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[論文關(guān)鍵詞]管理幅度;政策執(zhí)行

[論文摘要]我國目前公共管理幅度失當、比例失調(diào)是影響政策有效執(zhí)行的重要因素。針對我國公共管理幅度和管理層次上存在的問題,應(yīng)該調(diào)整管理幅度,減少管理層次,提高政策執(zhí)行效率。具體措施包括縮省并縣,省縣直管,市制創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治等內(nèi)容。

一、我國公共管理幅度的現(xiàn)狀

按照行政管理學(xué)的有關(guān)理論,管理幅度是指組織直接控制的人員和機構(gòu)的數(shù)量。一般來說,管理幅度越大,則管理的層次減少,但管理的難度加大:管理幅度越小,則管理的層次增加,但管理的效率降低。在我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制中,存在一個奇怪的現(xiàn)象:一方面,管理幅度大小失當,很不合理;另一方面管理的層次普遍過多,效率低下。我們先來考察一下我國行政區(qū)劃的層次,我國除四個直轄市和海南省外,其他省區(qū)的管理層次一般設(shè)有省(區(qū))一市(州)一縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層次,有的在縣鄉(xiāng)之間設(shè)區(qū)公所,更多的則是在鄉(xiāng)村之間設(shè)片區(qū),變成了五個層次。我國現(xiàn)在的行政管理層次是秦代以來最多的。與國外相比,世界上大多數(shù)國家的地方行政區(qū)劃實行二級制或三級制,很少四級制,中國是四級制的行政區(qū)劃、五級制的行政管理層次。管理層次多,中間環(huán)節(jié)就多,需要協(xié)調(diào)的關(guān)系就多,管理成本就高,工作效率就低,甚至導(dǎo)致官僚主義、互相扯皮、互相推諉等腐敗作風(fēng)。

我們再來看看我國的管理幅度,總的來說,我國各類政區(qū)之間規(guī)模大小過于懸殊,同級政區(qū)的大小甚至相差幾十倍。就人口而言,大省近億,小省不足300萬;大縣(縣級市、市轄區(qū))過百萬甚至200萬,小縣不足1萬。就面積而言,相差更為懸殊,有3萬多平方公里的省,還有近20萬平方公里的縣。同時,市的建制也比較混亂,有縣級市、地級市、計劃單列市、省會城市、較大市等。政區(qū)規(guī)模的大小是由于各種原因形成的,但過大過小都不利于國家的行政管理、經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定,特別是省級政區(qū)過大還會對國家的長治久安產(chǎn)生潛在的消極影響。美國國土面積同我國差不多,但其州一級幅度達51個,其他國家比例更高,法國99個,日本47個,西班牙50個,一些小國也達到20多個。我國省一級建制少而面積大的管理模式,容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的“一刀切”,政策難有針對性和靈活性。管理的幅度過大,使得政策執(zhí)行難以因地制宜;同時,管理的層次過多,又使得政策執(zhí)行的信息容易失真。因為對政策執(zhí)行而言,管理層次越多,則政策執(zhí)行所需要的中介環(huán)節(jié)越多,不同層次的政治區(qū)域利益發(fā)生沖突的概率就越高,政策執(zhí)行所經(jīng)受的利益過濾次數(shù)就越多,執(zhí)行過程所積累的政策規(guī)避能量就越大,從而政策規(guī)避發(fā)生的頻率、幅度和強度就越高。由此可見,我國目前的公共管理幅度失當、比例失調(diào)是影響政策有效執(zhí)行的重要因素。

二、公共管理幅度失當對政策執(zhí)行的影響

從管理幅度和層次的角度來看,我國政策執(zhí)行面臨兩個比較大的“瓶頸”,一是如何將政策執(zhí)行效果從低效提升至更高的層次,二是如何使政策在全國范圍內(nèi)得到真正的落實。前者可以說是政策執(zhí)行高層次的拓展,后者則是政策執(zhí)行在平面空間的擴張。在現(xiàn)代化的類型中,中國屬于后發(fā)型現(xiàn)代化國家,各級政府扮演著非常重要的角色。在一個社會經(jīng)濟條件并不理想的國度里,要實現(xiàn)現(xiàn)代化的諸多目標,困難是可以想見的。我國政府實現(xiàn)管理目標常常采取的一個應(yīng)對辦法便是自上而下的政治動員。政治動員作為一種方法可運用于不同的目的,就政策執(zhí)行而言,它可以與行政結(jié)合在一起,形成一種動員型的政策過程。從理論上看,一個完整的動員型政策過程是由兩個不同的環(huán)節(jié)構(gòu)成的。第一個環(huán)節(jié)是調(diào)查、選點、搞試驗、樹樣板,從個案中總結(jié)“一般經(jīng)驗”,并使之上升到理論和政策的高度;第二個環(huán)節(jié)則是運用行政(或法律)手段將這一政策推向全國,并通過一定的機制來保障這一過程的順利進行。在不同時期,政策執(zhí)行的保障機制是歷史地變化的。在改革開放之前,是意識形態(tài)和領(lǐng)袖的人格特征發(fā)揮了非常重要的作用。20世紀80年代以來,隨著放權(quán)型改革的推進和意識形態(tài)的日漸淡化,政策執(zhí)行的保障機制也發(fā)生了相應(yīng)的變化,從農(nóng)村中發(fā)展出來的“承包制”方式被應(yīng)用于政府的行政過程,這就是上下級之間通過簽定責(zé)任書(承包合同),將行政管理目標層層分解與落實的“政治承包制”。

顯然,在這種工作方式中,政策執(zhí)行第二個環(huán)節(jié)的難度要大于第一個環(huán)節(jié)。特別是當不同地區(qū)之間的差異變大時,政策執(zhí)行的效力便開始下降,各種各樣的問題就開始浮出水面。事實上,這種差異性早為人們所認識,并體現(xiàn)于相應(yīng)的政策語匯中。傳統(tǒng)政策術(shù)語中的“因地制宜”便是對這種差異的承認。但是,如何處理統(tǒng)一的政策和具體的地區(qū)差異這兩者之間的關(guān)系并沒有任何法律的依據(jù),因此它一直是我們政策執(zhí)行中的一個基本難題。

一般來說,政策執(zhí)行的第一件事便是政策試驗,從點上突破,總結(jié)關(guān)于這方面的執(zhí)行經(jīng)驗,通過成功案例的示范作用,從而在更大的范圍內(nèi)進行推廣,并將試驗的政策轉(zhuǎn)變?yōu)檎降恼摺Ｔ趫?zhí)行試驗過程中,為了確保成功,政策執(zhí)行者對試點的選擇不是隨意的,通常選擇有投入價值的對象,并且可以相對集中力量,投入必要的人力、物力和財力。在這個意義上,示范點是精心培育出來的。然而,當基于試驗點的一系列政策執(zhí)行被推廣到其他地域空間時,我們有可能遇到完全不同的環(huán)境和情況。不同的地域空間之間存在的巨大差異使政策執(zhí)行的第一環(huán)節(jié)和第二環(huán)節(jié)開始脫節(jié),政策執(zhí)行的統(tǒng)一性與現(xiàn)實情況的千差萬別成為一個普遍的問題。地方差異的存在表明,在一個地方經(jīng)由自下而上的方式發(fā)展出來的東西,一旦上升為某種普遍性的行為準則,對于其他地方來說就可能意味著某種自上而下的東西(對于許多非試驗點來說,試驗點的終點恰恰成了它們的起點)。兩者之間的落差究竟有多大,取決于眾多的因素,諸如不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、教育程度、地方文化傳統(tǒng)、民風(fēng)習(xí)俗、老百姓的素質(zhì)、對外開放的程度乃至地方財政的狀況等等。有一點是肯定的,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,我國的地區(qū)差異性正在拉大。西方研究中國的學(xué)者甚至發(fā)明了一個新詞,在英文“中國”后面加了一個“s”,變成復(fù)數(shù)“Chinas”,意思是中國內(nèi)部的差異太大,你不能只到過某一個地方就大談中國應(yīng)該如何如何。人們會反問,你談的是中國的哪一個部分?因此,我國客觀上存在的地區(qū)差異為政策規(guī)避提供了現(xiàn)實的可能。一方面,如果政策執(zhí)行者機械照搬政策,可能會在某些地區(qū)導(dǎo)致政策不適,影響政策目標的實現(xiàn);另一方面,如果這些地區(qū)的政策執(zhí)行者變通執(zhí)行,又可能會導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣、變形,政策目標一樣不能實現(xiàn),因為政策到底如何變通,什么時候應(yīng)該變通,變通的效果如何,并沒有一套科學(xué)的測量和評價標準。

公共管理幅度的失當使得政策執(zhí)行的難度更加突顯出來。一些適合某些地方的政策,卻不一定完全適合另外一些地方。因此,有些政策表面上在一些地方得到了全面“貫徹”,但事實上,在很多地方它被“架空”了,或者成為一種形式化的東西。這正是目前我國發(fā)生的一種相當普遍的現(xiàn)象。管理幅度的大小差異還意味著許多東西,對于我們的分析來說,最為重要的乃是利益結(jié)構(gòu)的不同。應(yīng)該承認,在許多地方,一些干部或出于自身利益考慮,或出于某種習(xí)慣,或出于某種顧慮,他們把有些政策看作是一種“不得不”執(zhí)行的東西。但同時他們也將這些政策視為一種負擔,甚至是對既有利益結(jié)構(gòu)的某種威脅。他們并不是真心實意地執(zhí)行政策,而是將這項工作視為不得不走的過場。記得筆者在黨校講基層民主的時候,一位縣委書記就給我舉出了基層民主許多不好之處,諸如他們那里很多地方農(nóng)民的素質(zhì)還沒有那么高,一些地方的村民選舉使家族勢力興起了,黑社會出現(xiàn)了,一些地方選任的村干部不聽話,工作量加大,行政任務(wù)難以完成等等。一句話,民主進程超前了,不符合他們那里的實際情況等等。在這種情況下,處于相對弱勢地位的老百姓也很可能對政策執(zhí)行不太關(guān)心,或無可奈何。對于這類現(xiàn)象事實上我們并不陌生。從政治學(xué)的角度來看,它表明了一個基本事實:任何涉及利益調(diào)整的政策和法律,其執(zhí)行過程同樣是一個政治過程。政策可以在最高層制作,但是最終需要各個區(qū)域和層次的地方政府來執(zhí)行?？梢赃@樣預(yù)測,在一個相當長的時期內(nèi),就全國范圍而言,管理幅度和層次的合理化將是緩慢的,許多地方還會出現(xiàn)各種政策執(zhí)行偏差和問題,會存在大量的地方管理型政策執(zhí)行。要改變這種格局,就必須解決各管理區(qū)域的利益協(xié)調(diào)和平衡問題,適當調(diào)整管理幅度和層次,這是管理幅度合理化的本質(zhì)要求。

三、合理調(diào)整公共管理幅度的若干思路

針對我國公共管理幅度和管理層次上存在的問題,從經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和政策執(zhí)行的要求出發(fā),我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制改革的基本思路應(yīng)該是調(diào)整管理幅度,減少管理層次,提高政策執(zhí)行效率。具體措施應(yīng)該包括縮省并縣,省縣直管,市制創(chuàng)新,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治等內(nèi)容。

(一)取消市縣分等,實行省(區(qū))管縣

要取消市與市之間的行政級差,不再將直轄市以外的市分為地級市和縣級市,使市與市之間同級,市與縣之間同級,都劃歸省(區(qū))統(tǒng)一管理。這樣,雖然市縣之間的功能和特點不同,但都是省(區(qū))直接分塊管理的行政區(qū)劃,都是處于省(區(qū))之下的第二級行政建制,行政級別相同。這樣,雖然省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置的目的和性質(zhì)不同,但它們都是國家分塊管理的行政區(qū)域,同為地方行政建制的最高層次;雖然市轄區(qū)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間的目的和性質(zhì)不同,但它們均是處于市縣之下的地方第三級行政建制,而且是基層行政建制。同級行政建制中的每一行政單位,不論大小一律平等,它們之間不存在誰管誰的問題,都統(tǒng)一由所屬的上一級行政單位管轄。實行市、縣同級,是實現(xiàn)市不再管縣,省(區(qū))直接管縣(市)的關(guān)鍵,它可以使政策的傳遞和落實真正一竿子到底,有利于省(區(qū))及時了解政策執(zhí)行情況,提高政策執(zhí)行效率。當前,在市縣經(jīng)濟均較發(fā)達、市縣離心力強的區(qū)域,如蘇錫常地區(qū)、珠江三角洲、環(huán)渤海經(jīng)濟圈等,市管縣體制已經(jīng)嚴重束縛了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,阻滯了城市規(guī)劃和管理,因此,可通過逐步取消市管縣體制,建立新的城縣聯(lián)盟或城縣合作體制,以有效協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)利益矛盾,真正煥發(fā)全新管理體制的活力。

(二)適當擴大省級區(qū)劃數(shù)目

實行省管縣后,雖然減少了管理層次,但會加大省級政府的管理幅度,加重省級政府的工作負擔。因此,省管縣應(yīng)該與重新調(diào)整省級行政區(qū)劃相結(jié)合。借鑒國外經(jīng)驗,考慮到我國實際,省級行政區(qū)劃應(yīng)大體在50個左右比較合適。尤其是考慮到西藏、新疆等邊疆政區(qū),民族問題較多,與目前政區(qū)過大和過分一體化不無關(guān)系,因此,可根據(jù)民族風(fēng)俗、地理位置、經(jīng)濟水平、安定狀況等標準,將它們適度分成若干個省級政區(qū),以有效加強領(lǐng)導(dǎo),維護國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定。又如山東,歷史上就分為齊文化圈和魯文化圈,即現(xiàn)在的膠東半島和西部內(nèi)陸,兩地經(jīng)濟發(fā)展水平、文化習(xí)俗等相差較大,再加上山東省的龐大人口規(guī)模,因此可以考慮分開。江蘇被長江分為蘇南和蘇北,兩地經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距很大,也同樣可以考慮分開。其他的人口大省、地區(qū)大省(區(qū))等也可以適當調(diào)整。這樣一來,不僅可以有效進行行政管理,而且各地政策執(zhí)行的針對性和有效性都會大大增強。

(三)弱化市轄區(qū)建制

從強化市的整體性管理和減少管理層次出發(fā),要對市一級的政府職能機構(gòu)和市轄區(qū)進行改革。首先,應(yīng)主要按區(qū)域管轄的需要在市區(qū)內(nèi)各地方設(shè)置市政府職能部門的分支機構(gòu),而且不同分支機構(gòu)的管轄區(qū)域有所不同,可以是一個市轄區(qū)有兩個或兩個以上的分局,也可以是兩個市轄區(qū)設(shè)一個分局。如,公安部門按治安的任務(wù)量分片設(shè)公安分局;稅務(wù)部門按稅收的任務(wù)量分片設(shè)稅務(wù)分局;交通部門按交通的任務(wù)量分片設(shè)交通分局;園林部門則可只設(shè)市區(qū)和風(fēng)景區(qū)兩類分局,或市區(qū)設(shè)一個分支機構(gòu),市郊的每個大的風(fēng)景區(qū)設(shè)一個分支機構(gòu)。而只有民政、衛(wèi)生和市政等部門以市轄區(qū)為管轄范圍,按市轄區(qū)政府組成部門的形式設(shè)立。這既有利于進一步淡化市的塊塊管理方式,變以塊塊為主和條條為輔的管理模式為以條條為主、塊塊為輔的管理模式,也有利于市政府根據(jù)城市的發(fā)展和需要,從整體上對所管理的事務(wù)進行及時的調(diào)整與管理。其次,適當縮小市轄區(qū)的管轄幅度,增加市轄區(qū)的數(shù)量,使一個市的轄區(qū)由目前一般不足10個增至30個以上。取消目前市轄區(qū)下面的街道辦事處,變市轄區(qū)兩級管理為一級管理,并適當擴大市民自治組織——居民委員會的規(guī)模,充分發(fā)揮城市居民的自治作用。適當縮小市轄郊區(qū)的范圍,變鄉(xiāng)(鎮(zhèn))歸市轄區(qū)管轄為市直接管轄。這樣有利于簡化政策執(zhí)行的管理層次,從而實現(xiàn)市的兩級政府和兩級管理的統(tǒng)一。

(四)合理調(diào)整鄉(xiāng)一級管理幅度

從多年來的經(jīng)驗看,基層行政區(qū)劃調(diào)整變更的風(fēng)險較小、成本較低,行政區(qū)劃改革創(chuàng)新試點可從這個層次著手,如撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、撤銷街道辦事處等。但從長遠的發(fā)展要求出發(fā),對縣(縣級市)和市轄區(qū)以下的行政建制,不能只停留在調(diào)整規(guī)模大小、數(shù)量多少上,而是要探索根本性的體制創(chuàng)新思路。比如建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制,雖然這是若干年后的目標,但要最終實現(xiàn)這個目標就需要研究探索向這個目標過渡的具體辦法和途徑。目前有輿論認為,可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制變?yōu)榭h政府的派出機構(gòu)。在取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的硬性工作任務(wù)大大減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)由一級政權(quán)組織變成派出機構(gòu),既可以減少機構(gòu),減少開支,減輕農(nóng)民負擔,又有利于最終實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、簡化政策執(zhí)行。但推行這種體制時要吸取過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制反復(fù)調(diào)整的教訓(xùn),首先必須搞試點,在試點取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上再推開,不能一哄而起。而且對鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要分類指導(dǎo),一些規(guī)模較大、有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域性中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)應(yīng)向小城市的體制過渡,否則不利于農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在農(nóng)村基層行政區(qū)劃體制創(chuàng)新的同時,城市基層行政區(qū)劃體制也要進行改革創(chuàng)新,而且城市基層行政區(qū)劃體制創(chuàng)新比農(nóng)村更為迫切可行?？偟膩碚f,交通通訊條件越發(fā)達,政府管理工作越宏觀,行政管理的層次就可以減少,管理的幅度則可以擴大。20世紀90年代以來,我國交通通訊條件和管理手段有了飛躍性的發(fā)展,很多省區(qū)形成了以省城為中心的數(shù)小時省域公路交通圈、以縣城為中心的數(shù)小時縣域公路交通圈。就政府職能而言,隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善,政府宏觀管理職能不斷加強,而微觀管理職能則不斷減弱,諸如行政審批之類的工作越來越少,這就為減少行政管理層次,擴大行政管理幅度創(chuàng)造了有利條件。由于行政區(qū)劃調(diào)整變更對一個省、一個市、一個縣的政治經(jīng)濟體制和利益關(guān)系影響極大,牽涉面很廣,大的調(diào)整影響幾百萬人、上千萬人的利益,小的調(diào)整影響幾萬人、幾十萬人的利益,加之公共管理幅度和層次的合理化是一個長期的過程,因此各省區(qū)要因地制宜,分類指導(dǎo),特別是在減少管理層次上不能搞一刀切,而要從本省區(qū)實際情況出發(fā)逐步推進二級制或三級制。各省區(qū)都應(yīng)該積極研究探索具體的行政區(qū)劃問題、市縣規(guī)模調(diào)整問題、設(shè)市數(shù)量和布局問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何向自治目標過渡問題等等。為防止出現(xiàn)反復(fù)調(diào)整,每一項區(qū)劃改革都要瞻前顧后、總體考慮、慎之又慎,重大問題更應(yīng)該進行專題科學(xué)論證和合理有序地推進。