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公共服務(wù)領(lǐng)域中央地方關(guān)系

作者：馮政廉文章出處：論文網(wǎng)時間：2007-5-25

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用“鳥籠”理論處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央地方關(guān)系

內(nèi)容提要：可以用陳云的“鳥籠”理論來解釋和處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央和地方的關(guān)系。這個“鳥籠”是一個多維的、形狀不規(guī)則的、帶網(wǎng)狀特點的空間。地方政府各項公共服務(wù)的自由度形成這個“鳥籠”的邊界。處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，就是要設(shè)計和編制好這個“鳥籠”。處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，中央起主導(dǎo)作用。首先要在方針政策上起引導(dǎo)作用，為公共服務(wù)的建設(shè)創(chuàng)造良好的社會氛圍，為“鳥籠”營造良好的內(nèi)外環(huán)境。

十一屆三中全會以來，我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心，經(jīng)濟總量有了舉世矚目的增長。與此同時，公共服務(wù)領(lǐng)域的一些社會事業(yè)相對于人民的需要卻顯得供給不足。針對社會運行中一些相當(dāng)普遍、甚至相當(dāng)尖銳的矛盾，中央適時提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的理念，并提出了建設(shè)服務(wù)型政府的要求。最近召開的十六屆六中全會又把構(gòu)建社會主義和諧社會作為專門議題?？梢灶A(yù)期，未來的幾年中，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我國在和諧社會建設(shè)、公共服務(wù)方面將會取得重大成績。

構(gòu)建社會主義和諧社會、改善我國的公共服務(wù)，有一個必然的要求，即處理好公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系。本文試就這一問題提出一些看法。

一、“鳥籠”——公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方關(guān)系的假想模型

陳云同志對計劃經(jīng)濟條件下國家與國有企業(yè)的關(guān)系，曾經(jīng)有一個著名的“鳥籠”理論。把鳥抓在手里，鳥就不能活動；沒有一定的約束，企業(yè)的行為就可能給宏觀經(jīng)濟帶來不良影響（我曾經(jīng)提出“宏觀經(jīng)濟總效果是微觀經(jīng)濟效果的矢量和”這一觀點，其數(shù)學(xué)模型為：

（詳見注釋）。

可以借用陳云同志的“鳥籠”理論來描寫新的歷史條件下我國公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系。

其一，這個“鳥籠”具有多維屬性，每一項公共服務(wù)是一個“維”，有多少項公共服務(wù)就有多少“維”，所以這個“鳥籠”是一個多維空間。

其二，對于不同的公共服務(wù)，地方政府的自由度——活動空間及責(zé)任空間是不同的。因而，這個“鳥籠”又是不規(guī)則的。

其三，由于每一項公共服務(wù)通常又包含一些具體內(nèi)容，對于每一項具體內(nèi)容，地方也會有一定的活動空間。因此，這個“鳥籠”又帶有網(wǎng)狀的特點。

其四，地方政府各項公共服務(wù)的自由度組成這個“鳥籠”的邊界。地方政府不能超越邊界自行其是；中央政府也不能越過邊界干預(yù)地方?！傍B籠”范圍內(nèi)既是地方政府的可作為空間，也是地方政府的公共服務(wù)責(zé)任區(qū)。

二、“鳥籠”的設(shè)計與編制——明確公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的權(quán)責(zé)邊界

應(yīng)用陳云同志的“鳥籠”理論處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，最重要的就是要設(shè)計和編制好這個“鳥籠”，即明確中央與地方有關(guān)各項公共服務(wù)的責(zé)任與權(quán)利。這是一個艱苦、細致的過程，科學(xué)性、可行性、適度的積極性是對這個過程的必然要求。

明確中央與地方建設(shè)公共服務(wù)體系的權(quán)責(zé)關(guān)系必然要求由中央主導(dǎo)。中央主導(dǎo)首先表現(xiàn)為要出臺起主導(dǎo)作用的方針政策。近年來國民經(jīng)濟某些領(lǐng)域一再過熱，地方政府?dāng)U大投資規(guī)模熱情不減，中央不得不多次進行宏觀調(diào)控。這些情況說明，地方政府的注意力仍然聚集在GDP上。因此，應(yīng)當(dāng)促使地方政府由經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。為了有利于實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的基本方針應(yīng)讓位于“以構(gòu)建社會主義和諧社會為中心”?！耙詷?gòu)建社會主義和諧社會為中心”并不排斥經(jīng)濟建設(shè)，恰恰相反，經(jīng)濟建設(shè)是社會主義和諧社會的物質(zhì)基礎(chǔ)。所不同的是，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”是以經(jīng)濟建設(shè)為目的；“以構(gòu)建社會主義和諧社會為中心”是以經(jīng)濟建設(shè)為手段和基礎(chǔ)。同時，也應(yīng)當(dāng)考慮是否不再把GDP增長作為發(fā)展目標(biāo)，而只把它作為一種事后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。如果不淡化GDP目標(biāo)，就很難、甚至不可能改變地方政府的運轉(zhuǎn)中心，就難以推動地方政府由經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)用就業(yè)率、城鄉(xiāng)居民收入水平、義務(wù)教育入學(xué)率、社保醫(yī)保覆蓋率及其水平、環(huán)境保護、萬元GDP能耗，這樣一些指標(biāo)群來取代GDP。

有利于和諧社會建設(shè)、有利于加強公共服務(wù)的大政策出臺，是對整個社會指導(dǎo)思想及其行為的導(dǎo)向，在這些大政策的影響下，全社會就有了構(gòu)建和諧社會、加強公共服務(wù)的氛圍——地方政府活動的“鳥籠”就有了適宜的內(nèi)外環(huán)境。

此外，中央的主導(dǎo)作用還體現(xiàn)于下面一些方面。

1.中央與地方公共服務(wù)責(zé)任的分解。即明確哪些公共服務(wù)由中央提供，哪些公共服務(wù)由地方提供，哪些公共服務(wù)由中央與地方共同提供，并明確與之相應(yīng)的條件與權(quán)限。

2.按輕重緩急與條件具備的程度明確各項公共服務(wù)的階段目標(biāo)，即制定各項公共服務(wù)的目標(biāo)值與實現(xiàn)目標(biāo)的時間表。

3.關(guān)于財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，中央財政首先自身要作好結(jié)構(gòu)調(diào)整，要大幅度提高用于社會公共事業(yè)的支出比重。同時，對省、市財政預(yù)算比例也要提出定量的調(diào)整要求。而且，不僅要調(diào)增量也要調(diào)存量。

4.為地方搞好公共服務(wù)提供若干保障。一是政策保障，保證政策的連續(xù)性；二是人事保障，盡可能保持地方領(lǐng)導(dǎo)干部的穩(wěn)定；三是保證地方提供各項公共產(chǎn)品的資金需求。

明確公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的權(quán)責(zé)邊界，要靠中央主導(dǎo)，但也不排斥地方的作用。這種權(quán)責(zé)邊界的確定，是中央主導(dǎo)下中央與地方協(xié)商的過程和結(jié)果，體現(xiàn)的是民主集中制。權(quán)責(zé)關(guān)系明確以后，至于地方政府實現(xiàn)目標(biāo)的路徑選擇、過程、方式，是運用行政手段、還是借助市場力量，如何安排使用財政資金，只要有法可依、能力所及，那是地方的事，即地方政府在與中央商定的“鳥籠”內(nèi)的自由度。

三、應(yīng)注意的幾個問題

1.我國的行政層級是黨政高度融合的,討論公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，繞不開黨政關(guān)系問題。為了有利于黨委、政府各司其職，應(yīng)當(dāng)明確提出處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，就是中央政府與地方政府的關(guān)系。

2.地方的不少部門由國務(wù)院有關(guān)部委垂直領(lǐng)導(dǎo)，因而要在公共服務(wù)體系建設(shè)中對這些部門與地方政府的關(guān)系作出一些規(guī)定。這是對“鳥籠”內(nèi)部環(huán)境的協(xié)調(diào)。

3.我國各地發(fā)展不平衡，公共服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展，也應(yīng)有區(qū)別政策。從“鳥籠”理論來講，就是對不同地區(qū)要設(shè)計、編制不同大小與形態(tài)的“鳥籠”。

在我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌過程中，研究社會公共服務(wù)、探討和處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，是一個全新的課題，具有很強的政策性和實踐性。但只要我們正視這個問題、務(wù)期必成，集中大家的智慧，就一定能處理好這個問題，并使我國目前的公共服務(wù)水平有一個大的提高。

（注釋：地方和企業(yè)作為微觀經(jīng)濟主體，其經(jīng)濟行為的效果是互為消長的，它們的行為方向與宏觀經(jīng)濟所要求的方向有一個方向偏差—α。有些微觀經(jīng)濟行為的效果，給宏觀經(jīng)濟帶來正向影響，有些則帶來負向影響。對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控就是要調(diào)整微觀經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為，使微觀經(jīng)濟主體的行為方向最大限度的與宏觀經(jīng)濟的要求保持一致，符合宏觀經(jīng)濟的總要求。）