排他性的私權(quán)，在民事法律關(guān)系中，國家、集體和農(nóng)戶的法律地位是平等的，任何一方都不得隨意強行介入甚至剝奪其他主體的財產(chǎn)權(quán)。然而，雖然農(nóng)民集體是農(nóng)地所有權(quán)的主體，但其如何行使所有權(quán)卻是法律上的漏洞，也是實踐中的難題，因此，法律專門規(guī)定了農(nóng)地所有權(quán)的行使主體，即主要是作為村民自治組織的村民委員會，而此種情形下，村民委員就具有了公私雙重角色：一方面它是國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會最低層級的代表人或人，相對于國家時，以弱者的身份出現(xiàn)；另一方面它也是農(nóng)地所有權(quán)主體的代表人或人，相對于農(nóng)戶時，又以強者的身份出現(xiàn)。這樣在農(nóng)地所有權(quán)的運行過程中，農(nóng)地的實際運作機制呈現(xiàn)出了公權(quán)化的色彩，因此，以法律的形式明確集體所有權(quán)的私權(quán)主體地位及其所有權(quán)的運作程序是后農(nóng)業(yè)稅時代的當務(wù)之急。

（2）農(nóng)地所有權(quán)回歸其私權(quán)的運作機制有其現(xiàn)實性。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)村集體的職能日趨式微，是在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟形勢下村集體缺乏對農(nóng)民的影響力導(dǎo)致的。在“國家”與“集體”的認同感上，經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用。而且，在經(jīng)濟較為發(fā)達的省份，農(nóng)戶對農(nóng)民集體還是有較高的認同感的，因此，解決問題的關(guān)建是應(yīng)該思考在立法設(shè)計上如何克服“集體所有”的缺陷。從更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的角度看，不管農(nóng)戶表現(xiàn)出的“個人”取向，還是“集體”取向，其實折射出的是農(nóng)地所有權(quán)回歸其私權(quán)的運作機制有其現(xiàn)實性。

（3）立法明確界定農(nóng)民集體獨立的私法地位，構(gòu)建理想的農(nóng)地所有權(quán)行使主體。我國現(xiàn)行立法未對農(nóng)民集體的獨立民事主體資格作出規(guī)定，既然農(nóng)民集體是憲法確立的農(nóng)地所有權(quán)主體，立法就應(yīng)賦予其一種獨立的民事主體資格，這樣在與國家的利益博弈中，農(nóng)民集體才更有力量和國家平等相處，并更加充分地保護農(nóng)戶的利益。此外，只有構(gòu)建出合理的農(nóng)地所有權(quán)行使主體，使其在進行民事活動時剝離“公權(quán)”化彩色，才能使農(nóng)民集體既能夠在面對國家時不會“示弱”；在面對農(nóng)戶時也不會“示強”。

2、農(nóng)地利用權(quán)：從債權(quán)走向物權(quán)

農(nóng)地利用權(quán)是通過農(nóng)地所有權(quán)主體自己對農(nóng)地的利用，或者農(nóng)地所有權(quán)主體將農(nóng)地使用權(quán)讓與他人利用來實現(xiàn)的。以集體的形式經(jīng)營農(nóng)地的方式屬于前者，目前我國仍然存在這種方式，但自改革開放后，農(nóng)民集體更多的是通過后者來實現(xiàn)農(nóng)地使用的權(quán)利的。出讓農(nóng)地使用權(quán)又分為兩種情況：將農(nóng)地使用權(quán)讓與集體內(nèi)部的成員，或?qū)⑥r(nóng)地使用權(quán)租賃給集體成員以外的主體，并收取租金。目前在我國最典型、最普遍的做法是第一種情況。

（1）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化過程：保護農(nóng)民利益。在改革開放后相當長的時期內(nèi)，由于諸多原因，農(nóng)民相對于農(nóng)地的所有權(quán)主體，始終處于弱勢地位，使得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)始終處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。黨和政府認識到上述問題的嚴重性以后，以立法和政策的形式進行了修正，其具體的反映即“農(nóng)地承包期30年不變”和“增人不增地，減人不減地”等規(guī)定。在《物權(quán)法》通過以前，我國試圖以此強化農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性，使農(nóng)戶與農(nóng)民集體處于平等的法律地位，同時促進農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營。然而，在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化過程中，法律規(guī)定、黨和政府推行的此種“利民政策”并未得到農(nóng)戶的理解和集體的嚴格實施。

（2）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)效力強化：物權(quán)化。一般認為，農(nóng)地承包期限越長，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性體現(xiàn)得越充分，但調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)戶對土地承包期限的長短有著相互矛盾的心理，即農(nóng)戶既想承經(jīng)營包地使用權(quán)保持穩(wěn)定，又想在增加人口時隨之增加土地。因此，應(yīng)當重視保持土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，但穩(wěn)定性不一定意味著必須規(guī)定較長的承包期限。而且只要規(guī)定在一般情形下，土地承包期限屆滿時可自動續(xù)期。這樣就可能通過保持土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，最終實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的長期性。至于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，法律不應(yīng)過多強行干預(yù)，而應(yīng)由承包經(jīng)營人自己去選擇，這是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)使然。

（3）農(nóng)地承包經(jīng)營人對農(nóng)地所有人應(yīng)履行必要義務(wù)。承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人自然能對抗農(nóng)民集體，不過，根據(jù)物權(quán)法原理，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地所有權(quán)人須盡一定的義務(wù)。如根據(jù)雙方法律地位的平等性，農(nóng)地所有權(quán)人應(yīng)當有權(quán)享有因設(shè)定農(nóng)地使用權(quán)而應(yīng)取得的收益，承包經(jīng)營權(quán)人支付租金是其取得農(nóng)地承包權(quán)的前提?，F(xiàn)行法律沒有明確賦予農(nóng)地所有權(quán)人在發(fā)包土地時收取土地使用費的權(quán)利，但根據(jù)調(diào)查結(jié)果，很多村公益事業(yè)資金枯竭，如果立法只考慮到農(nóng)戶的雙重身份就忽視了其對農(nóng)民集體的必要義務(wù)，將走向另一個極端，很難說是公平合理。當然，對農(nóng)民集體收取的租金的使用應(yīng)當有制度保障。

3、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)：方式多元，流轉(zhuǎn)順暢、形式規(guī)范

（1）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式應(yīng)多元化。《物權(quán)法》已將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為物權(quán)，這樣農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)本應(yīng)該可以采用適合于物權(quán)的一切方式進行流轉(zhuǎn)，但《物權(quán)法》卻仍固守原有法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式，實為不當。從民法理論上分析，法律應(yīng)當通過技術(shù)設(shè)計，在不影響公共利益的前提下，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的各種流轉(zhuǎn)方式均在考慮之列。

（2）立法設(shè)計應(yīng)有利于承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順暢。從我國現(xiàn)行法律關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序的規(guī)定來看，有些規(guī)定既有悖于物權(quán)法的基本原理，也不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的效率要求，如轉(zhuǎn)讓要經(jīng)發(fā)包人同意，轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)方式須備案等。承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，所有權(quán)主體并不針對特定的某個承包經(jīng)營人，承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生了變動，只須由新的承包經(jīng)營人去履行相應(yīng)的義務(wù)，承擔相應(yīng)的責(zé)任即可，故怎樣流轉(zhuǎn)應(yīng)由轉(zhuǎn)讓人與受讓人約定，與所有權(quán)人無涉，所以，上述規(guī)定徒增轉(zhuǎn)讓過程中的障礙，也沒有得到農(nóng)戶的認同，應(yīng)予于取消。

（3）為能夠促進承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素的產(chǎn)生提供、創(chuàng)造機會。承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化只是其能夠安全、穩(wěn)定流轉(zhuǎn)的前提和保障，而承包經(jīng)營權(quán)能否大量進入流轉(zhuǎn)狀態(tài)，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的政策預(yù)期和立法預(yù)期，還取決于多種因素的制約。調(diào)查結(jié)果表明，影響農(nóng)戶是否流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的因素主要有兩個：一是土地收入不是主要生活來源；二是土地流轉(zhuǎn)的收入較高。在具備前者的條件下，會把承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶為44.58%，在具備后者的條件下，會把承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶為35.02%，因此，要實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的規(guī)?；l(fā)展，一方面要為農(nóng)戶生活擺脫過渡依賴土地提供和創(chuàng)造機會；另一方面也要提高農(nóng)民土地的收益，否則承包經(jīng)營權(quán)難以大量流動起來。

（4）應(yīng)加強承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式規(guī)范的實施。目前我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式主要是轉(zhuǎn)包和互換，法律規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)采用轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，當事人應(yīng)當簽訂書面合同，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)法律的規(guī)定沒有得到很好的實施，農(nóng)戶主要通過口頭形式來進行流轉(zhuǎn)。由于口頭形式流轉(zhuǎn)使得解決糾紛時難以取證，糾紛難以得到合理解決，容易滋生隱患，因而應(yīng)當加強農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范性意義的宣傳，使農(nóng)戶認識到其重要性。

4、宅基地使用權(quán)之運行機制

宅基地使用權(quán)的運行一般包括宅基地的使用和流轉(zhuǎn)兩個方面：

（1）完善宅基地立法，強化宅基地的規(guī)范使用。宅基地使用權(quán)是村民基于其村集體經(jīng)濟組織成員身份而擁有的法定性權(quán)利。但根據(jù)調(diào)查，在宅基地的使用過程中，有一個很突出的問題是大量宅基地被改作工商業(yè)用地的現(xiàn)象很嚴重。根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，除經(jīng)依法批準興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公益事業(yè)或公共實施及村民建房所需土地可以使用農(nóng)民集體所有土地外，其他任何單位和個人進行建設(shè)，只能申請使用國有土地。農(nóng)民個體工商戶人手不足，資金單薄，既沒有精力來履行手續(xù)繁瑣的國有土地出讓手續(xù)，更無財力支付昂貴的國有土地出讓金來取得建設(shè)用地使用權(quán)?？梢姡诩庇谕卣苟愒凑蔑@政績的基層官員的默許甚至“牽線搭橋”下，部分不愿一輩子只耕作“一畝三分地”的農(nóng)民便“欺上不瞞下”的將以宅基地名義取得的土地改作了工商業(yè)用地成為必然。

（2）順應(yīng)現(xiàn)實要求，取消宅基地使用權(quán)的限制條件。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指宅基地使用權(quán)人將其宅基地使用權(quán)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式讓與他人使用的一系列交易行為。據(jù)我們調(diào)查，宅基地使用權(quán)“地下流轉(zhuǎn)”盛行，這種現(xiàn)象源于我國現(xiàn)行法律不符合生活要求的規(guī)定。各種對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到限制，雖然使可受讓的對象大為縮減，但其引發(fā)的后果是，一方面有購房需求的人無權(quán)購買宅基地使用權(quán)；另一方面，有權(quán)受讓宅基地使用權(quán)的具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民能無償?shù)厣暾埖秸?，而不愿意購買他人住宅地。因此，農(nóng)民要么低價出賣或閑置其宅基地，要么與城鎮(zhèn)居民“地下交易”其宅基地。無論上述那種結(jié)果都是抱著良好愿望的農(nóng)地制度制定者們所不愿看到，前種結(jié)果要么損害了農(nóng)民的利益，要么造成土地資源的極大浪費；而后種行為和結(jié)果不受法律保護，雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能依據(jù)上述規(guī)定，判定此項交易無效，這在一定程度上損害了買方的利益，助長了村民在處理宅基地流轉(zhuǎn)案件上的無理行為。其結(jié)果是農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種民事權(quán)利的性質(zhì)沒有得到徹此?？梢?，考慮我國農(nóng)村社會的現(xiàn)實，合理規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是必然的趨勢。

5、農(nóng)地征收征用、征用法律制度之運行

（1）農(nóng)地征收征用應(yīng)從單一制走向二元制。我國在農(nóng)地征收征用過程中引發(fā)了不少矛盾和沖突，影響了社會的穩(wěn)定與安全，而問題的根源在于國家壟斷了農(nóng)地所有權(quán)的交易市場，剝奪了農(nóng)地所有權(quán)主體對農(nóng)地的最終處分權(quán)。要改變這種狀況，首先必須限制國家權(quán)力，賦予農(nóng)民集體真正所有權(quán)人的資格和能力，使其在農(nóng)地的交易中能與國家真正處于平等地位。在此基礎(chǔ)上，界定區(qū)分公益用地和商業(yè)用地，然后規(guī)定國家只能是公益用地交易的一方當事人；涉及商業(yè)用地的交易，由農(nóng)民所有權(quán)主體直接平等地與用地人談判，這是農(nóng)地在市場經(jīng)濟條件下獲得合理對價的制度前提。

（2）農(nóng)地征收征用之運作均應(yīng)關(guān)注婦女權(quán)益保護。無論在公益目的的國家征收征用中，還是在商業(yè)用地的農(nóng)地交易中，出讓農(nóng)地的農(nóng)民集體作為農(nóng)地所有權(quán)應(yīng)獲得出讓農(nóng)地所有權(quán)的對價收益，而農(nóng)戶作為承包經(jīng)營權(quán)的享有人應(yīng)獲得出讓農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的對價收益。在支付和分配出讓農(nóng)地的對價收益時，要考量到農(nóng)戶因失去農(nóng)地而帶來的一系列問題，如對農(nóng)地承包權(quán)的公平補償、農(nóng)民的失地保險和養(yǎng)老保險等，其中尤其要關(guān)注婦女權(quán)益的保護。

6、農(nóng)地行政管理法律制度之運行

（1）農(nóng)地行政管理制度運行的核心在于建立科學(xué)、合理和完善的登記制度。國家對農(nóng)地的行政管理經(jīng)歷了從依賴基層政府和農(nóng)村自治組織的管理發(fā)展為專門在各級政府設(shè)立專門部門機關(guān)進行管理的轉(zhuǎn)化，各級土地管理部門主要以審批、登記、備案、違法用地處罰等手段為媒介，具體實施對農(nóng)地利用使用情況的監(jiān)督檢查管理。就農(nóng)地的國家行政管理手段而言，農(nóng)地登記無疑處于核心地位。這是國家加強對土地的管理，同時保護權(quán)利人對土地的合法權(quán)益提供了充足的農(nóng)地信息支撐和判斷依據(jù)。就農(nóng)地權(quán)屬登記來說，我國主要有農(nóng)地所有權(quán)登記、承包經(jīng)營權(quán)登記和宅基地使用權(quán)登記。前者因許多前提條件制約和技術(shù)上障礙，現(xiàn)僅徒具形式；關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記和頒發(fā)證書，已制訂了《農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》予以規(guī)范，從調(diào)查情況來看，有近2/3的農(nóng)戶領(lǐng)到經(jīng)營證，表明承包權(quán)的登記制度得到了較好實施，但也有相當一些農(nóng)戶沒有領(lǐng)到。因此，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的登記和發(fā)證，仍需加強。

（2）農(nóng)地登記法律制度有效運作的關(guān)鍵在于提高登記工作人員的素質(zhì)。農(nóng)地登記是一項嚴肅的法律行為，其業(yè)務(wù)性、政策性、技術(shù)性和責(zé)任性要求都很強，不僅要求土地登記人員熟悉有關(guān)法律法規(guī)和歷年來的政策變化，了解用地報批的程序和要求，還要掌握地籍測量知識和計算機的應(yīng)用。而我國的土地登記制度實施時間還不長，從事土地登記工作的政府工作人員，大多數(shù)沒有經(jīng)過專業(yè)的系統(tǒng)的訓(xùn)練，他們對土地登記的理解大多建立在自己工作經(jīng)驗的積累上，而且他們在土地管理部門的工作職責(zé)并不是單一的土地登記，而是承擔了土地管理的多個職能，因此，必須對登記工作人員的素質(zhì)予于強化和提高。

四、農(nóng)地權(quán)利救濟

有權(quán)利必有救濟。在權(quán)利的歸屬、運行過程的每個環(huán)節(jié)都離不開及時、充分和有效的救濟。對于任何權(quán)利的救濟無非是對受害人提供一種新的權(quán)利，因此，所謂權(quán)利救濟的方式簡單來說就是賦予新的權(quán)利，農(nóng)地權(quán)利的救濟也是如此。

1、實體上的農(nóng)地權(quán)利救濟

在我國立法上，對于農(nóng)地權(quán)利救濟采用的是民事、行政、刑事等多元化的救濟手段，這在《土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《農(nóng)地承包法》等法律中有明確的反映。但應(yīng)注意：三種法律手段各有優(yōu)劣，如民事手段靈活卻因強制力不足而缺乏效率，行政、刑事手段雖具強制力而比較效率卻又陷于僵化，且還使人常生過度干預(yù)市民社會、破壞市場經(jīng)濟基礎(chǔ)的擔心，故三者之間不能相互替代；因私法和公法理念的差異，在用行政、刑事手段對農(nóng)地權(quán)利進行救濟時，須考慮實在法中有無明確規(guī)定，不能借口對土地權(quán)利進行救濟或?qū)r(nóng)民權(quán)利進行保障而僭越法治原則；同時，在私法領(lǐng)域?qū)r(nóng)地權(quán)利提供救濟時，需正確對待公法中的禁止性規(guī)定的影響。

現(xiàn)行法律對農(nóng)地權(quán)利的行政、刑事救濟主要是以對作為權(quán)利客體的土地進行保護的方式間接體現(xiàn)的，鮮見對侵害農(nóng)地權(quán)利的行為的直接制裁性規(guī)定。這種模式的優(yōu)點在于避免公共權(quán)力對私法領(lǐng)域的自主運行做成不利影響，但在國家對民事領(lǐng)域干預(yù)已經(jīng)正當化并且農(nóng)地權(quán)利運行并非完全具備意思自治的基礎(chǔ)的情況下，對農(nóng)地權(quán)利的直接的行政和刑事救濟仍然十分必要。而且，因民事手段強制性差并且效率較低，這對于侵害農(nóng)地權(quán)利的侵權(quán)人特別是在土地承包合同中處于相對強勢的發(fā)包人，根本不能構(gòu)成足夠的約束，故對特定事項運用行政甚至刑事手段規(guī)制就非常迫切。

農(nóng)地權(quán)利的民事救濟應(yīng)當區(qū)分不同的權(quán)利類型分別考慮。在我國的法律體系中，農(nóng)地所有權(quán)在私法領(lǐng)域的作用空間非常有限，承擔私有制國家土地所有權(quán)職能的，在我國則相當于各種用益物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。在所有權(quán)不能進入市場的情況下，農(nóng)地所有權(quán)糾紛的表現(xiàn)形式就非常有限，典型的就只有兩種：土地所有權(quán)邊界糾紛和土地征用糾紛。因為土地所有權(quán)范圍與村行政邊界重合并由后者決定，因此土地所有權(quán)糾紛也就同時屬于村與村的邊界糾紛而在邊界糾紛解決的程序中一并解決。就農(nóng)地所有權(quán)之外的其他財產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生的糾紛，主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)，作為擔保物權(quán)的抵押權(quán)以及作為債權(quán)的其他財產(chǎn)權(quán)利的糾紛，仍可適用傳統(tǒng)民法對侵害物權(quán)提供物權(quán)法上和侵權(quán)法上的救濟，以及對侵害債權(quán)提供債權(quán)法上的救濟。需要考慮的是農(nóng)地權(quán)利的私法救濟的個性，即與其他同一類型的權(quán)利相比較而具備的獨特的救濟方式。從社會學(xué)角度考察，農(nóng)地權(quán)利侵害行為確實具有不同于其他財產(chǎn)權(quán)受侵害的特點，并對救濟方式以及救濟程序的選擇都可能產(chǎn)生影響。

由我國農(nóng)地法律制度所決定，農(nóng)地侵害行為主要發(fā)生于熟人之間。這顯然不同于作為民法建立的基本認識的“陌生人社會”。在陌生人社會中，人們對交易狀況是受善意推定制度保護的，即如不能舉證證明當事人為惡意，則推定其為善意；而在熟人社會特別是相對封閉的環(huán)境下，人們對交易狀況特別是外部特征比較明顯的交易客體則不能受善意推定制度的保護，甚至一定情況下還應(yīng)推定為惡意，須由當事人證明其善意?！段餀?quán)法》第129條之所以采登記對抗主義就考慮有熟人社會特點，立法者認為該規(guī)定符合中國農(nóng)村的實際，一是農(nóng)民承包的是本集體的土地，聚集而居的農(nóng)戶對承包地的情況相互了解；二是互換限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，農(nóng)戶向本集體經(jīng)濟組織以外的人轉(zhuǎn)讓的情況也比較了解。但這種規(guī)定顯然也對“善意”的認定產(chǎn)生了影響，在對當事人的權(quán)利進行救濟時，如何認定善意，如何確定其標準和舉證責(zé)任，如何適用善意取得與第三人侵害債權(quán)制度，其是否與傳統(tǒng)民法中理論保持一致，這些都是需要進行認真研究的內(nèi)容。

2、程序上的農(nóng)地權(quán)利救濟

程序上的農(nóng)地權(quán)利救濟受制于兩個方面的內(nèi)容：一是統(tǒng)一的權(quán)利救濟機制，這些權(quán)利救濟機制系針對一般權(quán)利而設(shè)，體現(xiàn)了普遍性的權(quán)利救濟要求，如和解、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、信訪、訴訟等；二是農(nóng)地權(quán)利類型，這些權(quán)利是具體化的權(quán)利，具有自己的個性，體現(xiàn)了權(quán)利的特殊性，在救濟機制上也要求有針對性的“具體權(quán)利具體救濟”。對于第一個方面各種權(quán)利救濟機制的特點及優(yōu)劣，屬于農(nóng)地權(quán)利救濟制度討論的前提和基礎(chǔ)，但卻并非本文的重點，因此我們將著力點放在第二個方面。

在農(nóng)地權(quán)利的各種類型中，土地所有權(quán)糾紛如前所述因涉及公共權(quán)力已經(jīng)為公法上的程序解決，并且該糾紛一般不直接涉及農(nóng)民的利益；土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛主要發(fā)生在村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民之間以及同一村或集體經(jīng)濟組織的成員之間；宅基地糾紛主要發(fā)生在相鄰村民和本村村民之間；地役權(quán)糾紛一般發(fā)生在本村村民或者與雙方土地在地理上比較接近的農(nóng)民之間；抵押權(quán)糾紛不存在于家庭承包土地之上，而只涉及“四荒”土地；債務(wù)糾紛亦一般只發(fā)生在本村村民之間。綜合來看，農(nóng)地糾紛主要發(fā)生在熟人社會之中。受農(nóng)地權(quán)利糾紛的這一特點影響，其實際救濟機制運作反應(yīng)出一定的特點。調(diào)查顯示，承包地糾紛的解決途徑中，全國平均19.13%為當事人和解，67.19%為村委會調(diào)解，兩者合計達86.32%；另外，到人民法院訴訟的為1.09%，上訪的為1.56%，其他為6.53%.這樣的比例確實反映了農(nóng)民的想法。在對“你認為采用哪種方式解決承包地糾紛最好”問題的回答中，全國平均認為當事人和解的為30.02%，村委會調(diào)解的為54.28%，兩者合計達84.30%；另外，認為到人民法院訴訟的為6.53%，上訪的為1.40%，其他為3.27%.顯然，熟人社會中的糾紛更多的由該社會本身去消解，而非直接求助于法律。

這里面涉及的主要問題是，農(nóng)民自主解決糾紛的空間究竟有多大。我們認為，除非涉及他人的利益或者社會公共利益，應(yīng)允許當事人以和解或調(diào)解的方式解決其土地權(quán)利糾紛，應(yīng)當最大限度的允許意思自治，這不僅不會對法治社會的形成造成負面影響，相反，在培養(yǎng)農(nóng)民對有意識的從事法律行為自己行為負責(zé)方面，都具有積極的意義。法律在這里要做的，只是如何使涉及他人的利益或者社會公共利益的內(nèi)容具體化，如何清晰和明確糾紛當事人不得通過和解或調(diào)解機制處理的法律關(guān)系的類型，在這方面，現(xiàn)行法的規(guī)定相當粗糙，亟需改進。

3、有關(guān)農(nóng)地權(quán)利救濟的特殊類型

除一般性的根據(jù)農(nóng)地權(quán)利類型進行救濟機制的分析，還有兩個視角必須予以關(guān)注：一是對農(nóng)村婦女土地權(quán)利的特殊救濟；二是在更為廣闊的社會保障的視野來定位農(nóng)地權(quán)利的救濟。一切權(quán)利救濟歸根到底都是對權(quán)利主體的救濟，因此權(quán)利救濟過程中必須考慮主體的狀況；而在現(xiàn)代民法更注重實質(zhì)正義的背景之下，對作為弱勢群體中的弱勢的婦女的權(quán)利及其救濟機制顯然有傾斜保護的必要。婦女在現(xiàn)實中、觀念上的弱勢以及因“從夫居”傳統(tǒng)導(dǎo)致的流動使得關(guān)注婦女權(quán)利的救濟不僅在價值上而且在技術(shù)上都有其意義。

對農(nóng)民土地權(quán)利的救濟還涉及到社會保障問題。實際上，因緣于農(nóng)地在實際上負載的為農(nóng)民提供基本生存資料的社會保障功能，對農(nóng)地權(quán)利的救濟必須作為農(nóng)村社會保障體系的一個重要環(huán)節(jié)加以考慮。這方面最為典型的體現(xiàn)就是失地保險制度，當農(nóng)民的土地權(quán)利受到非人為的自然災(zāi)害的時候，其喪失的可能不僅僅是土地權(quán)利，更為重要的是對生活的保障，因此，單單依靠傳統(tǒng)民法提供的理論和規(guī)則無法在實質(zhì)上解決問題，必須將其納入更為廣闊的社會保障的視野之中。

五、法律對策與建議

1、應(yīng)該構(gòu)建完善的農(nóng)地權(quán)利體系

農(nóng)地權(quán)利體系化不僅在于各個權(quán)利內(nèi)容上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和無矛盾，還在于農(nóng)地經(jīng)濟效能的最大限度的發(fā)揮，不完善的農(nóng)地權(quán)利體系極有可能導(dǎo)致立法資源的浪費。我國現(xiàn)行法關(guān)于農(nóng)地權(quán)利的規(guī)定比較散亂，《土地管理法》、《農(nóng)地承包法》、《物權(quán)法》各自遵循不同的標準從不同的角度進行各自為政的規(guī)定，前者側(cè)重于行政管理，后兩者則側(cè)重于私法保護，極不協(xié)調(diào)。但實際上，涉及農(nóng)地的權(quán)利一直就是橫跨公法、私法兩大領(lǐng)域，而兼及公權(quán)、私權(quán)兩種不同類型。這就一方面要求農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建不能忽視任何一種類型的權(quán)利，以致影響農(nóng)地功能的發(fā)揮；另一方面要求在公權(quán)和私權(quán)之間劃出清晰的界限，以明確各自的活動空間。

2、以保護農(nóng)民利益為最高價值取向，妥善協(xié)調(diào)國家、集體、農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系

農(nóng)地法律關(guān)系涉及農(nóng)民、集體和國家三方主體，在特殊的國情以及農(nóng)民實際上處于三方主體中最弱勢一方的情形之下，農(nóng)地權(quán)利體系構(gòu)建更應(yīng)當注重于保護農(nóng)民的利益，否則，農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建理論無論如何完美，也沒有實際意義。國家作為一方主體，在農(nóng)地利益關(guān)系中主要行使征收征用和行政管理的公權(quán)力。對于前者，立法應(yīng)當明確的界定公共利益的范圍，區(qū)分公益性用地和商業(yè)性用地而設(shè)計不同程序，從而保障農(nóng)民的參與權(quán)；對于后者，應(yīng)當主要通過完善農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，明確權(quán)利人的權(quán)利義務(wù)范圍，以備進行有效的監(jiān)督、檢查和管理。關(guān)于農(nóng)民集體的權(quán)利，主要涉及兩個方面的內(nèi)容：一是在土地所有權(quán)歸屬上應(yīng)當在立法上明確農(nóng)民集體獨立的民事主體地位，通過限制國家權(quán)利介入農(nóng)地處分權(quán)使農(nóng)民集體成為真正的所有人，通過立法技術(shù)剝離農(nóng)地所有權(quán)行使的主體的公權(quán)化色彩，使其能夠真正代表農(nóng)民行使所有權(quán)；二是應(yīng)當在立法上明確農(nóng)民與農(nóng)民集體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系（不僅僅農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)而已），否則，在社員與組織的關(guān)系上的不對等模式很容易使組織的運作失去物質(zhì)基礎(chǔ)，從而陷于癱瘓，而這最終也不符合集體成員的利益。關(guān)于農(nóng)民權(quán)利，最重要的是在家庭承包的形式之下保障作為家庭成員的個人的農(nóng)地權(quán)利。

3、農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建應(yīng)當采取公平優(yōu)先，兼顧效率的原則

農(nóng)地的功能具有多元性，既具有為農(nóng)民提供基本生存條件的社會保障功能，又因?qū)儆谏a(chǎn)資料而具有經(jīng)濟上的功能。因為其社會保障功能，所以要求土地分配（即承包）在所有的組織成員內(nèi)進行，體現(xiàn)了公平的價值；又因為其經(jīng)濟上的功能，所以要求土地權(quán)利的構(gòu)建應(yīng)當注意最大限度的發(fā)揮土地資源的效益，體現(xiàn)了效率的價值。在當前和今后很長一段時間之內(nèi)，農(nóng)民對土地的依賴都不會從根本上得以緩解（雖然會減弱），因此農(nóng)地的社會保障功能較之于其經(jīng)濟上的功能應(yīng)當處于優(yōu)先考慮的地位，相應(yīng)的，農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建也就應(yīng)當更注重于公平原則。受此影響，農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建必須與農(nóng)村社會保障體系放在一起加以考慮，才不至于顧此而失彼。

4、農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建應(yīng)當關(guān)注權(quán)利的保障和救濟

農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建應(yīng)當關(guān)注權(quán)利的保障和救濟，對農(nóng)地權(quán)利進行救濟的權(quán)利本身也應(yīng)當屬于農(nóng)地權(quán)利體系的范疇。沒有救濟就沒有權(quán)利，同樣，沒有救濟制度的農(nóng)地權(quán)利體系也不能被認為是完整的體系。在農(nóng)地權(quán)利體系構(gòu)建過程中，應(yīng)從程序和實體兩個角度分別出發(fā)，既要注重一般權(quán)利救濟機制在農(nóng)地權(quán)利制度中的運用，又要注重于具有特別性質(zhì)的農(nóng)地權(quán)利的救濟機制的選擇和創(chuàng)造；既注重于規(guī)范化的救濟機制，也要注重于農(nóng)民在意思自治指導(dǎo)之下的自主糾紛解決機制。另外，對于實踐中出現(xiàn)的對特定農(nóng)地權(quán)利的救濟機制不完善或者救濟機制不足以完成其所負擔的救濟功能之時，應(yīng)當類型化研究和規(guī)定權(quán)利的救濟機制。

5、應(yīng)考慮在立法中加入性別視角，切實保護婦女權(quán)益

農(nóng)民是弱勢群體，農(nóng)村婦女則又是其中的弱勢群體。在一些地方的農(nóng)村，村民委員會經(jīng)常利用所謂村規(guī)民約實施侵害婦女權(quán)益的行為，這一方面表明對村民自治的界限有加以明確的必要，另一方面也說明在農(nóng)地權(quán)利方面，婦女的權(quán)益確實較之于男子更有可能受到侵害。在這方面，其突出的表現(xiàn)就是出嫁女的農(nóng)地權(quán)利很有可能在法律上或者在事實上既不能在娘家也不能在婆家獲得保障。有鑒于此，立法中應(yīng)當有針對性地提供可操作性的規(guī)則。