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摘要：公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重威脅著社會(huì)的政治穩(wěn)定、法制建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和倫理秩序。公共管理中道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與公共管理者的素質(zhì)密不可分，深刻分析這些導(dǎo)致公共管理中道德風(fēng)險(xiǎn)的主觀因素才有可能有效避免公共管理中道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

關(guān)鍵詞：公共管理；公共管理者素質(zhì)；道德風(fēng)險(xiǎn)。

“道德風(fēng)險(xiǎn)”是存在于委托關(guān)系中的一種道德現(xiàn)象，用以描述受托人不盡職責(zé)追求自身利益最大化，使委托人利益面臨重大損失的危險(xiǎn)境況。公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)是和公共權(quán)力的“委托———”性質(zhì)分不開的，公共管理者是由社會(huì)寫作論文公眾委托執(zhí)行民眾擁有的公共權(quán)力的人，民眾將自己的權(quán)力授予公共管理者執(zhí)行以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的利益，而公共管理者接受社會(huì)公眾的委托，承擔(dān)著他們委托的義務(wù)，按照社會(huì)公眾的意愿行使他們所賦予的權(quán)力并取得相應(yīng)的報(bào)酬。在現(xiàn)實(shí)的公共管理活動(dòng)中，由于公共管理者的權(quán)力價(jià)值觀不同、公共管理者的身份沖突以及公共管理者的道德意志狀態(tài)，使其經(jīng)常有充分的機(jī)會(huì)背離社會(huì)公眾的意愿采取不道德的方式來行使公共權(quán)力，給社會(huì)公眾利益造成潛在和現(xiàn)實(shí)的損害與威脅，從而導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。

一、公共管理者權(quán)力價(jià)值觀的迷失與公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)權(quán)力價(jià)值觀是關(guān)于權(quán)力的目的、意義等問題的追求及其評(píng)價(jià)的根本觀點(diǎn)，它指導(dǎo)公共管理者的權(quán)力運(yùn)作方向、決定其道德行為。公共管理者一旦形成特定的權(quán)力價(jià)值觀，就會(huì)表現(xiàn)相應(yīng)的行為選擇，如果權(quán)力價(jià)值觀一旦陷入誤區(qū)，則會(huì)產(chǎn)生越軌的權(quán)力行為，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。在我們當(dāng)前存在的多種形態(tài)的價(jià)值觀中，最具有代表性的就是兩種相互對(duì)立的權(quán)力價(jià)值觀，即集體主義的權(quán)力價(jià)值觀和個(gè)人主義的權(quán)力價(jià)值觀。集體主義的權(quán)力價(jià)值觀以為人民服務(wù)為宗旨，個(gè)人主義的權(quán)力價(jià)值觀以牟取個(gè)人利益為目標(biāo)。公共管理者應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集體主義的權(quán)力價(jià)值觀，以國(guó)家、集體的利益為重，把人民群眾的利益和幸福作為其價(jià)值取向的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在個(gè)人主義權(quán)力價(jià)值觀的影響下，本應(yīng)為公共利益服務(wù)的公共權(quán)力往往出現(xiàn)錯(cuò)位表現(xiàn)。有的公共管理者把公共權(quán)力私有化，把社會(huì)公眾給予的權(quán)力當(dāng)作個(gè)人謀私的工具，執(zhí)行多大的權(quán)力便用多大的權(quán)力為自社會(huì)科學(xué)論壇2008·10（下）己謀取利益；有的權(quán)力運(yùn)用者把公共權(quán)力商品化，將權(quán)力異化為商品，把權(quán)力當(dāng)作交換中的籌碼，搞權(quán)錢交易、權(quán)物交易甚至權(quán)色交易；有的權(quán)力運(yùn)用者把公共權(quán)力庸俗化，把權(quán)力變成拉幫結(jié)派、排斥異己互相利用的工具，使神圣的公共權(quán)力走向庸俗；有的權(quán)力運(yùn)用者把公共權(quán)力特殊化，認(rèn)為人性的尊嚴(yán)取決于權(quán)位的高低，人生價(jià)值的大小取決于支配權(quán)力的大小，一旦擁有權(quán)力便把自己視為特殊人物，蔭庇親朋、高高在上，卻對(duì)社會(huì)公眾的利益置若罔聞，凡此種種，不一而別。個(gè)人主義權(quán)力價(jià)值觀影響下的公共權(quán)力錯(cuò)位異化嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公眾的利益，作為公共權(quán)力運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)，往往對(duì)人民群眾的公共利益造成極大的威脅。

二、公共管理者的身份沖突與公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)的人在社會(huì)生活中往往會(huì)扮演多種角色身份，公共管理者也不例外，他們既是“個(gè)體”的人又是“公共”的人，這樣在他們的道德選擇中會(huì)經(jīng)常性的面對(duì)“個(gè)人利益和公共利益的沖突”“個(gè)人義務(wù)與公共管理者義務(wù)的沖突”“本位職責(zé)與社會(huì)職責(zé)的沖突”，這種由于身份不同而形成的沖突如果處理不好就會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。第一，公共管理者個(gè)人利益與公共利益的沖突引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。人類社會(huì)政治發(fā)展的歷史表明，政府公共性是政府得以產(chǎn)生、運(yùn)行的內(nèi)在依據(jù)和合法性來源。“公共性是政府的第一屬性”①，公共管理者的道德價(jià)值取向是以公共利益為依歸的,這種意義上的公共管理者就成了“公共”人?！八^公共人，是指在公共領(lǐng)域中代表人民的公共利益，并以追求社會(huì)公共利益最大化為目標(biāo)的社會(huì)人”②。公共管理者成為“公共人”正是現(xiàn)代社會(huì)的要求，也是公共管理者應(yīng)當(dāng)具有的特性。公共領(lǐng)域中的公共管理者應(yīng)該擁有共同的價(jià)值觀念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一個(gè)人不能夠建立和擁有這種信仰，他就不應(yīng)當(dāng)進(jìn)入公共管理者隊(duì)伍中來。一個(gè)人能否成為一個(gè)合格的公共管理者取決于他能否建立和是否擁有這種信仰。而在私人領(lǐng)域中，個(gè)人利益追求的是一種現(xiàn)實(shí)的活動(dòng)，個(gè)人可以提出自己的權(quán)利要求，可以通過正當(dāng)途徑維護(hù)自己的權(quán)利，但個(gè)人沒有理由運(yùn)用公共權(quán)力來擴(kuò)展自己的權(quán)利。現(xiàn)代社會(huì)公共權(quán)力的合法性是建立在公共意志基礎(chǔ)之上的，公共權(quán)力是代表公共利益、執(zhí)行公共意志的。在公共領(lǐng)域中，公共利益是第一位的，如果公共權(quán)力被用來優(yōu)先維護(hù)公共管理者個(gè)人權(quán)利的話，那么公共權(quán)力就會(huì)變質(zhì)，發(fā)生異化?，F(xiàn)實(shí)生活中的公共管理者經(jīng)常會(huì)面對(duì)這樣的沖突和選擇：一方面，他們有自己的利益需求，一方面他們又是公共利益的代表者和維護(hù)者。如果他們不能正確對(duì)待自己所執(zhí)掌的權(quán)力，把個(gè)人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域混為一談，用可以支配他人以及公共資源的公共權(quán)力牟取私人利益而非公共利益，就會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的存在。第二，公共管理者個(gè)人義務(wù)與公共義務(wù)的沖突引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。作為公共管理者的個(gè)人義務(wù)是指他們?cè)趥€(gè)人領(lǐng)域里維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益的職責(zé)和義務(wù)，公共義務(wù)是指公共管理者在公共領(lǐng)域里為維護(hù)公共利益所應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。公共管理者既是公共管理的主體，同時(shí)也是一個(gè)一般的社會(huì)成員。在現(xiàn)代民主社會(huì)中,每一個(gè)人都擁有平等的基本自由權(quán)利。任何一個(gè)人都有自己正當(dāng)、獨(dú)特的個(gè)人權(quán)益，在這一點(diǎn)上公共管理者也不例外。然而,作為公共管理的主體，公共管理者更有責(zé)任與義務(wù)為公共利益服務(wù)，很顯然，一個(gè)公共管理者作為公共管理的主體與作為普通社會(huì)成員，這兩種角色如何和諧共處是個(gè)很難兩全的問題?；谶@兩種角色期待所發(fā)生的角色職責(zé)，會(huì)發(fā)生沖突和碰撞。這種沖突和碰撞，究其實(shí)質(zhì)就是為自己的利益還是為他人的利益來履行角色職責(zé)。如果公共管理者不能準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)亟缍ê途S護(hù)個(gè)人的自我利益，就很難保證公共管理者個(gè)人自我利益的倫理合理性。此時(shí)，作為公共管理者個(gè)人必須要對(duì)自己的職責(zé)義務(wù)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)和把握，必須有足夠的道德勇氣區(qū)分開個(gè)人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域中的職責(zé)義務(wù)。當(dāng)公共管理者在這兩種職責(zé)義務(wù)沖突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放棄公共義務(wù)而注重個(gè)人義務(wù)的履行，就會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。第三，公共管理者本位職責(zé)與社會(huì)職責(zé)的沖突引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。作為公共管理者的本位職責(zé)是指他們?cè)诠补芾斫M織體系中，由于職責(zé)位置所決定了應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任與義務(wù)。作為公共管理者的社會(huì)職責(zé)是指公共管理者作為一般社會(huì)成員所應(yīng)當(dāng)承負(fù)的社會(huì)責(zé)任與義務(wù)。通常情況下，公共管理者的本位職責(zé)與社會(huì)職責(zé)不會(huì)發(fā)生沖突。因?yàn)椋补芾碚叩睦婧蜕鐣?huì)民眾的利益在根本上是一致的。但是，社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況是復(fù)雜的，在社會(huì)生活中經(jīng)常會(huì)存在局部利益與整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益的矛盾沖突。而不同的人有不同的道德認(rèn)知能力和道德意志能力，在許多情境下對(duì)問題的認(rèn)識(shí)有差異，不能用正確的道德理性調(diào)控自己判斷和選擇，往往會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的邪惡妥協(xié)，而發(fā)生公共管理者本位職責(zé)與社會(huì)職責(zé)之間的沖突。在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常會(huì)有這樣的事例發(fā)生，本來按照政府和公共組織的活動(dòng)原則來說，下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央是作為公共管理者的職業(yè)要求來貫徹執(zhí)行的。但是，上級(jí)并不是萬能的，上級(jí)也有犯錯(cuò)誤的時(shí)候。當(dāng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的決定是錯(cuò)誤的時(shí)候，或者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以代表組織的名義出現(xiàn)，但卻是為了維護(hù)其個(gè)人的私利，這時(shí)，作為下級(jí)的公共管理者會(huì)如何面對(duì)呢？是選擇服從上級(jí)的錯(cuò)誤決定，還是選擇服從維護(hù)社會(huì)公眾利益的社會(huì)職責(zé)的要求？如果處理不好就會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前社會(huì)公共管理中，許多公共管理組織在授權(quán)方面會(huì)存在這樣那樣的問題，上級(jí)對(duì)下級(jí)有時(shí)有著絕對(duì)的決定權(quán)，上級(jí)部門和管理者掌握著下屬部門和人員的職位升遷、薪酬發(fā)放、福利待遇等關(guān)系個(gè)人生活和事業(yè)發(fā)展的大事。所以，除非公共管理者有著非常強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，否則在本位職責(zé)與社會(huì)職責(zé)發(fā)生沖突時(shí)，他往往不會(huì)舍棄自己的前途和未來，而更傾向于選擇服從本位職責(zé)要求。這種原因引起的道德風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該引起人們足夠的重視。

三、公共管理者道德意志狀態(tài)與公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)人的社會(huì)化需要一個(gè)過程。道德不是個(gè)體生而知之的，它存在著一個(gè)認(rèn)知和接受的過程?！暗赖碌幕A(chǔ)是人類精神的自律”，道德的自律精神在很大程度上受控于一個(gè)人的道德意志力，不同的人，其道德意社會(huì)科學(xué)論壇2008·10（下）志力的差異是相當(dāng)大的，況且道德意志力的養(yǎng)成是個(gè)長(zhǎng)期的過程。在這個(gè)過程中，公共管理者如果不能把自己的愿望和行為控制在合理的限度內(nèi)，也容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，人在行為中是行善還是作惡往往和一個(gè)人的道德意志狀態(tài)相關(guān)。一個(gè)人為善還是作惡往往就在道德意志能否克制不道德動(dòng)機(jī)的一瞬間。有道德意志的人往往在許多情況下都更有抗拒誘惑的能力。但是，道德自身的特點(diǎn)決定了人們?cè)诼男械赖铝x務(wù)的過程中絕不是一帆風(fēng)順的。從主觀上看，道德行為本身就意味著行為主體的自身利益在某種程度上的讓渡甚至利益犧牲，這就要求人們首先要有足夠的勇氣來正確看待自身利益的得失。沒有堅(jiān)強(qiáng)的道德意志力，人們很難做到這一點(diǎn)。從客觀上看，道德行為的過程還要受到許多因素的影響，諸如一個(gè)人在為善之后卻沒有得到社會(huì)公正的評(píng)價(jià)，甚至被人們誤會(huì)和責(zé)難，這都會(huì)給行為主體帶來思想上的斗爭(zhēng)和情緒上的波動(dòng)。人們能不能按照自己的道德信念將道德行為持之以恒地堅(jiān)持下來關(guān)鍵也在于有沒有堅(jiān)強(qiáng)的道德意志力。在特定的條件下，道德意志力的強(qiáng)弱，往往會(huì)影響人的行為的道德性質(zhì)。道德意志對(duì)道德行為的影響通常被歸納為這樣幾個(gè)方面：第一，對(duì)個(gè)人直接愿望的調(diào)節(jié)和控制，即當(dāng)個(gè)人需要、興趣等引起個(gè)人的直接愿望與道德要求發(fā)生矛盾時(shí)，能按社會(huì)道德要求控制自己的欲求。第二，用道德的動(dòng)機(jī)戰(zhàn)勝不道德的動(dòng)機(jī)。道德行為前和道德行為過程中，往往會(huì)產(chǎn)生各種動(dòng)機(jī)斗爭(zhēng)，能否用道德的動(dòng)機(jī)戰(zhàn)勝不道德的動(dòng)機(jī)，就表現(xiàn)出個(gè)體的道德意志。第三，對(duì)自己情感的控制調(diào)節(jié)。即當(dāng)理智與情感發(fā)生沖突時(shí)，用道德意志的力量使人的情緒服從于人的道德理智。第四，與困難做斗爭(zhēng)的精神。第五，抗拒誘惑的能力。有道德意志的人能抵制外界的腐蝕、引誘和壓迫，保持道德高尚③。在道德意志的約束下，公共管理者的行為就會(huì)成為一種習(xí)慣，就會(huì)將一定的社會(huì)道德職責(zé)要求轉(zhuǎn)化為自己的自覺行為，將一定的社會(huì)道德規(guī)范要求內(nèi)化為個(gè)體的道德品質(zhì)，轉(zhuǎn)化為個(gè)體客觀的行為活動(dòng)。反之，如果沒有堅(jiān)強(qiáng)的道德意志，就會(huì)經(jīng)不起外界的誘惑，不能戰(zhàn)勝自己不道德動(dòng)機(jī)，而在一瞬間選擇不道德行為。所以，公共管理者道德意志的堅(jiān)強(qiáng)與否直接決定著其道德行為的性質(zhì)。如果行為不道德，就會(huì)形成道德風(fēng)險(xiǎn)，直接危及到社會(huì)公眾的利益。公共管理活動(dòng)作為一種客觀的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，它不是抽象的，而是具體的。它總是由現(xiàn)實(shí)中一個(gè)個(gè)活生生的公共管理者來承擔(dān)，公共職責(zé)也是通過具體的公共管理者來履行。這些承擔(dān)相關(guān)職責(zé)的具體公共管理者個(gè)體的道德狀況對(duì)于公共管理活動(dòng)的實(shí)施及其實(shí)施的結(jié)果會(huì)有重大的影響。也正因?yàn)檫@方面原因的考慮，人們?cè)谶x擇公共職位的實(shí)施個(gè)體時(shí)，總把他的道德素質(zhì)作為一個(gè)重要品質(zhì)因素加以考慮，對(duì)管理者做德才兼?zhèn)涞乃刭|(zhì)要求。因?yàn)橹挥泄补芾碚叩牡赖滦袨楹芸煽?、很確定時(shí)，道德風(fēng)險(xiǎn)才可能有效避免。

注釋：

①②周智：“淺論行政人的價(jià)值坐標(biāo)”，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第6期。

③羅國(guó)杰：《中國(guó)倫理學(xué)百科全書》第93～94頁，吉林人民出版社1993年版。