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摘要：法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊認(rèn)為：“政府不應(yīng)當(dāng)為花錢而花錢?！逼鋵?shí)“政府花錢”或公共開支有復(fù)雜的政治社會(huì)動(dòng)機(jī)。公共開支包括民政與司法費(fèi)用、海陸軍費(fèi)用，還涉及公共教育、公共慈善、公共工程等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的公共消費(fèi)不是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它受許多“非經(jīng)濟(jì)因素”的影響。簡(jiǎn)單言之，公共消費(fèi)背后有一套復(fù)雜的社會(huì)機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)生活中的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題往往不是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，如果要妥善處理，必須跳出狹隘的經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野。

關(guān)鍵詞：公共支出；用途；非經(jīng)濟(jì)因素

為什么需要公共支出？主要原因之一當(dāng)然是“市場(chǎng)失靈”，這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)，此處不必詳述。我們特別分析一下法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊的觀點(diǎn)：“政府不應(yīng)當(dāng)為用錢而用錢。”（把這句話和“消費(fèi)自動(dòng)創(chuàng)造生產(chǎn)”這一著名觀點(diǎn)對(duì)比起來(lái)思考，頗耐人尋味。）有些時(shí)候，一國(guó)財(cái)政盈余量極大，此時(shí)，年終就面臨如何開支或消費(fèi)盈余的問(wèn)題。對(duì)于地方政府，此問(wèn)題未能妥善處理的后果尤為嚴(yán)重。本年盈余多，下一年上級(jí)政府乃至中央政府的轉(zhuǎn)移支付可能就會(huì)縮減；本級(jí)政府下一年財(cái)政支出預(yù)算因須提交立法機(jī)關(guān)議決，也有可能縮減。從前在寬裕財(cái)政環(huán)境下行動(dòng)的政府突然需要精打細(xì)算，任何政府都不愿“陷入”這種境地。此外，在特殊政治文化下形成特殊鑒人標(biāo)準(zhǔn)，大興土木的“大手筆”成為官員有開拓精神、目光遠(yuǎn)大的標(biāo)志，結(jié)果，節(jié)儉反而成了仕途上的障礙。“迫切需要將錢花出去”與“為用錢而用錢”,二者之間并非沒(méi)有關(guān)聯(lián)，接下來(lái)，公共消費(fèi)的目的可從五個(gè)方面加以考察。

首先，民政與司法費(fèi)用，換言之，維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政支出，其中包括執(zhí)行職務(wù)必須的費(fèi)用；公務(wù)員的薪俸——“官員服務(wù)的代價(jià)”；旨在維持官場(chǎng)規(guī)矩的花銷等。

從常理看，公務(wù)員的薪俸應(yīng)與他所提供的服務(wù)掛鉤，提供的服務(wù)多而好，所得報(bào)酬就多。針對(duì)服務(wù)恰好缺乏適當(dāng)?shù)牧炕笜?biāo)，以致往往采用上班時(shí)間（如一天工作八小時(shí)）這一單一標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)務(wù)中，公務(wù)員的報(bào)酬取決于職級(jí)品類，各層級(jí)公務(wù)員的工資從而制度化?！案冻鲂〉拇鷥r(jià)自然不要指望得到好服務(wù)，付出大的代價(jià)也不一定得到好服務(wù)?！边@一點(diǎn)對(duì)于納稅人與公職人員之間的關(guān)系也適用?？疾臁肮賳T服務(wù)的代價(jià)”應(yīng)特別注意公職所帶來(lái)的其他收益。吸引才智之士進(jìn)入官僚系統(tǒng)的是公職所帶來(lái)的地位、權(quán)力、榮譽(yù)，以及安定的生活。一國(guó)面臨整肅吏治的難題，有如把希望寄托于公職人員物質(zhì)欲望滿足后的內(nèi)省與自律，不如轉(zhuǎn)向公職的非物質(zhì)產(chǎn)物，如果公職確實(shí)能帶來(lái)社會(huì)公認(rèn)的真實(shí)可信的榮譽(yù)，如果公職人員對(duì)無(wú)形榮譽(yù)的追求勝于有形的物質(zhì)，如果擔(dān)任公職之使命的感召力能抵御權(quán)力的腐蝕，那么，這個(gè)歷來(lái)依靠經(jīng)濟(jì)手段去解決卻始終無(wú)法解決的困難就消失了。公務(wù)員薪俸固然是公共支出的必備項(xiàng)目，收入與服務(wù)之間的關(guān)系卻不是單純的公共經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

維持官場(chǎng)威儀的開銷是政府為自己的消費(fèi)。政府辦公大樓高大雄偉，前方辟出遼闊的大廣場(chǎng)，如此格局，方能體現(xiàn)國(guó)家公共權(quán)力的威嚴(yán)。豪華的辦公用具；各種繁文縟節(jié)；內(nèi)事外事往來(lái)迎送，宴飲招待，極盡奢侈。這些事情，對(duì)某些國(guó)家的國(guó)民而言，再正常不過(guò)了。對(duì)政府、政治權(quán)威的服從與信賴，在不同政治文化下有不同體現(xiàn)。如果高高在上是國(guó)民服從乃至畏懼的前提，那么政府行事“平民化”，從而節(jié)省開支，其好處往往抵不上“平民化”所導(dǎo)致威信下降的危害，在極端情形下，后者甚至是政權(quán)更迭的導(dǎo)火索。對(duì)于維持政府“外觀”的公共支出，也不能從貨幣支出與貨幣收益的角度去考慮，不妨杜撰一個(gè)名詞，稱之為“奢侈的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”。

其次，陸?？哲娰M(fèi)用。常備軍是一國(guó)對(duì)外維護(hù)國(guó)家主權(quán)，對(duì)內(nèi)確保政權(quán)穩(wěn)定的必備力量。隨著勞動(dòng)分工的發(fā)展，從軍作戰(zhàn)已成為職業(yè)，農(nóng)民、地主、商人、資本家都不適宜臨時(shí)從軍，雇傭兵制逐漸為常備軍制所取代。

常備軍對(duì)于國(guó)家不可或缺，維持一支規(guī)模龐大的常備軍是不小的財(cái)政負(fù)擔(dān)。研發(fā)采用新武器，出國(guó)遠(yuǎn)距離作戰(zhàn)等使軍費(fèi)更加高昂。除經(jīng)濟(jì)考慮外，常備軍的政治功能也不容忽視。常備軍成為暴政的工具是歷史上常見(jiàn)的事實(shí)。如果軍隊(duì)過(guò)度介入非軍事領(lǐng)域，成為一支活躍的社會(huì)力量，依靠暴力更換政府就可能成為慣例。出于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、確保社會(huì)內(nèi)部穩(wěn)定的考慮，常備軍的規(guī)模及活動(dòng)空間又須有所節(jié)制。

上面主要從經(jīng)濟(jì)層面，特別是勞動(dòng)分工角度論述常備軍問(wèn)題。我們換個(gè)角度來(lái)思考。意大利政治學(xué)家莫斯卡在他的代表作《統(tǒng)治階級(jí)》一書中，設(shè)專章論述常備軍。現(xiàn)代國(guó)家沒(méi)有必要再維持規(guī)模超大的常備軍。如果反戰(zhàn)的道德觀長(zhǎng)久發(fā)揮作用，加之各國(guó)出于自身利益的考慮，戰(zhàn)爭(zhēng)得以長(zhǎng)期避免，那么，常備軍還有存在的價(jià)值嗎？莫氏以下述兩個(gè)反問(wèn)作了肯定回答：失去軍隊(duì)這一載體，軍事精神和在軍事生活中提純的愛(ài)國(guó)熱忱如何傳遞給下一代？常備軍消失后，國(guó)家內(nèi)部沖突的終極裁決力量是什么？

公共教育是公共消費(fèi)的第三個(gè)領(lǐng)域。一般言之，教育因?yàn)椴荒苤苯訋?lái)經(jīng)濟(jì)效益而對(duì)資本家沒(méi)有吸引力，關(guān)乎民族大計(jì)的事業(yè)既然無(wú)法依靠市場(chǎng)機(jī)制贏得投資，政府便該積極行動(dòng)。

政府介入教育領(lǐng)域，產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題。政府管理教育應(yīng)持有什么樣的價(jià)值取向？教育如此重要，政府是否有權(quán)強(qiáng)制國(guó)民接受教育，至少接受初等教育？

企業(yè)的投入與產(chǎn)出可用貨幣來(lái)衡量，教育事業(yè)則不同。教育事業(yè)的產(chǎn)出是無(wú)形且長(zhǎng)遠(yuǎn)的，她對(duì)國(guó)家、民族的功效也許要幾十年，甚至數(shù)個(gè)世紀(jì)之后才會(huì)明朗。政府每年撥付一定款項(xiàng)支持教育，年終就要計(jì)量其產(chǎn)出，用打理企業(yè)那種銖黍必較的態(tài)度去看待國(guó)民教育事業(yè)，除了使教育工具化、資源化之外，不會(huì)收到任何良好效果。

在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》上冊(cè)論述“放任原則的例外情形”一節(jié)里，小穆勒提出“政府應(yīng)強(qiáng)制人們接受初等教育?！苯逃巧畋匦杵罚诳上M(fèi)可不消費(fèi)之間，用穆勒的話來(lái)說(shuō)，“在自發(fā)接受與拒絕接受的商品之間?！钡降捉硬唤邮?，該聽取“高明者”的建議，政府就應(yīng)當(dāng)扮演這一“高明者”的角色。強(qiáng)制教育與個(gè)人自決二者之間的兼容性，這里不展開詳細(xì)討論，下面考察中國(guó)教育界的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在中國(guó)教育體制下，一個(gè)人小學(xué)畢業(yè)，升入初、高中，如果不能考入大學(xué)或大專，他接受十二年（小學(xué)六年，初、高中各三年）教育與僅僅接受六年（小學(xué)）教育，二者并無(wú)本質(zhì)差別。從家庭經(jīng)濟(jì)和人生風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，后者也許機(jī)會(huì)成本更小。家長(zhǎng)——一般是有自決能力的成年人——不讓子女繼續(xù)升入中學(xué)，或小學(xué)未畢業(yè)，便讓子女輟學(xué)，不完全是非理性行為。相反，強(qiáng)制教育，確切地說(shuō)，政府勸導(dǎo)家長(zhǎng)供養(yǎng)子女至少完成大學(xué)教育，常導(dǎo)致下述結(jié)果：一家人舉債供子弟求學(xué)，不幸18歲高考落第，十余年學(xué)校生涯養(yǎng)成的文弱體質(zhì)卻不能適應(yīng)低學(xué)歷者最易謀取的體力活了。上面稍顯極端的論述揭示了一個(gè)更一般的問(wèn)題：對(duì)于社會(huì)而言理性的行為，于個(gè)人是否有利？對(duì)于個(gè)人而言理性的行為，于社會(huì)是否有利？

財(cái)政支持教育與投資產(chǎn)業(yè)，性質(zhì)完全不同；政府應(yīng)當(dāng)扮演“高明者”的角色，這些觀點(diǎn)應(yīng)該不會(huì)引起多大異議。對(duì)于不同類型的教育，政府不應(yīng)當(dāng)采取單一的管理模式，這也是現(xiàn)代社會(huì)的常識(shí)。讀書、寫字（不是寫作）、算術(shù)是個(gè)人謀生的三項(xiàng)基本技能，由政府支持的初等教育應(yīng)以教授這三方面技能為主。一個(gè)人掌握三者，即使不進(jìn)一步深造，自立已無(wú)困難。富裕家庭的子弟從小可以從家庭藏書中獲取知識(shí)，可以在日常生活中接受父輩及家庭教師的培養(yǎng)，免費(fèi)公立學(xué)校對(duì)他們可能并無(wú)多大意義。勞工階層的子弟占學(xué)齡兒童的絕大比例，卻沒(méi)有前者的機(jī)會(huì)，政府應(yīng)承擔(dān)這個(gè)階層的教育費(fèi)用。從財(cái)政收入的角度看，這一龐大群體也是政府收入的主要源頭。

一個(gè)社會(huì)有幸享受高等教育的人少之又少，但以國(guó)家公共財(cái)政維持高等教育和科研機(jī)構(gòu)并不是浪費(fèi)。對(duì)于這些組織，要適當(dāng)管理，使其不阻礙知識(shí)增長(zhǎng)和教育改革。不過(guò)縱觀人類教育史，大學(xué)卻往往是妨礙知識(shí)進(jìn)步的壁壘，先進(jìn)思想只能在體制之外生長(zhǎng)，很久以后，體制才會(huì)松開一條縫隙，一點(diǎn)一點(diǎn)接納原先所拒斥的東西。可以說(shuō)大學(xué)是時(shí)代思潮的實(shí)驗(yàn)室，各種保守觀點(diǎn)、褊狹情緒都能在大學(xué)里找到溫床。

政府重視初、中等教育，又不忽視高等教育，這便導(dǎo)致一個(gè)困難。財(cái)力有限的政府，應(yīng)把財(cái)政資助的重心放在哪一邊？在當(dāng)代中國(guó)，免費(fèi)義務(wù)教育、教育公平等的落實(shí)正實(shí)實(shí)在在地困擾著國(guó)民。

最后，個(gè)人出于私利（如送小孩到工廠當(dāng)學(xué)徒）、興趣而研究學(xué)問(wèn)，自然無(wú)須公眾負(fù)擔(dān)學(xué)費(fèi)。一些科目也不宜作為公立學(xué)校的必修課，薩伊點(diǎn)出的不適宜作為公費(fèi)教育的科目是——宗教信仰。此前，英國(guó)的配第認(rèn)為,宗教信仰關(guān)乎個(gè)人內(nèi)心和行為之善，因?yàn)樾叛?，產(chǎn)生自律，從而不為惡。借教育來(lái)培養(yǎng)導(dǎo)人于善的宗教信仰，有利于社會(huì)福利的增進(jìn)，所以“拯救人的靈魂、啟導(dǎo)他們的良知所需要的費(fèi)用”也屬于公共經(jīng)費(fèi)。

公共支出的第四項(xiàng)用途是公共慈善事業(yè)。個(gè)人危難時(shí)是否有權(quán)利要求社會(huì)或政府救濟(jì)？任何人面對(duì)不可預(yù)測(cè)的命運(yùn)，都有可能陷入困境。眼下的富人有一天有可能也需要救濟(jì)。公共慈善面向全社會(huì)，理宜由財(cái)政支持。私人出資興辦的慈善事業(yè)，可能擬定一些救助條件，如無(wú)犯罪記錄，無(wú)不良嗜好等。政府承擔(dān)的慈善事業(yè)對(duì)待求助者就不能設(shè)立此類“個(gè)性化”標(biāo)準(zhǔn)，這就是所謂的“公共性”；堅(jiān)持入學(xué)機(jī)會(huì)均等的高等學(xué)校也有此“公共性”。公共慈善乃至社會(huì)保障實(shí)屬階層對(duì)立的緩沖機(jī)制，失去這一套緩沖，某一階層的境遇日益惡化，而看不到希望，對(duì)立階層的富足也無(wú)法長(zhǎng)久保障。

公共支出的第五項(xiàng)是公共工程。無(wú)法準(zhǔn)確估計(jì)公眾從公共工程中所得的利益，其費(fèi)用卻可以估計(jì)。主要有三方面花費(fèi)：土地、建造和維護(hù)。某些工程可省略若干項(xiàng)，如橋梁建設(shè)一般不需要土地費(fèi)。公共工程開支方面有一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，財(cái)政撥付的款項(xiàng)在層層下?lián)苓^(guò)程中必然有損耗。這種損耗如何產(chǎn)生；各種公共工程中的損耗占財(cái)政最初撥款的多大比例；如何使損耗降到最小。這些問(wèn)題須進(jìn)行實(shí)證研究，這里不能全面分析。

“政府不應(yīng)當(dāng)為花錢而花錢?！惫蚕M(fèi)或公共開支包括民政與司法費(fèi)用、海陸軍費(fèi)用，還涉及公共教育、公共慈善、公共工程等領(lǐng)域。這些都是寫進(jìn)現(xiàn)代教科書的常識(shí)，上面從經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的層面加以分析，根本上要表明：現(xiàn)實(shí)生活中的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題往往不是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，如果要妥善處理，必須跳出狹隘的經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野。

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