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摘要：隨著城區(qū)中巴營運(yùn)的缺陷越來越明顯，而公交車和的士的運(yùn)載能力已經(jīng)能夠滿足需要，2003年9月，長沙市人民政府出臺了有關(guān)長沙市城區(qū)中巴禁運(yùn)的公共政策，它符合了公共管理滿足人民物質(zhì)和精神需要、促進(jìn)社會和諧健康發(fā)展的目標(biāo)，有益于建立良好的社會公共秩序，增進(jìn)了社會效益，提高了公共管理的效率，同時也促進(jìn)了對公共物品合理而有效的管理。實(shí)現(xiàn)公共政策的有效變遷，一方面要堅(jiān)持漸進(jìn)性和靈活性相統(tǒng)一的原則，另一方面要整合各方利益，消除執(zhí)行障礙和隱患，重在抓好落實(shí)。

關(guān)鍵詞：公共管理公共政策公共物品公共秩序 一、案例描述

2003年9月，長沙市人民政府關(guān)于長沙市中巴禁運(yùn)的文件規(guī)定：從2003年9月30日起，長沙市二環(huán)線以內(nèi)禁止中巴營運(yùn)。這將意味著中巴將結(jié)束其在長沙城區(qū)內(nèi)的使命，運(yùn)營空間由城區(qū)向城郊轉(zhuǎn)移成為現(xiàn)實(shí)。在全國第五屆城運(yùn)會即將在長沙召開之時，為了樹立省會的文明形象和提升城市品位，長沙市政府痛下決心做出“城區(qū)所有運(yùn)營的中巴車輛必須于2003年9月30日之前全部退到二環(huán)線以外”的決定。其大致方案為：一部分在城區(qū)營運(yùn)的湘AX、湘AT牌的中巴將轉(zhuǎn)換成高檔的士進(jìn)行運(yùn)營；一部分在城郊結(jié)合部的中巴將發(fā)展為大巴；在郊外線路還有富余的情況下，調(diào)整一部分中巴跑城郊結(jié)合部；一部分經(jīng)營權(quán)到期的和達(dá)到報廢標(biāo)準(zhǔn)的則堅(jiān)決取締。為解決中巴出城后的運(yùn)營缺口，長沙市政府要求公交部門在城運(yùn)會之前新增300臺豪華公交車和400――600輛高檔的士。同時，部分原由中巴車運(yùn)營的線路將由公交車代替，客流不足的線路將由政府財(cái)政出錢補(bǔ)貼，公交車將普遍進(jìn)入社區(qū)并延時運(yùn)營，方便群眾出行。另外，退出城區(qū)后，所有中巴車將由原來的個體經(jīng)營為主轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)營、國營、合資經(jīng)營，走集團(tuán)化規(guī)模經(jīng)營之路，而且對提前遷出城區(qū)的中巴車給予一定的補(bǔ)償。該政策實(shí)施一年多來，政策利害相關(guān)人對政策主動而又自愿地遵從，城市市容大為改觀，公共交通秩序井然，市民對政府的利民舉動大加贊賞，社會各界反響良好。

二、背景透視

每一個人都是從搖籃中的嬰兒逐步成長起來的，當(dāng)他能夠獨(dú)立行走的時候，搖籃就變成了多余的東西，要么成為一具“古董”，要么繼續(xù)培育其它需要它的嬰兒。如果讓他繼續(xù)呆在搖籃里邊，那么曾經(jīng)培育過他的搖籃就變成了他繼續(xù)成長的羈絆。同樣地，中巴車作為公共物品極度缺乏時動用社會集資而提供的服務(wù)，當(dāng)公共物品足以滿足城區(qū)營運(yùn)要求時，中巴車似乎就應(yīng)該退出了。

就其歷史和現(xiàn)實(shí)背景而言，文明公交的優(yōu)勢與中巴車各種缺陷導(dǎo)致的混亂運(yùn)營秩序形成的鮮明對比使中巴車出城成為必然。城區(qū)中巴于20C80S問世以來，曾經(jīng)有益于公交，一方面它是公共交通的重要補(bǔ)充，另一方面由于其即停即走、招手即停、不限停靠的運(yùn)行方式，在一定程度上方便了乘客。但隨著象征長沙精神文明窗口的長沙市公共交通總公司的迅猛發(fā)展，其推行的智能IC卡、行車電子調(diào)度系統(tǒng)、電腦報站器、電子路牌和車內(nèi)顯示屏以及開進(jìn)社區(qū)等服務(wù)，使文明公交優(yōu)勢漸趨明顯，同時2200余臺的大公交和六七千臺的的士也使公交發(fā)展運(yùn)力飽和，這使中巴車在長沙城區(qū)扮演的角色已不再重要，其生存也日益艱難。更為重要的是，中巴車司乘人員違章、超載、“漫游”及惡意甩客、拒給車票的行為使長沙市中巴車運(yùn)營秩序混亂，其容量小、運(yùn)作不規(guī)范、增加城區(qū)無效交通流量、安全性能差、尾氣污染嚴(yán)重、影響城市形象等缺陷也暴露無遺。從二者的鮮明對比中不難發(fā)現(xiàn)，“中巴出城”是順應(yīng)了歷史的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)的要求。

就公共管理的政策背景而言，“中巴出城”是長沙市公共管理過程中關(guān)于中巴車營運(yùn)政策的演變和發(fā)展的結(jié)果?！皩⒅邪蛙囘w出城區(qū)”是長沙市討論已久的一個老話題，而且呼聲也越來越高。1999年長沙市政府曾下文規(guī)定，所有中巴車經(jīng)營到期后，全部更換成的士。隨后，長沙市的中巴車總數(shù)由原來的1000多臺減至400多臺。但到2001年3月，中巴車既沒有消失，也沒有出城，仍然在城區(qū)的繁華線路上營運(yùn)。2001年4月，長沙市政府召開聽證會，聽取各方對中巴車出城的意見和建議，結(jié)果各方觀點(diǎn)極不統(tǒng)一。到2003年9月，市政府終于做出在2003年9月30日之前將中巴車遷出城區(qū)的決定。從針對中巴車出城的公共政策演變過程可以看出，長沙市政府的政策有其發(fā)展的內(nèi)在邏輯過程，也符合了民眾的愿望和要求。

就社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)背景而言，中巴車出城緣于市場競爭和政府對公共物品的宏觀調(diào)控。首先，市場經(jīng)濟(jì)體制下的競爭，優(yōu)勝劣汰。象征長沙精神文明窗口的公交系統(tǒng)不僅服務(wù)質(zhì)量高，而且開進(jìn)社區(qū)，方便市民，并給予市民一定的優(yōu)惠，承擔(dān)運(yùn)營老弱病殘的責(zé)任。相反，中巴車各種缺陷暴露無遺，而且造成了營運(yùn)秩序的極度混亂，在競爭中已經(jīng)難以生存，處于垂死掙扎的邊緣。其次，就如昏聵無能的庸君不會自動放棄君權(quán)一樣，“滿臉爛瘡”的中巴車在能姑且求得一份飯碗的情況下也很少愿意自動退出城區(qū)，這就使政府對公共交通這一公共物品的宏觀調(diào)控顯得異常必要。

就其文化背景而言，市民對文明社會的強(qiáng)烈呼聲和政府基于城運(yùn)會為樹立省會的文明形象和提升城市品位的目的，中巴車出城顯得勢在必行。首先，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市民物質(zhì)生活水平越來越高，其對精神文明的追求也就愈發(fā)迫切。市民再也無法忍受中巴車“臟”、“亂”、“差”、“?！钡倪\(yùn)營狀況，希望在出行中能享受到輕松和閑適，感受到現(xiàn)代城市的文明、有序。因而建立文明、健康、有序的城市的呼聲此起彼伏，中巴車出城已成為市民的迫切愿望。第二，全國第五屆城運(yùn)會將于2003年10月在長沙舉行，這是長沙市政府樹立文明形象、提升城市品位的良好契機(jī)，而公共交通恰恰是城市文明的第一窗口，因而當(dāng)機(jī)立斷，“痛斬”中巴就在情理之中。

三、理論要求

公共管理以服務(wù)民眾、維護(hù)秩序、和諧發(fā)展為主要目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段在于良性的公共政策設(shè)計(jì)和合理的制度運(yùn)行規(guī)范。由此，作為建構(gòu)公共秩序的公共政策必須堅(jiān)持漸進(jìn)性和靈活性相統(tǒng)一的原則，整合各方利益、減少摩擦且盡可能消除政策障礙和隱患，從而提高管理效率、增進(jìn)社會效益和達(dá)成公共利益。這是因?yàn)椋?/p>

第一，公共管理的目標(biāo)是服務(wù)大眾，即滿足人民的物質(zhì)和精神需要和促進(jìn)整個社會健康、和諧地發(fā)展。首先，人民的物質(zhì)需要是其生存和發(fā)展的前提，在這里，物質(zhì)需要既有量上的要求，更有質(zhì)上的追求，當(dāng)量已經(jīng)飽和的時候，對質(zhì)的追求就突顯出來。中巴車是由于公交運(yùn)力的缺乏而出現(xiàn)的，公交量上的缺乏使人們無暇顧及對質(zhì)的要求。如今2200余輛的公交車和六七千輛的的士足以滿足城區(qū)的公交需求，臟、亂、差、危的中巴車顯然不能滿足人們物質(zhì)上對公共交通質(zhì)量的追求。其次，滿足人們精神上發(fā)展的需要是公共管理服務(wù)大眾的長期目標(biāo)。物質(zhì)上的滿足使人們提出了精神上的追求，即使在公交車上，人們也需要寬敞、整潔、文明、閑適的環(huán)境，需要擺脫乘車的負(fù)擔(dān)，相反要轉(zhuǎn)化為一種身心的愉悅和精神的滿足。再次，公共管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿就是整個社會健康、和諧地發(fā)展。中巴車容量小、運(yùn)作不規(guī)范、增加城區(qū)無效交通流量、安全性能差、尾氣污染嚴(yán)重、影響城市形象等缺陷，不僅帶來了中巴車運(yùn)營秩序的極度混亂，甚至威脅到人們的生命安全，損壞了市容市貌，與整個社會健康、和諧發(fā)展的目標(biāo)背道而馳。

第二，實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段是在合理制度規(guī)范下建立良好的公共秩序。人是社會的人，離開社會就無法生存，而在這個龐雜的社會系統(tǒng)中，若沒有一個良好的公共秩序，那就與原始社會的野蠻狀態(tài)并無差異。人的理性的發(fā)揮不等同于野蠻狀態(tài)中人的本能的沖動，它需要一個制度和規(guī)范予以引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。這個制度的安排和規(guī)范的約束就體現(xiàn)為公共秩序。因而人和整個社會是在公共秩序下得以存在和發(fā)展的。在現(xiàn)代社會中，公共秩序的理解，其一，就字面意義而言，它指一種交通秩序，任何車輛都要遵守城市的交通規(guī)則。中巴車亂插亂擠、爭客不休、“熱情過度”極度超載、違規(guī)占道影響交通、躲避交警肆意違章、黑煙彌漫污染環(huán)境等都極大地?cái)_亂了公共秩序，建立良好公共秩序就必須從鏟除這一根源著手。其二，就起深層意義而言，它體現(xiàn)為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的競爭秩序。市場經(jīng)濟(jì)體制作為一種制度安排，也就是一種公共秩序，其核心就是競爭秩序。中巴車亂插亂擠、違規(guī)占道、極度超載的行為就是典型的違背市場競爭規(guī)則，破壞市場競爭秩序，對其取締是維護(hù)市場秩序、建立良好公共秩序的必要舉措。

第三，建立良好公共秩序的核心是加強(qiáng)對公共物品合理而有效的管理。在這種良好的公共秩序下，既能提高公共管理的效率，又能增進(jìn)社會效益。秩序的破壞大多緣于對公共物品管理的不善。公共交通作為一種公共物品或準(zhǔn)公共物品，一方面要保證其供給以滿足人民的需要。中巴車的出現(xiàn)是由于作為公共物品的公交車極度缺乏，同理，當(dāng)公共物品的供給能滿足需要時，中巴車的退出就跟它的出現(xiàn)一樣于情于理。對中巴車出城后暫時的運(yùn)力不足，政府財(cái)政出錢補(bǔ)貼投入也是及時供給公共物品的體現(xiàn)。另一方面要提高公共物品的利用率，防止資源浪費(fèi)。公交系統(tǒng)的發(fā)達(dá)使得中巴車增加了城區(qū)無效交通流量，耗費(fèi)了成本，浪費(fèi)了資源，而發(fā)展大容量的公共交通可以大大縮減城市道路交通總量，這就使中巴車成為冗余，其退出城區(qū)也就迫在眉睫。再者，公共物品的集中管理，規(guī)模經(jīng)營異常重要，這是公共管理效率和效益的體現(xiàn)。中巴車的個體經(jīng)營、多頭管理使其效率低下，也導(dǎo)致市場的無序。相反，公交車管理將轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)營、國營、合資經(jīng)營，走集團(tuán)化規(guī)模經(jīng)營之路。因而中巴車的經(jīng)營和管理模式不再適應(yīng)公共物品管理的要求。其退出城區(qū)更能提高公共物品的利用效率，實(shí)現(xiàn)公共物品的最大社會價值。

第四，公共政策的制定和執(zhí)行必須遵守漸進(jìn)性和靈活性相統(tǒng)一的原則。公共管理是一個連續(xù)性和穩(wěn)定性的過程，因而政策的制定和實(shí)施也是一個漸進(jìn)的過程，當(dāng)然也不能缺乏靈活性。中巴車出城的話題由來已久，政府也相應(yīng)制定過一些政策，但執(zhí)行上的不力導(dǎo)致問題一再復(fù)發(fā)。在城運(yùn)會的特殊要求下，政府強(qiáng)制性要求中巴車出城也不失為一個靈活而果斷的舉措。但是，公共政策制定上的漸進(jìn)性與執(zhí)行上的間斷性卻形成了矛盾。以前的政策由于得不到良好執(zhí)行使這次本該算合理的政策的執(zhí)行帶來了不利的影響，使利益相關(guān)人感到時間上的倉促性和心理上的難以接受性。

第五，公共管理的服務(wù)對象是人民大眾，因而其制定的公共政策必須整合各方利益，減少摩擦，盡可能消除政策執(zhí)行過程中的障礙和隱患，提高政策執(zhí)行的效率和價值效應(yīng)。公共管理其實(shí)就是一個利益的協(xié)調(diào)和整合過程。中巴車出城的政策首先要考慮的是直接利害人即中巴車公司和司機(jī)的利益。一方面要銜接好中巴車出城后的線路問題，使中巴車在城區(qū)以外有線路可跑，有乘客可載，盡量避免中巴司機(jī)的下崗、失業(yè)。另一方面，對出城中巴適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償是整合利益的重點(diǎn)，不能對中巴呼之則來、揮之則去，補(bǔ)償必須合理，讓政策相關(guān)利害人能夠從物質(zhì)上和心理上接受出臺的新政策，從而減緩政策執(zhí)行上的障礙和隱患，提高公共政策執(zhí)行的效率和價值效應(yīng)。

四、簡短結(jié)語

公共政策的本質(zhì)是個人偏好與集體選擇的制度安排，公共政策本身是人類文明進(jìn)步的制度產(chǎn)品和政治產(chǎn)品。而公共政策變遷則是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要政策利害相關(guān)人的妥協(xié)、寬容和理解，也需要公共管理機(jī)構(gòu)及其人員對政策變遷時機(jī)、策略和行為的適度把握和合理運(yùn)用。為此，要實(shí)現(xiàn)變遷過程中的“以舊換新”和有效的公共管理，必須做到：首先，公共決策需要細(xì)致周延、思維慎密，避免草率和倉促，如果制定不力勢必導(dǎo)致出臺政策倉促而流于形式，這對政策的后續(xù)執(zhí)行顯然極為不利；其次，決策方案設(shè)計(jì)必須顧及政策利害相關(guān)人，全面統(tǒng)籌、有序規(guī)劃并尋找政策的關(guān)鍵點(diǎn)，在該案例中尤其重要的是落實(shí)中巴車出城的補(bǔ)償問題，切實(shí)保障中巴車主的利益；再次，降低政策變遷成本，減緩政策變遷壓力，比如充分考慮中巴車的“出城成本”，或?qū)嵭蟹峙龀?，或?guī)劃好出城后的營運(yùn)線路，讓中巴車出城后有路可跑，有乘客可載；最后，選擇好政策公示和執(zhí)行的最佳時機(jī)，講究實(shí)施策略。比如，在該案例中，市區(qū)禁運(yùn)中巴的時機(jī)選擇在第五屆全國城市運(yùn)動會舉辦之前并通過公共媒體大肆進(jìn)行政策動員，從而使該政策得以順利推廣和實(shí)施。