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[摘要]建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共管理體制,需要創(chuàng)新政府管理模式。實現(xiàn)政府管理模式創(chuàng)新的前提是樹立全新的管理理念,重點是大力推動政府職能轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]政府管理模式;公共管理體制;政府職能

當(dāng)前,我國改革已進入攻堅階段,如何建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共管理體制,是我國在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期急需解決的重大問題。其中,深化政府改革的核心,是從政府管理模式創(chuàng)新入手,去推進公共管理體制的轉(zhuǎn)變和完善。

一、政府管理模式創(chuàng)新的方向

建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng),與社會主義民主政治相配套,行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府管理體制,需要對政府管理模式進行改革和創(chuàng)新,實現(xiàn)政府管理模式的四個轉(zhuǎn)變。

第一,由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。由計劃經(jīng)濟條件下的管制型政府向市場經(jīng)濟條件下的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,是近年來各級政府在深化行政體制改革中確定的一個目標(biāo)選擇,同時這也是政府管理模式創(chuàng)新的根本所在。按照產(chǎn)業(yè)分類,政府是第三產(chǎn)業(yè)部門,屬于服務(wù)領(lǐng)域,因此,各級政府的首要職責(zé)就是提供服務(wù)。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會本位、民本位,政府管什么不管什么,都要從社會和公民的需要出發(fā),并以此作為政府職能定位的依據(jù)。它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較,是兩種不同的管理理念和管理方式。政府公共部門與社會公眾之間,由治理者與被治理者之間的關(guān)系變?yōu)楣卜?wù)的提供者與消費者、顧客之間的關(guān)系。社會公眾成了政府服務(wù)的對象,是公共服務(wù)的消費者和顧客,從而使根據(jù)社會公眾的需要提供公共服務(wù)成了政府公共行政的應(yīng)有之義。

第二,由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟體制下,高度集權(quán)的政府管理形態(tài)不僅極大地壓制了非政府力量參與經(jīng)濟和社會事務(wù)的管理,而且導(dǎo)致政府職能龐雜、機構(gòu)臃腫、成本高昂、效率低下,存在很多管理盲區(qū),容易誘發(fā)行政權(quán)力腐敗。政府管理中長期存在的越位、缺位和錯位現(xiàn)象,根本原因就在于此。公共管理的內(nèi)涵在于其高度的社會性和公共利益最大化。具體實現(xiàn)形式就是由政府的單一管理轉(zhuǎn)向社會共同治理。公共權(quán)力的壟斷被打破,公共事務(wù)的管理主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢。社會組織及公眾對公共事務(wù)管理活動的廣泛參與,主要表現(xiàn)在其對政府決策的影響,通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等,促進政府在公共服務(wù)質(zhì)量上的提高,增強各自在公共管理中的獨特作用。而政府管理的重點則放在維護市場秩序和創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上,具體而言主要是三個方面:制定市場規(guī)則,維護市場秩序,創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境;依靠經(jīng)濟和法律手段,保證經(jīng)濟總量關(guān)系的基本平衡,優(yōu)化與提升經(jīng)濟結(jié)構(gòu),提升社會就業(yè)水平;組織公共產(chǎn)品生產(chǎn),發(fā)展公共事業(yè),提供公共服務(wù),建立公共保障。通過權(quán)力下放和讓渡,使政府管理的效能進一步提高,同時也促進社會發(fā)展更加和諧。

第三,由權(quán)力型政府向責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟時期權(quán)力高度集中的行政體制下,政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡,強調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任,重視權(quán)力行使而忽視承擔(dān)責(zé)任。權(quán)力和責(zé)任的不對等造成嚴(yán)重的集權(quán)主義、官僚主義和形式主義,政府權(quán)力滲透到經(jīng)濟社會的每一個領(lǐng)域,而且由于缺乏有效的監(jiān)督制約機制,造成權(quán)力的濫用和行政資源的浪費。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和民主化進程的推進,計劃經(jīng)濟的直接命令式的管理顯然不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要,把政府活動和行為規(guī)范到現(xiàn)代市場經(jīng)濟和現(xiàn)代民主法治的范圍之內(nèi)成為時展的必然要求。各級政府必須建立責(zé)任制,使其各就其位,各負(fù)其責(zé),各盡其職。大力推行政務(wù)公開,增強政府管理的透明度,把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下,使公共權(quán)力不僅在權(quán)力制約機制內(nèi)得到監(jiān)督,而且必須接受整個社會的普遍監(jiān)督和普遍制約。

第四,由人治型政府向法治型政府轉(zhuǎn)變。建設(shè)法治政府,是要確立法律的至上地位,將法律所確定的秩序關(guān)系引入私人領(lǐng)域和政府領(lǐng)域。在國際交往中自覺將政府行為納入WTO規(guī)則的軌道,自覺按規(guī)則行事。按法治化的要求,政府必須調(diào)整行為理念和行為模式,在遵守和履行世貿(mào)組織法的規(guī)則和義務(wù)時,推進政府自身法治化的進程。

二、政府管理模式創(chuàng)新需要樹立全新的管理理念

第一,樹立公共管理理念?！靶鹿补芾怼焙诵囊x在于公共性,突出強調(diào)管理主體的多元化,管理導(dǎo)向的社會化,公共服務(wù)的市場化等新的觀念。特別是“企業(yè)化政府”概念的提出,政府把服務(wù)的對象重新界定為顧客,讓顧客有所選擇;政府下放權(quán)力,積極采取參與式的管理;政府寧可要市場機制而不是官僚主義機制;政府關(guān)注的中心并不簡單是提供公共服務(wù),而且也向公營、私人和志愿服務(wù)各部分提供催化劑,使之行動起來解決面臨的問題。當(dāng)前,我國明確提出要把政府職能轉(zhuǎn)向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)上來,并特別強調(diào)要更加注重社會管理和公共服務(wù),體現(xiàn)了與公共管理導(dǎo)向的一致性,同時也明確了政府管理創(chuàng)新的總體方向。

第二,樹立充分競爭理念。“新公共管理”主張用市場的力量來改造政府,在公共部門中引入市場機制,在公共部門與私人部門之間、公共部門機構(gòu)之間展開競爭,以縮小政府規(guī)模,提高公共物品及服務(wù)供給的效率。將企業(yè)管理原則引入政府管理,進行“政府再造”,促進政府管理創(chuàng)新,是提高政府管理效能的重要途徑。在公共物品和服務(wù)的提供上采用市場的方法(合同承包、、拍賣、招標(biāo)等),并在公共機構(gòu)以及政府組織中確立節(jié)約成本和提高效益的激勵機制,對正處于轉(zhuǎn)型時期的我國政府管理體制來說,具有非常積極的借鑒意義。

第三,樹立注重效率理念。追求效率是政府管理改革的重要目標(biāo)之一。與傳統(tǒng)公共行政追求效率原則不同,新公共管理以追求“三E”(即經(jīng)濟、效率和效益)為目標(biāo),實現(xiàn)從效率優(yōu)位向績效優(yōu)位轉(zhuǎn)移。因此,公共行政的目的,就是對各種資源加以最有效能的利用,使公共計劃得以最迅速、最經(jīng)濟、最圓滿地被完成。政府是否高效運作,一直是判斷一個公共管理體系是否優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn),也是判斷政府是否負(fù)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。高效率和高績效意味著公共部門能夠充分地利用各種資源實現(xiàn)管理的目標(biāo),意味著公共部門和公共管理者要重視金錢的價值、時間的價值、結(jié)果的價值和服務(wù)的價值。

第四,樹立以人為本協(xié)調(diào)發(fā)展理念。以人為本是政府管理制度創(chuàng)新的靈魂。制度文明,本質(zhì)上是如何善待人類自己,如何尊重人、為多數(shù)人服務(wù)。為增強國力服務(wù),為經(jīng)濟主體服務(wù),為民眾服務(wù),這是制度創(chuàng)新的方向。黨的十六屆三中全會提出了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀,標(biāo)志著我們黨執(zhí)政理念更趨理性,也使政府管理的目標(biāo)更為明確。

三、政府管理模式創(chuàng)新的重點是大力推動政府職能轉(zhuǎn)變

按照公共管理和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,政府的行政方式既要充分運用各種法律、制度、規(guī)章來調(diào)整各種經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟活動,同時要綜合運用經(jīng)濟手段和必要的行政手段管理社會事務(wù),提供公共服務(wù),由“行政——控制型”向“規(guī)則——服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。政府職能范圍和內(nèi)容要進行調(diào)整和改革,主要是解決政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系,轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟社會管理職能。其目的在于,充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,更好地滿足社會公眾的物質(zhì)和精神需求。

在計劃體制下,政府管了許多“不該管、管不了、管不好”的事,造成職能“越位”、“錯位”和“缺位”,因此,必須對政府權(quán)力和社會權(quán)利進行重新配置,對政府內(nèi)部職能進行重新設(shè)置,對政府職能行使方式進行重新界定,使政府職能實現(xiàn)“歸位”、“到位”和“補位”。政府職能轉(zhuǎn)變的根本要求是承認(rèn)政府權(quán)力的有限性,還權(quán)于社會,還權(quán)于市場,還權(quán)于公民,改變過去政府包攬一切的做法,把政府的某些職能轉(zhuǎn)移到民間,由非政府機構(gòu)和社會組織承擔(dān)。拋棄過去那種全能型政府管理模式,由微觀干預(yù)的管理方式向宏觀調(diào)控的管理方式轉(zhuǎn)變,把政府的決策職能和管理職能分開,把決策職能置于政府職能的中心位置,將執(zhí)行職能更多地交由社會其他權(quán)力主體承擔(dān)。為此,政府應(yīng)著力培育多元化的社會活動主體,為社會中介組織的健康發(fā)展提供各種制度保障。同時,為了提高公共服務(wù)質(zhì)量,政府還應(yīng)積極引入競爭機制,讓更多的私營部門和非政府組織參與公共服務(wù)的供給,促使政府組織節(jié)約成本,以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益。

總之,政府管理模式創(chuàng)新,是一個浩大的系統(tǒng)工程,是一個漸進的歷史過程,也是推進公共管理體制轉(zhuǎn)變和完善的重要路徑。

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