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為適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，建立平衡、穩(wěn)固、強大的國家財政，財政部明確提出了建立公共財政框架的改革目標。1998年的機構(gòu)改革，國務院對政府管理職能進行了較大的調(diào)整，進

一步理順了財政職能，財政部肩負起了統(tǒng)一管理世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織和外國政府貸款的職能寫作碩士論文。在新的職能范圍下，如何在公共財政框架下對主權(quán)外債實施預算管理，是值得

探討的新問題。

一、利用政府主權(quán)外債與公共財政的關(guān)系政府主權(quán)外債，是指以中華人民共和國名義向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織或外國政府所舉借的，再由財政部、轉(zhuǎn)貸銀行或其他轉(zhuǎn)貸機構(gòu)向地方或部門轉(zhuǎn)貸的債務。目前，財政改革的方向已經(jīng)確定，各項改革措施正朝著公共財政的方向邁進。公共財政充分體現(xiàn)了政府提供“公*品”的特征，以市場失靈為界限，在克服“市場失靈”的同時，合理引導資源配置，為社會主義市場經(jīng)濟服務。作為首都財政部門，按照公共財政框架的要求，要積極、合理、有效地提供“公*品”，就要積極探索如何更好地籌集、配置資金，以加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境改善的投入，支持經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展。目前，隨著國民經(jīng)濟的良好發(fā)展，財政收入持續(xù)快速增加，但是，僅靠現(xiàn)有的財政收入難以滿足對大量建設(shè)資金的需求。對于我們這樣一個發(fā)展中國家，經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程建設(shè)的依賴程度很大，而公共工程的投資在很大程度上又依賴于財政資金的投入。這樣，財政收入的有限性與財政支出的擴張性之間的矛盾將長期伴隨著財政改革。如何緩解這對矛盾？發(fā)行國債當然是一條渠道，而與國際金融組織和外國加強財政合作也是緩解矛盾的一副良方。因此，為合理提供“公*品”，進一步開拓籌資渠道，積極運用國內(nèi)外兩種資源，是支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的需要，也是建立公共財政框架的客觀要求。我國改革開放20多年來，與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和數(shù)十個國家建立了良好的財政合作關(guān)系。

截止到1999年，僅世界銀行對我國提供貸款達324．6億美元，約折人民幣2694．2億元（資料來源：《國際金融機構(gòu)貸款管理》，主編金力群，中國對外經(jīng)濟貿(mào)易出版社，P21）；亞洲開發(fā)銀行對我國提供貸款達8l．5億美元，約折人民幣676．2億元（資料來源：《亞洲開發(fā)銀行業(yè)務政策與程序》，主編金力群，經(jīng)濟日報出版社，P257）；利用外國政府貸款458億美元，約折人民幣3801．4億元（資料來源：《外國政府貸款工作實用手冊》，財政部國債金融司編著）。對我國需要經(jīng)濟建設(shè)起到了積極的作用。北京市利用政府主權(quán)外債貸款的主要領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護污染治理以及基礎(chǔ)工業(yè)和原材料工業(yè)等，其中大部分已建成投產(chǎn)。政府主權(quán)外債貸款在我市經(jīng)濟建設(shè)中的積極作用。主要包括以下幾個方面：

1．引導資金流向。除外資貸款金額外，由于貸款項目的實施，還將帶動大量國內(nèi)配套資金，從而可以通過對外融資，引導國內(nèi)其他資金流入公*品領(lǐng)域，根據(jù)亞洲開發(fā)銀行測算，平均國內(nèi)配套資

金與外資的比例約為1．5：l。通過利用國際金融組織和外國政府貸款來引導國內(nèi)資金流動的功能也是十分明顯的。

2.有力地促進了城市基礎(chǔ)事業(yè)的發(fā)展。北京市利用政府主權(quán)外債貸款的主要領(lǐng)域集中在基礎(chǔ)設(shè)施、社會發(fā)展和環(huán)境保護等領(lǐng)域，例如，北京世界銀行環(huán)境治理項目、節(jié)能項目利用世行貸款、亞洲開發(fā)銀行環(huán)境改善項目利用亞行貸款項目、利用日元貸款北京城市鐵路項目等等，為首都的水源保護、大氣治理等環(huán)境改善和公共交通發(fā)展做出了很大貢獻。

3．彌補了建設(shè)資金的不足。改革開放以來，百業(yè)待興，北京市各行各業(yè)都面臨著建設(shè)資金不足的問題。利用政府主權(quán)外債貸款為各項經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)及時、有力地提供了資金支持，起到了彌補國內(nèi)建設(shè)資金不足、贏得建設(shè)時間和加快發(fā)展速度的作用，使政府主權(quán)外債貸款成為促進我市經(jīng)濟發(fā)展重要的籌資渠道。

4．引進了先進的管理經(jīng)驗。利用政府主權(quán)外債貸款在設(shè)備采購中引進了國際競爭性招標的辦法，在土建工程中引進了招投標的競爭機制和施工監(jiān)理制度，實行了一整套合同化管理制度等等，使企業(yè)在利用政府主權(quán)外債貸款的同時，引進和借鑒了國際上通行的管理制度，提高了管理水平。又如，世行節(jié)能項目倡導實施節(jié)能措施新機制，同時提供項目管理、機構(gòu)能力建設(shè)、總結(jié)推廣技術(shù)援助以及幫助建立有效的節(jié)能信息傳播系統(tǒng)，提高了節(jié)能管理水平。培養(yǎng)了大批人才。在政府主權(quán)外債貸款項目下，通過聘請國外專家管理。咨詢及派出學習等多種方式，引進國外先進的管理思想和管理經(jīng)驗，培養(yǎng)和造就了一批管理人才，使人才素質(zhì)和管理水平得到了較大的提高?？梢姡S著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，利用主權(quán)外債資金對構(gòu)筑與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的公共財政的基本框架起著積極的作用。

二、如何將主權(quán)外債納入公共財政預算管理為維護國家主權(quán)外債的信譽，切實加強外債管理，健全外債統(tǒng)一規(guī)劃、嚴格管理、職能明確、責任落實、分工合作、高效運轉(zhuǎn)的“借用還”管理機制，防范財政風險，規(guī)范主權(quán)外債管理模式，應將主權(quán)外債納入公共財政預算管理。

1．分類管理。為落實主權(quán)外債“借用還”管理機制，維護政府信譽，切實履行還款和擔保還款責任，推進外國政府貸款管理工作，財政部門按照項目類別進行了分類管理。財政部門根據(jù)還款責任，將現(xiàn)有主權(quán)外債貸款分為三類，第一類項目是由政府作為借款人的外債項目，由財政部門承擔還款責任；第二類項目是政府部門擔保的外債項目，由項目單位承擔還款責任，由出具擔保的部門承擔擔保還款責任；第三類項目是上述以外的其他類項目，由項目單位承擔還款責任。按照項目類別分別落實還款責任：第一，作為由財政還款的第一類外債項目，還款資金由政府財政預算安排；第二，作為政府擔保的第二類外債項目，由項目單位承擔還款責任，如不能按期還款，則需由政府履行擔保責任，并安排資金墊還欠款；第三，作為政府部門不提供擔保且由企業(yè)為還款人的第三類外債項目主管部門應給予關(guān)注，并給予積極的協(xié)調(diào)；第四，對于按協(xié)議應由政府落實配套資金的外債項目，由借款單位（部門）所對應的主管業(yè)務部門將項目配套資金納入預算安排，以保證外債項目的順利實施。

2．編制預算。

（1）按照部門預算管理的要求將《世行、亞行和外國政府貸款項目需市財政承擔配套、還款和墊款資金預測表》送交局內(nèi)有關(guān)業(yè)務處室進行核實。

（2）各業(yè)務處室對《預測表》中的情況進行認真核實，對需調(diào)整之處，提出具體調(diào)整意見后，將信息及時反饋主權(quán)外債管理處室。

（3）根據(jù)各處室反饋的信息再對《預測表》進行調(diào)整后，召開有關(guān)業(yè)務處室會議，向局內(nèi)有關(guān)業(yè)務處室發(fā)送《北京市主權(quán)外債項目需市財政承擔配套、還款、墊款資金情況預測表和說明》。

（4）局內(nèi)有關(guān)業(yè)務處室根據(jù)以上預測表和說明的要求落實應負責安排的配套、還款和墊款資金。

3．建立償債基金。作為財政部門，應主動提高防范主權(quán)外債風險的意識，提高化解債務風險的措施。在財政部2000年10月召開的全國國際金融組織貸款工作會議上，金立群副部長再次強調(diào)指出，“各地財政要建立償債準備金并完善其管理制度”。為維護政府信譽，防范財政風險，我們認為應盡快研究嘗試建立償債基金，以防范和化解財政風險，分散和減輕我市的債務負擔，避免財政風險的積累。同時，通過建立和運作償債基金，可使之滾動增值，從而擴大政府主權(quán)外債還款資金來源，防范財政風險。

4.建立外債預警機制。在建立主權(quán)外債項目檔案庫的基礎(chǔ)上，根據(jù)北京市經(jīng)濟增長、社會發(fā)展以及財政收支狀況，研究建立和完善外債風險預警指標體系，以此作為新上外債項目的主要評定依據(jù)，同時，按照財政部的要求，積極研究建立主權(quán)外債償債基金，結(jié)合債務預警體系的建立，提高償債意識、風險意識和項目的效益意識，確保項目單位外國政府貸款項目按時還本付息，降低財政風險。

在公共財政框架下，為使主權(quán)外債發(fā)揮更大的效益，防止債務風險，使主權(quán)外債管理走上規(guī)范化軌道，對主權(quán)外債實施預算管理不失為一個科學的、切實可行的方法。