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義務(wù)教育從根本意義上來說，是為了保障社會(huì)群體尤其是弱勢(shì)群體子女享受教育的權(quán)利。一個(gè)民主政體必須提供充分的條件來保障義務(wù)教育的實(shí)現(xiàn)。實(shí)施義務(wù)教育，首先需要教育經(jīng)費(fèi)保障，再則是政策立法保證，最后是執(zhí)法機(jī)構(gòu)支持。只有在這樣的條件下，義務(wù)教育才可能實(shí)施，才可能發(fā)展，才可能長(zhǎng)久。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)必須來自政府，教育經(jīng)費(fèi)的多少完全取決于政府財(cái)政預(yù)算和投入，是百分之百的政府行為，完全由政府的政策法令決定。本文試圖通過中國(guó)政府實(shí)施義務(wù)教育的行為與美國(guó)政府實(shí)施義務(wù)教育的行為對(duì)比，特別是教育經(jīng)費(fèi)發(fā)放的操作對(duì)比，從而找出中國(guó)義務(wù)教育存在的問題和其根本原因。

(一)美國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的投入

談到教育經(jīng)費(fèi),人們常常會(huì)產(chǎn)生一種誤解，仿佛教育經(jīng)費(fèi)發(fā)放的多少是根據(jù)國(guó)家富裕的程度而決定的。國(guó)家窮，教育經(jīng)費(fèi)就一定短缺，因此就要慢慢籌集。事實(shí)不完全是這么回事。只要政府把義務(wù)教育當(dāng)作執(zhí)政行為的必須，把保障義務(wù)教育的實(shí)現(xiàn)確定為各級(jí)政府的責(zé)任，確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)家財(cái)政預(yù)算中占有一個(gè)合理的比例，任何一級(jí)政府都不得以任何借口給教育少發(fā)或不發(fā)經(jīng)費(fèi)，這樣無論在任何經(jīng)濟(jì)條件下，都會(huì)確保教育經(jīng)費(fèi)的需要。只有在政府的監(jiān)督下，教育經(jīng)費(fèi)才能夠到位、到齊、到足。執(zhí)行教育經(jīng)費(fèi)的政策事關(guān)重大，正如美國(guó)法令所說：鑒于在對(duì)教育經(jīng)費(fèi)決策的過程中，必須杜絕任何不平等決策的可能性，這些決策必須通過立法程序建立。因?yàn)檫@些決策涉及到平衡某些相對(duì)抗的利益如平等、效益以及對(duì)于地方政府權(quán)利的控制等等（thedeterminationofeducationfinancepolicy,intheabsenceofglaringdisparities,mustbealegislativedecisionbecauseitinvolvesbalancingthecompetinginterestsofequality,efficiency,efficiency,andlimitedlocalcontrol……注1）。美國(guó)政府就是這樣謹(jǐn)慎地一步一個(gè)腳印做出來的。

很多人對(duì)美國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的來源不清楚。大多數(shù)文章只知道引用美國(guó)聯(lián)邦政府的教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)GPD的總值來描述，有的說9%，有的說8%等等不一。以為那9%就是美國(guó)義務(wù)教育全部的費(fèi)用了。這完全是誤解。因?yàn)楹芏嗳瞬涣私饷绹?guó)各級(jí)政府對(duì)教育承擔(dān)的職責(zé)。本文有必要把這個(gè)問題說明白，從而可以更加準(zhǔn)確地了解美國(guó)義務(wù)教育的實(shí)施情況。先來看看教育經(jīng)費(fèi)投入的情況。美國(guó)的義務(wù)教育同其它一些公共事業(yè)一樣，并不是由聯(lián)邦政府集中管理，而是由地方政府負(fù)責(zé)。因此這就決定了美國(guó)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)來自三個(gè)不同水平的政府機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦，州政府與縣或市政府。以明尼蘇達(dá)州為例,2005學(xué)年學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)來源分配如下:聯(lián)邦6.8%,地方政府9.1%,個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅14.6%,而州政府投入占69.5%(注2)。

可見，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)發(fā)放的最主要來源是州一級(jí)的政府財(cái)政收入。州政府是全面承擔(dān)義務(wù)教育費(fèi)用的部門，而且這筆經(jīng)費(fèi)數(shù)量之大，在州財(cái)政的預(yù)算中義務(wù)教育占有的比例壓到其它任何單項(xiàng)。根據(jù)全美州政府預(yù)算部門協(xié)會(huì)（NationalAssociationofStateBudgetOfficers）的2004年的統(tǒng)計(jì)匯報(bào)，2003年，平均全美中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)占州政府全部支出的35.5%，有的州竟高達(dá)40%(注3)。這些經(jīng)費(fèi)用于學(xué)校的日常運(yùn)做，包括教師的工資，管理人員的工資，教材，教學(xué)用品，交通，學(xué)校設(shè)施，勤雜，校舍管理，水電費(fèi)用，等。是維持學(xué)校正常運(yùn)作的基本保障(注4)。

其次，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來源才是聯(lián)邦。聯(lián)邦政府在聯(lián)邦的國(guó)民所得稅中也提取一部分用于義務(wù)教育（這就是平常文章里所說的9%了）。聯(lián)邦的教育經(jīng)費(fèi)是有目標(biāo)或是按照項(xiàng)目而發(fā)放的，主要用于弱勢(shì)學(xué)生群體：如傷殘兒童，貧困兒童，非英語(yǔ)母語(yǔ)兒童等。還有部分經(jīng)費(fèi)是通過發(fā)放?？畹姆椒ǚ峙浣o最需要的活動(dòng)或事業(yè)，比如貧困兒童的學(xué)前教育(Headstartprogram)，高中職業(yè)教育，等等?？偟膩碚f，聯(lián)邦的教育經(jīng)費(fèi)是起調(diào)節(jié)作用，用于幫助那些有特殊需要的學(xué)生。因?yàn)閹椭鮿?shì)群體提高教育水準(zhǔn)往往需要更多的財(cái)力。有了聯(lián)邦政府的專款支持，學(xué)校里可以為這些群體提供特殊幫助，包括傷殘兒童上學(xué)所需要的費(fèi)用，如交通工具、聘請(qǐng)專業(yè)培訓(xùn)的特殊教育教師，對(duì)新移民提供雙語(yǔ)教學(xué)教師。學(xué)校里還可以為貧困家庭的學(xué)生聘請(qǐng)教師，提供課后補(bǔ)習(xí)活動(dòng)，等等。

最后是當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的支持。這部分經(jīng)費(fèi)的主要來源是個(gè)人資產(chǎn)稅，如房產(chǎn)、地產(chǎn)等等。因?yàn)楫?dāng)?shù)氐目h市一級(jí)政府要對(duì)這些資產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，并對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳钐峁┌踩c生命保障，居民交納這些稅是理所當(dāng)然。學(xué)校是政府為當(dāng)?shù)鼐用穹?wù)的一個(gè)重要組成部分，按照美國(guó)憲法，學(xué)校的管理必須接受由當(dāng)?shù)剡x民選舉產(chǎn)生的校董事會(huì)的監(jiān)督，管理學(xué)校是當(dāng)?shù)鼐用竦呢?zé)任，所以從資產(chǎn)稅中提取教育經(jīng)費(fèi)也是順理成章的。

當(dāng)?shù)鼐用襁€可以根據(jù)本地學(xué)校的條件，或根據(jù)居民的需要主動(dòng)增長(zhǎng)稅收（referendum），用這部分錢來改善學(xué)校的條件。如筆者工作所在地的學(xué)區(qū)前兩年通過居民投票，提高稅收，籌集?？钣糜谛藿ㄐＩ?注5)。僅僅依靠州與聯(lián)邦的教育經(jīng)費(fèi)，這個(gè)任務(wù)是不可能實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)槟切┙?jīng)費(fèi)是用于維持正常教學(xué)活動(dòng)的。當(dāng)?shù)鼐用駷榱俗屪约旱暮⒆釉诟玫沫h(huán)境中學(xué)習(xí)，愿意地拿出錢來幫助自己的學(xué)校。

然而，特別需要說明的是，當(dāng)?shù)鼐用竦亩愂赵黾硬糠郑╮eferendum）是交給學(xué)區(qū)教育局統(tǒng)籌管理的，這些經(jīng)費(fèi)是為了提高該地區(qū)的整體教育水平，并不只分給某一二所學(xué)校。任何一所學(xué)校無權(quán)接受捐贈(zèng)。如有捐贈(zèng)必須由教育局掌握，按照捐贈(zèng)的意愿執(zhí)行。這樣，教育局可以按照需要調(diào)整經(jīng)費(fèi)的發(fā)放，從而保證每一所學(xué)校都得到同等水平的經(jīng)費(fèi)。

如果把這三級(jí)教育管理部門投入教育的經(jīng)費(fèi)都加起來，就可以看到這些投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是占9%的政府財(cái)政預(yù)算，而且每年教育經(jīng)費(fèi)投入的數(shù)量還根據(jù)教育的需要不斷調(diào)節(jié)，總的趨勢(shì)是在不斷增加。如全美均生費(fèi)1990年是43,1995年增長(zhǎng)為29,到了2000年已經(jīng)是11了。平均每年遞增5%（其中包含通貨膨脹的指數(shù)）(注6)。

(二)中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的投入

本文在教育經(jīng)費(fèi)投入的美國(guó)部分已經(jīng)反復(fù)說明，執(zhí)行義務(wù)教育完全是政府行為。同時(shí)也指出，民主政體要提供充分的條件來保障義務(wù)教育的實(shí)現(xiàn)，首先是給于經(jīng)費(fèi)上的保障。那么中國(guó)政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入做得如何呢？

1986年4月，全國(guó)人大通過并頒布決定在中國(guó)推行九年義務(wù)教育法。中國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家，教育由中央集中管理，財(cái)政收支由中央統(tǒng)一調(diào)動(dòng)支配。因此，對(duì)教育的投入應(yīng)該以國(guó)家財(cái)政為主要來源。然而，自從改革開放以來，中國(guó)政府自上而下都無視自己的職責(zé)，義務(wù)教育沒有任何經(jīng)濟(jì)上的保障。

首先中央一級(jí)財(cái)政部門的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。武漢大學(xué)教授，湖北省副省長(zhǎng)辜勝阻在<農(nóng)村教育的結(jié)構(gòu)性矛盾與化解對(duì)策>一文中指出：政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款僅占中國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額的50%-60%，其它40%-50%來源于集資、攤派、教育費(fèi)附加及捐款和學(xué)雜費(fèi)等(注7)。

即使在教育經(jīng)費(fèi)總額占GDP比例最高的2000年，4.30%，國(guó)家預(yù)算內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)也只占教育經(jīng)費(fèi)總量的54.19%(注8)。這就是說，按照教育所需要的財(cái)政預(yù)算，政府僅僅承擔(dān)了一半的費(fèi)用，而剩下的一半是由老百姓自己承擔(dān)的。

更嚴(yán)重的是政府承擔(dān)的那部分經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期以來大部分用在城市，而農(nóng)村以及貧困地區(qū)，這些最需要國(guó)家財(cái)政支持的地方，得到的經(jīng)費(fèi)卻是最少的。2001年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，農(nóng)村小學(xué)生的人均公用經(jīng)費(fèi)一年是28元。農(nóng)村學(xué)生人均公用教育經(jīng)費(fèi)每年低于20元的縣大約有30%，公用經(jīng)費(fèi)一分錢沒有的縣大約有10%左右(注9)。

教育部副部長(zhǎng)張保慶指出“綱要”和“教育法”規(guī)定的逐年提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到4%的目標(biāo)，至今還沒有一個(gè)切實(shí)、嚴(yán)肅的操作實(shí)施方案，致使這一目標(biāo)近年來不但沒有日益逼近，反而呈停滯或下滑之勢(shì)。由1990年的3.04%到1996年的2.5%，即便是2004年，也只達(dá)到了3.14%(注10)。究竟根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)把教育投入定位於4%不得而知，即便是4%，卻也不能實(shí)現(xiàn)。中央尚且如此，就更不用說地方各級(jí)政府了，上行下效。

其次，來看各級(jí)政府的財(cái)政投入如何呢？“教育法”提出的關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長(zhǎng)”（即國(guó)家用于義務(wù)教育的財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例，應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)比例；在校學(xué)生人均教育費(fèi)用要逐步增長(zhǎng)；保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐年有所增長(zhǎng)），在某些年份，全國(guó)平均沒有達(dá)到，在有的省區(qū)連續(xù)幾年都沒有達(dá)到。全年全國(guó)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)仍然低于同期財(cái)政收入的增長(zhǎng)(注11)。

當(dāng)政府不愿意從國(guó)家財(cái)政中拿錢辦教育時(shí)，他們采取的解決辦法是制定政策規(guī)定收費(fèi)辦教育。從這個(gè)意義上講，現(xiàn)在中國(guó)的教育已經(jīng)不是義務(wù)教育了。請(qǐng)看事實(shí)：一九八六年人大通過了義務(wù)教育法，其中第十條規(guī)定“國(guó)家對(duì)接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)”。然而1996年，國(guó)家又制定了《義務(wù)教育學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》，也就是說，從1996年起，義務(wù)教育就不再是免費(fèi)，而是收費(fèi)教育了。特別是在農(nóng)村與貧困地區(qū)幾乎是完全靠收費(fèi)維持，而收費(fèi)的口子一經(jīng)打開就不可收拾。因?yàn)檫@給那些專門想方設(shè)法斂財(cái)?shù)母骷?jí)政府官員創(chuàng)造了生財(cái)之道。廣大貧困百姓尤其是農(nóng)民幾乎被這些稅費(fèi)逼得沒有活路。后來看亂收費(fèi)實(shí)在鬧得不成樣子，2001年，為了進(jìn)一步“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，才在農(nóng)村實(shí)行了“一費(fèi)制”。

實(shí)行一費(fèi)制的原因是為了煞住一些地方和學(xué)校的亂收費(fèi)現(xiàn)象，控制學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。然而即使在收費(fèi)的政策出來以后，教育整體投入不是增加了反而是減少了。那么這又是怎么產(chǎn)生的呢？

辜勝阻的文章中說道：農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)事實(shí)上很大一部分由農(nóng)民承擔(dān)?！伸掇r(nóng)村教育欠帳太多，且在稅費(fèi)改革中教育費(fèi)大幅度減收，財(cái)政供給與需求之間還存在缺口?！恍W(xué)者估算，稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)減收300億元。（這是因?yàn)椋┱L(zhǎng)期以來教育經(jīng)費(fèi)不到位，農(nóng)村里的學(xué)校大多數(shù)是靠收費(fèi)來維持的，現(xiàn)在收費(fèi)受到限制，而政府又不拿出錢來補(bǔ)上欠缺的部分，最后的結(jié)果是學(xué)校只好關(guān)門。文章最后告誡政府：不能以犧牲農(nóng)村教育來?yè)Q取農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕(注12)。

所謂“一費(fèi)制”的實(shí)行，以犧牲農(nóng)村教育為前提，表現(xiàn)了這一政策的虛偽性與欺騙性。如果政府真的想減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，明明知道學(xué)校缺錢，為什么不拿出錢來補(bǔ)上教育經(jīng)費(fèi)的缺口？顯然解決農(nóng)民孩子上學(xué)的問題不是目的。所謂減輕負(fù)擔(dān)只做做樣子，從而達(dá)到欺騙輿論的目的。

以上事實(shí)說明，中國(guó)各級(jí)政府步調(diào)一致地忽略對(duì)義務(wù)教育給于經(jīng)濟(jì)上的保證，決非偶然。更令人不能容忍的是，政府對(duì)此現(xiàn)象諍諍有詞地說是因?yàn)閲?guó)家經(jīng)費(fèi)短缺，連年財(cái)政預(yù)算赤字造成等等，以此掩蓋中央和各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的瀆職行為,究竟是政府拿不出錢來補(bǔ)上教育欠缺的部分，還是不愿意出錢？為了進(jìn)一步了解對(duì)義務(wù)教育提供經(jīng)費(fèi)保證是一種政府行為，下面讓我們來看中美兩國(guó)政府是如何制定財(cái)政預(yù)算的。

(三)美國(guó)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算

政府經(jīng)費(fèi)預(yù)算是根據(jù)財(cái)政收入總額做出對(duì)下一年或幾年之內(nèi)政府經(jīng)費(fèi)使用的范圍，以及經(jīng)費(fèi)分配的預(yù)測(cè)。這些決策是根據(jù)平衡各種需要來決定。美國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算是從人口估計(jì)開始。美國(guó)實(shí)行十二義務(wù)教育，復(fù)蓋幼兒園教育到高中教育。孩子一滿四歲，當(dāng)?shù)氐膶W(xué)區(qū)就開始將他納入了下年的預(yù)算中。為了保障教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算準(zhǔn)確與合理，各個(gè)公立學(xué)校與學(xué)區(qū)（即教育局）都有專職人員嚴(yán)格管理學(xué)生情況的數(shù)據(jù)變化，掌握準(zhǔn)確而又詳細(xì)的生源資料。教育經(jīng)費(fèi)以均生費(fèi)為單位按學(xué)生人數(shù)發(fā)放。均生費(fèi)是嚴(yán)格按照平均市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算教育的花費(fèi)，如聘請(qǐng)教師、維修校舍、教學(xué)器材、教科書、等，而得出的。計(jì)算均生費(fèi)是一個(gè)頗為復(fù)雜的過程，通常是根據(jù)聯(lián)邦政府規(guī)定的公式再加上各州的一些附加變數(shù)而決定的。如以美國(guó)明尼蘇達(dá)州為例，其2005年的均生數(shù)計(jì)算公式是：ResidentWADM+WADMofnonresidentsattendingthedistrictunderalternativeattendanceprograms(e.g.,openenrollment)－WADMofresidentsattendinganotherdistrictunderalternativeattendanceprogram.其中:ADM:AverageDailyMembership(均日生數(shù))=Theaveragenumberofpupilsenrolledintheschooldistrictthroughouttheschoolyear(本年度學(xué)區(qū)平均每天實(shí)有學(xué)生數(shù))=Numberofpupil-daysenrolled(每天實(shí)有生累計(jì))/Totaldaysinschoolyear(年總學(xué)日)；WADM:WeightedADMpupilUnit=ResidentADMXPupilWeight(本地居民加權(quán)均日生數(shù))(注13)。

同時(shí)州教育廳還對(duì)班級(jí)學(xué)生數(shù)做出規(guī)定，對(duì)教師每天所教學(xué)生總數(shù)做出限制，從而保證學(xué)生能得到較好的教育，防止產(chǎn)生超生班。同時(shí)也保證教師合理的工作量。州政府在預(yù)算本州的教育經(jīng)費(fèi)的時(shí)候，不斷地根據(jù)新的數(shù)據(jù)對(duì)本年經(jīng)費(fèi)進(jìn)行修正，從而對(duì)下一年的教育經(jīng)費(fèi)提出精確的預(yù)算。因此當(dāng)州里的參議員討論下一年的預(yù)算時(shí)，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的需求已經(jīng)是了如指掌。如明州2004-05年度頒布教育經(jīng)費(fèi)的報(bào)告給出的財(cái)政支出預(yù)測(cè)就包括了后三年的預(yù)測(cè),FY2005,FY2006andFY2007(注14)。預(yù)測(cè)詳細(xì)并全面，大小共三十二個(gè)項(xiàng)目。而這些項(xiàng)目都必須經(jīng)過議會(huì)集體審議通過才可實(shí)行。

因?yàn)榻逃?jīng)費(fèi)是以個(gè)體學(xué)生為單位發(fā)放，因此學(xué)校只要有足夠數(shù)量的學(xué)生，就不用擔(dān)心經(jīng)費(fèi)短缺到學(xué)校辦不下去。同時(shí)每個(gè)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)都是根據(jù)同樣的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，校與校之間的差別就受到了限制。這樣就保證了教育質(zhì)量的平等。因?yàn)榻?jīng)費(fèi)是按照學(xué)生個(gè)體為單位發(fā)放，孩子所屬的這筆經(jīng)費(fèi)就跟隨學(xué)生流動(dòng)而流動(dòng)，不會(huì)因?yàn)檗D(zhuǎn)學(xué)，停學(xué)，升級(jí)，留級(jí)等受到影響。同時(shí)這樣的教育經(jīng)費(fèi)發(fā)放原則保證了孩子受教育的質(zhì)量不會(huì)因?yàn)榧议L(zhǎng)工作條件的變遷而降低。

美國(guó)人口的流動(dòng)性很大，為了解決流動(dòng)人口中適齡兒童的就學(xué)問題，聯(lián)邦教育部設(shè)立了遷移學(xué)生教育項(xiàng)目(migranteducationprogram)(注15)。其目的是保證流動(dòng)學(xué)生得到同等受教育機(jī)會(huì)，并且受到同等水平的教育。在這個(gè)專門項(xiàng)目的監(jiān)護(hù)下，這些學(xué)生不僅不會(huì)受到家長(zhǎng)工作變化的影響，還會(huì)得到特別的關(guān)照。比如有家長(zhǎng)在春秋兩個(gè)季節(jié)會(huì)到農(nóng)業(yè)產(chǎn)地當(dāng)季節(jié)工（類似我國(guó)的農(nóng)民工），他們的孩子會(huì)跟著一起去。一旦他們到達(dá)后，孩子立刻可以進(jìn)入新的學(xué)校。并被記入了遷移學(xué)生檔案。他們不僅能與當(dāng)?shù)氐暮⒆酉硎芡鹊膶W(xué)習(xí)條件，學(xué)校還派專人輔導(dǎo)他們的學(xué)習(xí)來調(diào)節(jié)兩個(gè)州之間學(xué)業(yè)的差距。他們的孩子在這段期間所需的教育費(fèi)用會(huì)由原教育廳從本州的教育經(jīng)費(fèi)中將該生的教育費(fèi)用提出來支付給對(duì)方教育廳。如果雙方的經(jīng)費(fèi)有差異，聯(lián)邦政府將拿出專款調(diào)節(jié)。這種經(jīng)費(fèi)的管理與計(jì)算是整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)管理中的一個(gè)部分，這里面沒有州政府之間的相互推委或賴帳等矛盾發(fā)生。因?yàn)橐磺卸际怯芍贫纫?guī)定了，合理合法，各地都必須認(rèn)真地遵守執(zhí)行。

（四）中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算

中國(guó)政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)財(cái)政困難，所謂財(cái)政預(yù)算赤字究竟是怎么一回事？中國(guó)財(cái)政預(yù)算的決策過程究竟如何？國(guó)家真是沒有錢辦義務(wù)教育嗎？最近的2004年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況中，財(cái)政部宣布了當(dāng)年財(cái)政收入有三個(gè)最：增長(zhǎng)最多，增幅最大，完成預(yù)算情況最好(注16)。2004年，全國(guó)財(cái)政增收4640.63億元，如果加上解決歷史欠退而增加的1275.32億元，財(cái)政增收達(dá)到5915.95億元，增長(zhǎng)27.2%。這一增收數(shù)額之高，是近年來所沒有的，相當(dāng)于1994年全年的財(cái)政收入。新華社文章標(biāo)題中居然出現(xiàn)了“巨額財(cái)政增收”的字眼。不能說國(guó)家沒有錢了吧?？墒窃诜峙溥@些超收部分時(shí)，有多少是投入給教育的呢，給整個(gè)教、科、文、衛(wèi)、四大項(xiàng)總共增長(zhǎng)了5%都不到。那么其中教育單項(xiàng)增長(zhǎng)了多少呢？不會(huì)高于2%。給軍費(fèi)卻增長(zhǎng)了12.6%。請(qǐng)記住上一年國(guó)家總投入是3.12%，在原來投入的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)2%，也就是說，2005年的教育投入充其量也就是3.2%，仍然沒有達(dá)到4%。

跟同樣是人口大國(guó)的印度比，我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)無論是按人口平均還是按學(xué)生數(shù)平均都低于印度。而印度的GDP大約只是我國(guó)的一半多一點(diǎn)。

再看地方的財(cái)政收入情況，根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)許善達(dá)匯報(bào)，自1994年起，國(guó)家減少了地方政府向中央上交稅收的比例，加大了地方政府稅收的權(quán)利，……在實(shí)際支出比預(yù)算大得多的情況下，1994年中央政府的赤字比預(yù)算還低并且地方政府有了約30億的黑字”。這里的黑字實(shí)際上指得是超預(yù)算外收入。文章還繼續(xù)說：“1995年1-8月地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅收收入的增長(zhǎng)率比去年同期高30%…如果說中央財(cái)政收入增長(zhǎng)令人滿意的話，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)會(huì)更快，也同樣令人滿意”(注17)。

可見，自1994年以來，地方財(cái)政收入一直是持續(xù)上升的。事實(shí)也正是如此，地方財(cái)政總收入比去年增長(zhǎng)了22.9%(注18)?？墒?，這些地方政府有沒有因此而給教育增加經(jīng)費(fèi)呢？預(yù)算的赤字到底是因?yàn)槭裁丛斐傻哪兀?/p>

據(jù)張保慶的文章揭露：近幾年來，各級(jí)財(cái)政在預(yù)算過程中，每年均有一筆數(shù)量相當(dāng)大的超收入和預(yù)算外收入，而各地在支配這些收入的時(shí)侯卻往往沒有考慮教育?！爱?dāng)教育的需求同其他的事業(yè)發(fā)生矛盾時(shí)，不是下狠心堅(jiān)決支持教育，卻往往去擠教育，對(duì)其它工程，他們可以多花幾億，幾十億，甚至更多。唯獨(dú)對(duì)教育，多花上一些錢，就心痛得不得了。有些領(lǐng)導(dǎo)同志有短期行為，他們要急于做出政績(jī)，看到教育工作周期長(zhǎng)，見效慢，花錢多，出力不討好，態(tài)度就變得不那末熱情了，決心就不那么堅(jiān)決了”(注19)。

北京大學(xué)博士生在分析中國(guó)的財(cái)政管理現(xiàn)狀時(shí)指出："政府特別是地方政府支出增長(zhǎng)過快的根源在于市場(chǎng)化改革不徹底，政府承擔(dān)了一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不該承擔(dān)的事項(xiàng)，進(jìn)行了一些不該從事的活動(dòng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多，由此導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹，行政經(jīng)費(fèi)開支增長(zhǎng)過快，投資支出比重過大?！瓱嶂杂诎l(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的地方政府經(jīng)過80年代的發(fā)展，他們已經(jīng)擁有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，加上基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)於政府官員來說十分具有政績(jī)信號(hào)傳遞功能和紀(jì)念碑的意義，短短幾年，中國(guó)大部基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)瓶頸現(xiàn)象就基本消除，許多地方能源供應(yīng)甚至出現(xiàn)過?！?注20)。

在財(cái)政部2004年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告中，明確指出一些行業(yè)投資增長(zhǎng)過快，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。要反對(duì)制止大手大腳花錢的行為(注21)。

這是體制內(nèi)的人自己說自己，不能說得那么清楚，其實(shí)說得夠清楚了。一句話，投資其他行業(yè)都已經(jīng)到了“過熱”，“過?！钡牡夭搅耍瑢?duì)花錢辦教育還是在一味地抵制，既然從中央到地方?jīng)]有形成強(qiáng)硬的制度保障義務(wù)教育的投入，那么誰還會(huì)逆潮流而上，往教育上投錢呢？因此預(yù)算尚有赤字成為最好的理由。但是政府是預(yù)算的決定部門，如果以預(yù)算赤字為理由說沒有錢投入教育，只能表明一點(diǎn)，即政府沒有把義務(wù)教育作為真實(shí)的預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目，教育經(jīng)費(fèi)必須等預(yù)算外剩余而定，如果有剩余，就多給，否則就少給或是不給。這就是預(yù)算赤字的真相。這個(gè)現(xiàn)象暴露了政府沒有打算全部承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的原本意圖，那怕義務(wù)教育法具有法律效用，可誰來執(zhí)行這個(gè)法，又有誰來追究呢？

另外，中國(guó)政府在對(duì)教育經(jīng)費(fèi)做估算時(shí)，常常低估計(jì)學(xué)生平均教育成本。例如1992年，按照國(guó)家投入教育的總額計(jì)算，每生平均只達(dá)到280元，而實(shí)際成本遠(yuǎn)大於此數(shù)。以1992年西安市生均教育成本調(diào)查材料為例：小學(xué)865元，中學(xué)1383元，大學(xué)12160元，總均4922元(注22)。政府給于的教育成本費(fèi)只是實(shí)際教育成本的5%。

即使是按照低估的生均費(fèi)總額發(fā)放到了基層，發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)有很大的差異。因?yàn)檫^去采取的重點(diǎn)學(xué)校政策造成的差異，有的學(xué)校長(zhǎng)期享受優(yōu)厚待遇。據(jù)報(bào)導(dǎo)長(zhǎng)沙一所重點(diǎn)學(xué)校全年經(jīng)費(fèi)實(shí)際投入比一個(gè)縣全部的教育經(jīng)費(fèi)還要多〔注23〕。然而一所普通的中學(xué)通常的教育費(fèi)用只能靠學(xué)生交的學(xué)雜費(fèi)來維持。

因?yàn)榻逃?jīng)費(fèi)發(fā)放時(shí)并沒有嚴(yán)格的管理。再加上對(duì)貧困地區(qū)尤其是農(nóng)民的孩子所需的教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期被忽視，造成農(nóng)民工的孩子進(jìn)了城市而上不了學(xué)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)說明農(nóng)民子女的義務(wù)教育權(quán)利在中國(guó)是完全沒有保障的。本文前面談到美國(guó)教育費(fèi)用是落實(shí)到每個(gè)學(xué)生的，無論父母工作有何變化，孩子受教育是不受影響的。而中國(guó)農(nóng)民孩子受到的待遇是最低的。他們?cè)诒镜貨]有被當(dāng)?shù)卣{入教育經(jīng)費(fèi)發(fā)放的對(duì)象，因此他們的離開對(duì)于本地的政府是一種解脫。進(jìn)入城市之后他們?cè)獾礁鞣N歧視，入學(xué)難更是嚴(yán)重。有的地方，就是交錢也沒有學(xué)校收。因?yàn)槌鞘欣锏慕逃块T本來就是處于經(jīng)費(fèi)短缺的狀況，對(duì)于大批的農(nóng)民工孩子入學(xué)問題，沒有能力，同時(shí)也不愿意承擔(dān)這個(gè)包袱。因此各省之間相互推委，問題越來越嚴(yán)重。請(qǐng)看以下調(diào)查報(bào)告：

“我國(guó)流動(dòng)人口中，18周歲以下的流動(dòng)人口達(dá)1982萬。在北京、深圳、武漢、成都等9個(gè)大城市，有關(guān)人員訪問了12000多名流動(dòng)兒童的監(jiān)護(hù)人和7800多名兒童，發(fā)現(xiàn)3到6周歲流動(dòng)兒童入托比例為60.7％，低于城市戶籍兒童入托率；6周歲兒童46.9％沒有接受入學(xué)教育；近20％的9周歲的孩子還只上小學(xué)一、二年級(jí)，13周歲和14周歲還在小學(xué)就讀的占相應(yīng)年齡流動(dòng)少年的31％和10％；在失學(xué)的12到14周歲流動(dòng)兒童里，有60％的人已經(jīng)開始工作（注24）”。

新華社記者、中國(guó)青年報(bào)記者日前聯(lián)合進(jìn)行的一項(xiàng)問卷調(diào)查顯示，“和城里孩子享有同樣的待遇”、“降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”，是農(nóng)民工在子女教育問題上的兩個(gè)最大愿望（注25）。目前這些農(nóng)民工的孩子要入學(xué)，必須交相當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，而大多數(shù)民工自己的工資都拿不到手，又如何負(fù)得起學(xué)費(fèi)呢？！

然而如果中國(guó)真正實(shí)行了義務(wù)教育，如果中國(guó)政府把教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)到每個(gè)學(xué)生身上，民工孩子上學(xué)難就不會(huì)發(fā)生。因?yàn)樗麄儜?yīng)該和美國(guó)孩子一樣，走到哪里都有學(xué)上。所以說造成這些孩子失學(xué)是義務(wù)教育在中國(guó)沒有得到實(shí)施的明證。而政府不承擔(dān)自己的責(zé)任是根本的原因。與美國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的管理相比較，哪種制度真正代表平民百姓的利益就非常清楚了。

（五）美國(guó)義務(wù)教育在公共事業(yè)中的地位

各個(gè)國(guó)家都會(huì)遇到經(jīng)費(fèi)如何合理分配的問題。筆者多年來有幸觀察到美國(guó)州一級(jí)的參議員們決定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算過程，看到每當(dāng)教育與其它公共事業(yè)在經(jīng)費(fèi)分配上有沖突時(shí)，教育向來是優(yōu)先的。

2003年與2004年，美國(guó)全國(guó)經(jīng)濟(jì)都不景氣，幾乎每個(gè)州都出現(xiàn)了前所未有的財(cái)政收支逆差，大多數(shù)州的財(cái)政收入下降。就是在這樣的情況下，州一級(jí)的中小學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)于2003年在全國(guó)范圍平均增長(zhǎng)了6.4%，2004年增長(zhǎng)了3.2%（注26）。筆者所在州多年來拿不出足夠的經(jīng)費(fèi)滿足州內(nèi)的高速公路需要。盡管如此，2000年州內(nèi)預(yù)算有節(jié)余的時(shí)候，他們首先給教育發(fā)了?？?，將幼兒園到小學(xué)三年級(jí)班級(jí)均生數(shù)規(guī)定17人為極限。然而確保班均生比率，聘請(qǐng)足夠的教師是關(guān)鍵。這筆?？顬榇颂峁┝吮ＷC（注27）。而修建高速公路的提議被再度擱置。并為修建一條市內(nèi)有軌電車所代替。因?yàn)殡娷嚳梢詽M足貧困的無汽車家庭上班的需要。

州政府與各級(jí)地方政府還常常通過限制城市的基本建設(shè)投資，從而保證公共事業(yè)的健康發(fā)展。有一個(gè)州的省會(huì)是一個(gè)中等城市，幾年前那座城市的中心，只有為數(shù)很少的高樓，街道也很陳舊。當(dāng)時(shí)的市長(zhǎng)想在市里修建一座體育中心，和供冰球比賽用的場(chǎng)地。他的提議幾次遭到否定，就是因?yàn)榇蠖鄶?shù)選民不認(rèn)可。不同意將稅收的錢花在這些娛樂設(shè)施上。最后市長(zhǎng)是在商界與私人產(chǎn)業(yè)部門的合作支持下，從他們那里籌集了足夠的資金，一座現(xiàn)代化的體育中心才建了起來。

美國(guó)的城市建設(shè)是在保證義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，慢慢發(fā)展起來的。城市中的高樓大廈，多數(shù)是私有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)。高速公路也是從五十年代開始，逐年修建，才達(dá)到如今的水平。而義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)卻是自打義務(wù)教育法宣布以來，政府就全力以赴地予以保證。尤其是1983年以來，歷屆總統(tǒng)都宣布自己是教育總統(tǒng)，教育在美國(guó)的政治議題中也占有舉足輕重地位。正如明州憲法,第十三條第一節(jié)規(guī)定：議會(huì)有責(zé)任為公立學(xué)校建立一個(gè)完全而又統(tǒng)一的體制。議會(huì)必須運(yùn)用稅收或是其它方式以確保一個(gè)徹底有效的全州性的公立學(xué)校制度（…itisthedutyofthelegislaturetoestablishageneralanduniformsystemofpublicschools.Thelegislatureshallmakesuchprovisionsbytaxationorotherwiseaswillsecureathoroughandefficientsystemofpublicschoolsthroughoutthestate.）（注28）。這些法律條文運(yùn)用了如此明確而又堅(jiān)決的詞語(yǔ)，說明立法的人對(duì)此事業(yè)的決心之大。同樣的例子舉不甚舉。教育在所有公共事業(yè)中占有頭等重要的地位，這是義務(wù)教育在美國(guó)得到發(fā)展的主要原因。

（六）中國(guó)義務(wù)教育在公共事業(yè)中的地位

前面的事實(shí)已經(jīng)很清楚地表明中國(guó)政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不把實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育當(dāng)回事。不愿意在教育上投入。那么他們把什么當(dāng)回事，國(guó)家的財(cái)政經(jīng)費(fèi)都用到哪里去了呢？中國(guó)改革開放的最突出成績(jī)就是在各個(gè)城市中搞的大批形像工程與政績(jī)工程。從而造成財(cái)政赤字的這個(gè)現(xiàn)象成為普遍而又常見的現(xiàn)象。用國(guó)有資金，財(cái)政收入，即民眾的納稅錢，為執(zhí)政黨打造功德碑，創(chuàng)造所謂現(xiàn)代化形像，樹立改革開放的標(biāo)記。從中央到地方，攀比不止。而享受這些設(shè)施的主要群體卻是只占全國(guó)人口不到5%的政府官員與那些少數(shù)先富裕起來了的個(gè)體，也是與政府有直接聯(lián)系的群體。

縱觀這些政績(jī)工程，中國(guó)可以說正以驚人的速度在趕超世界水平。但是在辦義務(wù)教育上，沒有聽到什么地方政府要決心趕上世界水平。然而各地都有特別打造的一兩所“世界一流”的學(xué)校，那些學(xué)校的硬件真正超出了世界水平，筆者在國(guó)內(nèi)很多城市都見過。然而這些用百姓的錢堆出來的幾個(gè)尖子樣版，是以犧牲絕大多數(shù)學(xué)生特別是農(nóng)民子弟的利益為代價(jià)的，其本質(zhì)與義務(wù)教育的原則完全背道而馳。

中國(guó)的官員們還有一種拿百姓的錢擺闊，講排場(chǎng)的習(xí)慣。據(jù)“中國(guó)信息中心”報(bào)導(dǎo)，2005年兩會(huì)期間參加者透露，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，去年一年中國(guó)官方公車、招待，出國(guó)考察的花費(fèi)竟高達(dá)7000多億元人民幣。其中官員用車耗費(fèi)高達(dá)3000億元人民幣，招待費(fèi)用花掉2000億人民幣，出國(guó)考察用了2000億元人民幣。這還不包括決策失誤，搞形象工程和政績(jī)工程所造成的浪費(fèi)（注29）。不節(jié)制的行政管理費(fèi)用是政府的腐敗的明顯標(biāo)志。以上這三種活動(dòng)每一單項(xiàng)拿出來投入教育都比現(xiàn)在對(duì)教育的總體投入要多上幾倍。然而這些投入都直接用在滿足政府官員的即得利益上。他們花起錢來大手大腳，滿不在乎。指望他們?yōu)樨毨У霓r(nóng)民辦教育顯然是不可能的。

記得在2004年的中央電視臺(tái)窗口節(jié)目“讓世界了解你”，安排了我國(guó)沿海的一個(gè)小城市的市長(zhǎng)與美國(guó)硅谷的市長(zhǎng)對(duì)話。在中方談到要邀請(qǐng)硅谷的市長(zhǎng)訪問本市時(shí)，這位美國(guó)最富有的城市的女市長(zhǎng)笑了一笑說，我必須去看一看我們的預(yù)算是否有這筆開支才能決定。而中方的市長(zhǎng)，立刻大包大攬地說，我們?cè)敢庋?qǐng)您和您的同事來我們小城參觀，費(fèi)用全由我們負(fù)擔(dān)。相比之下，這位美方市長(zhǎng)表現(xiàn)得如此小氣，這是因?yàn)槊绹?guó)的政府官員的每一筆花費(fèi)都受到公民的監(jiān)督的。如果將公款用于私人活動(dòng)或預(yù)算外行動(dòng)將受到法律制裁。而中國(guó)的市長(zhǎng)好客大方，慷百姓之慨，天經(jīng)地義。在政府部門，沒有人會(huì)追究誰給他如此權(quán)力濫用納稅人的錢。反之，他如果不這樣作才是奇怪了！然而對(duì)于政府如何保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，如何把百姓的錢用在公共事業(yè)之上，也同樣沒有人去追究，去爭(zhēng)取。這就是中國(guó)的現(xiàn)狀。兩種制度下的政府官員的行為表現(xiàn)的差距之大是有目共睹。

綜上所述，清楚地展示了義務(wù)教育是民主政體的一個(gè)重要執(zhí)政行為，而教育經(jīng)費(fèi)是義務(wù)教育的根本保障。通過對(duì)中美教育經(jīng)費(fèi)的對(duì)比，通過一個(gè)民主政府和一個(gè)專制政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和投入上的根本區(qū)別，我們可以清楚地看到中國(guó)政府制定義務(wù)教育法的虛偽性。同時(shí)我們也看到，在中國(guó)，中央和各級(jí)政府的執(zhí)政行為構(gòu)成了發(fā)展義務(wù)教育的最大障礙，使1986年制定的義務(wù)教育法成了一紙空文。只有改變這種政治體制，中國(guó)義務(wù)教育的實(shí)施才能得到根本的保證。

注釋：

1."EducationFinanceOverview2004-05",MinnesotaDepartmentofEducation,June2004，p1.

2."EducationFundingOverview"ApresentationtoChamberofCommerce,byTomMelcher,MinnesotaDepartmentofEducation,September22,2004.

3."NationalAssociationofStateBudgetOfficers",AnnualReport2004.

4."EstimatedGeneralEducationandMajorCategoricalRevenuesFY2002toFY2007StateTotals"Resource:November2004ForecastCalculations,MED.

5."EducationFundingOverview"，p.22.

6.Sources:UsDepartmentofEducation,NationalCenterforEducationStatistics,StatecomparisonofEducationStatistics.2nd.sources:"K-12EducationFundingOverview",p15.

7.《農(nóng)村教育的結(jié)構(gòu)性矛盾與化解對(duì)策》辜勝阻，教育研究2004/10。8.《九五期間我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)展情況分析》上海教科院發(fā)展研究中心，教育發(fā)展研究，2002/11。

9.《人大委員呼吁政府加大農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入》中國(guó)青年報(bào)2003/08/27。

10.《關(guān)于中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)問題的回顧和思考》張保慶-教育部副部長(zhǎng)2001/08/23。中國(guó)教育和科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)。

11.同上。

12.辜勝阻。

13."EducationFundingOverview"p.2.

14."EducationFundingOverview"p.14，p.17.

15.Source:TheMigrantEducationProgram(MEP)-TitleI,PartCisauthorizedunderPartCofTitleIoftheElementaryandSecondaryEducationActof1965,asamended.

16.2004年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況,中新社2005/3/6.

17.《1994年中國(guó)才稅改革的深刻背景》許善達(dá)國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng),2001年9月4日,中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)。

18.《2004年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況》,中新社2005/3/6。

19.張保慶文。

20.《財(cái)政與發(fā)展--中國(guó)財(cái)政制度變遷研究》胡書東，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心博士論文，2000/5。

21.許善達(dá)文。

22.《試論我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)緊卻的深層原因及對(duì)策》南京理工大學(xué)李秀華，真源在線，2001/10/12。

23.《教育經(jīng)費(fèi)向誰傾斜》教育基礎(chǔ)教育新聞，中青在線2001/08/23。

24.《18周歲以下流動(dòng)人員受教育狀況堪憂》劉小青，人民網(wǎng)，2004/02/17。

25.《農(nóng)民工對(duì)子女受教育的最大愿望是什么》新華網(wǎng)，2004/02/19。

26."NationalAssociationofStateBudgetOfficers",AnnualReport2004.

27.ClassSizeReductionSet─Aside，"K-12EducationFundingOverview",p18.

28.Sources:MinnesotaConstitutionArticle13,Section1.2ndsource:"K-12EducationFundingOverview"p.1.

29.中國(guó)信息中心兩會(huì)新聞,2005/03/15。