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摘要：為實(shí)現(xiàn)我國政府在新形勢下提出的構(gòu)建社會主義和諧社會的宏偉目標(biāo)，本文認(rèn)為，應(yīng)對落實(shí)其戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具和手段——公共政策的價(jià)值理念進(jìn)行重新梳理和整合，即公共政策應(yīng)在理念上確立以人為本的倫理精神，彰顯社會正義的基本價(jià)值，突出其公共性的本質(zhì)特征，強(qiáng)化對弱勢群體的人文關(guān)懷。

關(guān)鍵詞：和諧社會；公共政策；公共服務(wù)；公共利益

Abstract:

TorealizethegreatgoalofbuildingaharmonioussocialistsocietyproposedbytheChinesegovernmentatthenewage,itishighlyrecommendedtoreconsiderandreorganizetheideaofvalueinpublicpolicy,theimportantmeansfortheimplementationofthestrategicgoal.Specifically,publicpolicymustbehumanoriented,andmustembodytheessentialvalueofsocialjustice,highlightitsnatureofpublicity,andstrengthenitscareforthedisadvantagedgroups.

Keywords:aharmonioussociety;publicpolicy;publicservice;publicinterest

構(gòu)建社會主義和諧社會是我國政府在新形勢下提出的宏偉目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們就必須對落實(shí)其戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具和手段——公共政策的價(jià)值理念進(jìn)行重新的梳理和整合。面對和諧社會這一目標(biāo)，公共政策只有在理念上確立了以人為本的倫理精神，彰顯了社會正義的基本價(jià)值，突出了其公共性的本質(zhì)特征，強(qiáng)化了對弱勢群體的人文關(guān)懷，才能正確地引領(lǐng)和有效地推動我國公共政策的不斷創(chuàng)新，從而全面地推進(jìn)和諧社會理念在各領(lǐng)域、各層面有效地實(shí)施和落實(shí)。

一、公共政策應(yīng)確立以人為本的倫理精神

人是社會發(fā)展的動力。為了人，以最廣大人民的福祉為依歸是社會發(fā)展的目的和意義所在，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，把滿足、改善、提高廣大人民物質(zhì)文化需要放在首位，體現(xiàn)了社會建設(shè)發(fā)展的民本思想和對人的終極關(guān)懷。選擇以人為中心的政治文化觀和以人為本的倫理基礎(chǔ)，是對社會建設(shè)發(fā)展本意和發(fā)展規(guī)律的遵從，也是社會主義社會發(fā)展本質(zhì)的要求，更是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的最高原則、最高準(zhǔn)繩和不懈奮斗的目標(biāo)。

和諧社會是經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會中各子系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會。公共政策作為政府管理社會的主要方式、主要工具，引導(dǎo)、塑造、控制著經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的方向、模式和速度，對和諧社會的建設(shè)影響巨大。在公共政策規(guī)劃設(shè)計(jì)的理念上，需要突出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目的，擯棄落后于時(shí)展要求的發(fā)展理性，把以人為本作為公共政策的倫理基礎(chǔ)。秉持以人為本精神，超越傳統(tǒng)過時(shí)的發(fā)展模式，根據(jù)社會發(fā)展現(xiàn)階段的特點(diǎn)和社會發(fā)展進(jìn)程的規(guī)律，轉(zhuǎn)變過去把人作為發(fā)展的手段，較少關(guān)注社會發(fā)展成果對人的意義，忽視人的生活質(zhì)量和素質(zhì)的提高，片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，片面追求經(jīng)濟(jì)效益忽視社會綜合效益，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目輕人文社會發(fā)展項(xiàng)目等等做法，回歸到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為了人的初衷上來，把以人為本放在社會發(fā)展的核心位置上，把最廣大人民群眾的根本利益及其日益增長的物質(zhì)文化需要放在第一位，為和諧社會建設(shè)奠定人本倫理的政策基石。在公共政策的制定創(chuàng)新上，從完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、消除社會發(fā)展體制性障礙要求出發(fā)，積極構(gòu)建社會發(fā)展政策，通過設(shè)計(jì)出臺、貫徹以人為本的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展政策，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，提高人類應(yīng)對社會發(fā)展的困境，有助于緩解發(fā)展過程中人類面對的巨大壓力，使經(jīng)濟(jì)、社會處于積極合理協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)，創(chuàng)造人與自然、人與社會、人與人和諧發(fā)展的政策環(huán)境。具體來說，就是既注意經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的制定、執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)，更關(guān)注社會發(fā)展目標(biāo)的制定、執(zhí)行與實(shí)現(xiàn)，改變社會政策滯后的狀況，為社會事業(yè)發(fā)展提供政策保障，普遍提高人民群眾特別是低收入人群的社會保障水平。要轉(zhuǎn)變過去偏向經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路和投資政策，改變政策制定、執(zhí)行片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益和公共財(cái)政投資偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會保障投資比重較小，忽視社會全面發(fā)展，忽視社會保障、救助、福利系統(tǒng)建設(shè)的做法，恰當(dāng)處理投資與積累的關(guān)系，推行相對均衡的發(fā)展政策和投資政策，把生產(chǎn)性投資的財(cái)政政策轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)性財(cái)政政策，改變大量資金用在政府直接投資、改善投資環(huán)境和行政支出上的現(xiàn)狀，通過政策調(diào)整公共支出的范圍，不斷擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍，將財(cái)政支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施方面,把滿足最廣大人民群眾的基本公共服務(wù)需求，作為我國新時(shí)期公共政策的基本目標(biāo)、基本內(nèi)容和根本依據(jù)，為和諧社會建設(shè)營造良好的政策環(huán)境。在政績評價(jià)指標(biāo)上，要調(diào)整政績評價(jià)的指標(biāo)體系，走出政績評價(jià)偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的誤區(qū)，把經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展作為政績考核的首要指標(biāo)，引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變以往把主要精力放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)，熱衷大搞政績工程，重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕視公共服務(wù)的做法，為和諧社會的建設(shè)提供政策保證。

二、公共政策應(yīng)彰顯社會正義的基本價(jià)值

社會正義是當(dāng)代民主政治建設(shè)的核心概念，體現(xiàn)在公共政策上，就是其公平、公正、民主、公開的精神內(nèi)核，社會正義是公共政策的基本價(jià)值，公共政策是實(shí)現(xiàn)社會正義的媒介、手段。

公平、公正是每個(gè)社會成員擁有的基本權(quán)利，所有社會成員在人格、權(quán)利和機(jī)會等方面相互平等，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育各方面享有同樣的權(quán)利和機(jī)會。這是社會存在的自然法則，也是現(xiàn)代社會行為的基本準(zhǔn)則。公平、公正又是現(xiàn)代政府對社會公民的莊嚴(yán)承諾，現(xiàn)代政府的合法性基于其對民主、自由、平等、法治等的承諾。政府以建立公平、公正秩序這種特有的方式維護(hù)社會正義，是國家政治結(jié)構(gòu)存在的理由，也是社會關(guān)系能夠始終保持健康有序的前提條件。公平性、公正性理所當(dāng)然應(yīng)成為現(xiàn)代政府公共政策的價(jià)值選擇，公民享有社會公平并被公正地對待，是和諧社會應(yīng)具有的基本的社會面貌。社會公平狀況不好，貧富兩極分化，人們就會感到受到不公正對待，就會引起社會矛盾、社會沖突，社會就不可能和諧。因此說，公平、公正是社會和諧的基石，不解決社會公平、公正問題，就難以推進(jìn)社會主義和諧社會的建設(shè)。

解決社會利益分配不公的矛盾，是和諧社會建設(shè)無法回避的現(xiàn)實(shí)。公共政策本身是對社會價(jià)值的分配，公共政策制定、執(zhí)行、調(diào)整過程是協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系、化解社會矛盾的過程，公共政策對各利益主體的引導(dǎo)、規(guī)范、調(diào)控、分配的功能，使得公共政策對社會利益分配格局的調(diào)整有效而權(quán)威，公共政策對社會價(jià)值的分配公平、公正，使其具有合理性。應(yīng)充分運(yùn)用政策手段為社會提供一種不斷解決矛盾和化解沖突的機(jī)制。公平、公正是公共政策調(diào)節(jié)權(quán)利與義務(wù)、貢獻(xiàn)與報(bào)酬的基本準(zhǔn)則，公共政策過程必須始終貫徹公平、公正的理念與原則，在內(nèi)容上做到實(shí)質(zhì)公正，即內(nèi)容科學(xué)、合理；在形式上做到程序公正，即公共政策的議程建構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、執(zhí)行評估等環(huán)節(jié)按照科學(xué)客觀的原則和法定的程序開展。解決社會公平、公正問題，要建立抑制獨(dú)占利益的平衡機(jī)制和權(quán)利、機(jī)會、規(guī)則、分配公平的社會公平、公正保障政策體系，特別應(yīng)注重從起點(diǎn)實(shí)現(xiàn)社會公平，使具有同樣能力的人擁有同樣的生活機(jī)遇，讓社會成員公平、公正地分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。建全化解社會矛盾的政策機(jī)制，營造公平、公正的和諧發(fā)展的政策環(huán)境，需要構(gòu)筑社會公平的制度基礎(chǔ)，從體制上使政策公平、公正原則制度化，用制度來維護(hù)社會公正、保持社會穩(wěn)定、促進(jìn)和諧社會的建設(shè)。公共政策本質(zhì)上存在個(gè)人偏好與集體選擇的制度安排和公共利益少數(shù)人決斷的公共悖論，這在理論上對公共政策過程的民主公開提出了要求。一些政策的制定過多地?fù)诫s了部門利益并存在強(qiáng)勢集團(tuán)左右政策的傾向，因此在實(shí)踐上也使公共政策民主、公開就變得十分重要。公共政策過程的民主與公開，有助于提高政策的權(quán)威乃至政府的公信力，有助于協(xié)調(diào)社會利益、化解社會矛盾和公平、公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。公共政策的制定、執(zhí)行要廣泛聽取社會各階層的意見，并建立一套完整的利益表達(dá)機(jī)制，使不同社會群體的利益得到合理、充分的表達(dá)。要特別重視弱勢群體的話語權(quán)，注意采納弱勢群體的政策要求，仔細(xì)分辨強(qiáng)勢群體的政策要求;要公開政策制定、執(zhí)行、調(diào)整的有關(guān)信息，重大公共政策的決策必須保證利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評議權(quán)，使公共政策的制定、執(zhí)行置于公眾監(jiān)督之下;要完善人民代表大會制度、重大決策聽證制度等政策參與機(jī)制，開拓更多的社會公眾參與公共政策的渠道，吸納社會各個(gè)階層人員有效地參與政策過程。一個(gè)政策過程民主公開、政府運(yùn)作透明誠信的社會將趨于更加和諧、更有凝聚力。

公平不是平均主義，要辨證地認(rèn)識把握社會正義。公平是在保證公民基本權(quán)利，承認(rèn)差別條件下的公平，在地位平等、機(jī)會平等前提下恰如其分的差別。公平、公正有時(shí)必須以合理的差異形式來表現(xiàn)。因?yàn)?，公平、公正是“相對的歷史的空間的”概念，受到生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段條件的制約。羅爾斯在《正義論》中把平等原則和差別原則作為“公平正義”的兩個(gè)原則，這在今天仍然有其現(xiàn)實(shí)意義。“絕對的公平、公正在任何社會形態(tài)下都不存在”，“絕對的平均是以形式的公正掩蓋實(shí)質(zhì)的不公正”，真正的公平公正既承認(rèn)權(quán)利平等，又允許差異存在，公平、公正的社會是一個(gè)有差別的社會。收入差距過大，分配程序、規(guī)則不公固然會導(dǎo)致效率下降甚至影響社會穩(wěn)定，但絕對公平會削弱人的積極性，會使社會缺乏活力，也影響和諧社會建設(shè)。公共政策的制定、執(zhí)行、調(diào)整要綜合考慮受益公平、支出公平和橫向公平、縱向公平，既承認(rèn)權(quán)利平等又允許差異存在，既保證社會公平又體現(xiàn)利益差別。因此，構(gòu)建和諧社會不是消滅差別，而是在堅(jiān)持社會主義本質(zhì)的前提下辨證地處理好公平與差別的關(guān)系，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)全社會經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局和資金投入，把差距控制在恰當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，保證公民起點(diǎn)、機(jī)會的公平，而不是結(jié)果的均等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、地域、不同階層之間的和諧共生和諧發(fā)展。

三、公共政策應(yīng)突出其公共性的本質(zhì)特征

從契約論的憲政邏輯看，政府的權(quán)利源于人民權(quán)利的讓渡，政府的合法性基于為最廣大人民群眾謀取利益，為最廣大人民群眾謀取利益是現(xiàn)代政府公共管理的天然職能或公共性職能?，F(xiàn)代政府的公共管理職能更多地體現(xiàn)在協(xié)調(diào)社會發(fā)展的公共服務(wù)上，體現(xiàn)在為社會協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境包括政策環(huán)境上，公共性是政府公共管理的本質(zhì)特征和表現(xiàn)形式，政府要將為最廣大人民服務(wù)的公共精神貫徹到整個(gè)行政活動中。

從公共政策的公共性本質(zhì)特征看，“公共政策來源于解決政策問題，政策問題來源于社會問題，而社會問題是涉及到大多數(shù)人的利益、引起社會普遍關(guān)注的問題。公共政策要解決的是大多數(shù)人所面臨的問題”，公共政策本質(zhì)上是關(guān)涉大多數(shù)人的利益的公共性的問題。因此，大多數(shù)人的利益實(shí)現(xiàn)問題應(yīng)成為公共政策的核心問題，公共政策過程必須始終把為最大多數(shù)人民謀利益放在首位，明確體現(xiàn)最大多數(shù)人民利益的原則。離開了公共性的公共政策，就可能演變成特殊階層、利益集團(tuán)或者個(gè)人謀取私利的工具，這于社會和諧建設(shè)目標(biāo)是不相容的。

從公共政策作為政府公共服務(wù)和增進(jìn)公共利益的手段看，公共政策是社會利益的集中反映，這也決定了公共政策必須代表最大多數(shù)人民的利益，“為最大多數(shù)人的最大幸福應(yīng)該成為政府公共政策的基礎(chǔ)”(杰里米•邊沁)。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會階層、利益集團(tuán)多元化的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期建設(shè)和諧社會，公共政策要努力實(shí)現(xiàn)為最大多數(shù)人民謀利益的目標(biāo)和宗旨，堅(jiān)持公共政策的公共性，按照公共利益和公共服務(wù)的要求，保證最大多數(shù)人的意志和利益進(jìn)入政策議程，以最大多數(shù)人的利益為政策設(shè)計(jì)、實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)和終點(diǎn)，通過公共政策創(chuàng)設(shè)必要的制度和規(guī)則，協(xié)調(diào)整合多元復(fù)雜的利益沖突，為經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展提供政策基礎(chǔ)。

從政策制定和執(zhí)行公共政策過程看，其過程實(shí)質(zhì)上是融合社會各階層關(guān)系、社會利益博弈均衡的過程。在制定公共政策過程中，始終以大多數(shù)人的利益需求為政策的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)，時(shí)刻關(guān)注大多數(shù)人的利益需求的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)，有利于社會大局的穩(wěn)定與和諧。公共政策是公眾的政策，應(yīng)最大限度地滿足多數(shù)人利益，兼顧保護(hù)少數(shù)人的利益，對利益集團(tuán)、個(gè)人私利的索取要在政策上加以限定，不能讓其逾越社會公正的邊界，因?yàn)椋粚€(gè)人利益做出約束是不正義的。在一個(gè)和諧的社會里，集團(tuán)、個(gè)人利益的獲取是有規(guī)則、有邊界、有理性的，既在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，也受公共政策的調(diào)控。公共政策應(yīng)充分發(fā)揮利益協(xié)調(diào)的功能，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展，絕不能忽視大多數(shù)人的利益甚至犧牲大多數(shù)人利益而滿足迎合少數(shù)私利集團(tuán)和個(gè)人的利益。否則，公共政策將喪失公共性，社會也難以和諧。

四、公共政策應(yīng)強(qiáng)化對弱勢群體的人文關(guān)懷

在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的社會轉(zhuǎn)型期，我國的社會組織形態(tài)發(fā)生了重大變化，社會階層結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大分化。社會利益差距拉大，使不同社會階層之間的利益摩擦、利益沖突增多；社會矛盾尖銳，使社會風(fēng)險(xiǎn)加大而直接影響著和諧社會的建設(shè)。公共政策的制定、執(zhí)行，要更多地關(guān)注弱勢群體的利益，體現(xiàn)社會關(guān)懷倫理，這是和諧社會建設(shè)的道德要求。一方面經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)、社會利益分配發(fā)生重大變化，財(cái)富分配、接受教育、醫(yī)療保障、失業(yè)保障、退休保障不平等，使一部分人淪落為社會弱勢群體，他們是改革政策的利益受損者，理應(yīng)得到國家政策的補(bǔ)償與關(guān)懷。另一方面弱勢群體遠(yuǎn)離社會權(quán)力中心，較少有機(jī)會參與社會政治活動，很難在媒體上發(fā)出自己的聲音，無法真正有效地影響公共政策過程，很難維護(hù)和爭取自己的利益，其利益往往被忽視，而強(qiáng)勢群體在公共政策過程中有很強(qiáng)的影響力，甚至操縱著政策過程。因此要特別重視弱勢群體的話語權(quán)，注意采納弱勢群體的政策訴求，使弱勢群體的利益要求有進(jìn)入政策議程的途徑并成為政策議程，要仔細(xì)分辨強(qiáng)勢群體的政策要求，作出符合大局的恰如其分的考慮。弱勢群體僅僅依靠自身的力量很難迅速擺脫困境，政府要從社會整體利益出發(fā)，對弱勢群體的利益訴求予以關(guān)注和補(bǔ)償，可通過運(yùn)用稅收和轉(zhuǎn)移支付政策進(jìn)行一次分配，可調(diào)節(jié)收入在不同地區(qū)、不同人群之間的分配關(guān)系來逐步解決地區(qū)之間和部分社會成員收入差距過大的問題。還可通過社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)政策和手段保護(hù)弱勢群體，盡可能使受益面擴(kuò)大，以逐步縮小利益差距、填平社會鴻溝，讓社會發(fā)展的成果惠及全體人民。從而增強(qiáng)公共政策的合法性，維持社會穩(wěn)定，促進(jìn)和諧社會的建設(shè)。政府要通過公共政策加大對社會利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，特別注意為弱者提供發(fā)展的機(jī)會與條件，讓其通過努力改變生存狀況，提高生活水平，建立有利于社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的利益結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系?！矃⒖嘉墨I(xiàn)〕

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