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摘要：從公共行政途徑變遷的視角，論述了NPM的產(chǎn)生、特征與趨勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)闡述了NPM理念下公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估與監(jiān)控的重要轉(zhuǎn)型，并且對(duì)此進(jìn)行了價(jià)值反思。

關(guān)鍵詞：NPM；公共政策；政府理論

Abstract：Fromtheangleofpublicadministrativepathevolution，thispaperexpoundstheemergence，characteristicsandtrendsofNewPublicManagement(NPM)，onthebasisofthis，makesdetailedexplanationoftheimportanttransitionofthemaking，enforcement，evaluationandsupervisionofpublicpolicyintheperspectiveofNPM，andmakesvaluereflectionforthis.

Keywords：NPM；publicpolicy；governmentaltheory

一、變革與回應(yīng)

縱觀美國(guó)的行政思想史，歷來(lái)存在著憲政主義和管理主義的兩種基本傾向。憲政主義關(guān)注社會(huì)公正、民主和回應(yīng)性；而管理主義更聚焦效率準(zhǔn)則。兩種傾向相互斗爭(zhēng)、相互影響，形成了波瀾壯闊的公共行政研究和實(shí)踐途徑的變遷歷程。而NPM(新公共管理或被稱為新管理主義)的產(chǎn)生、逐步實(shí)行正是公共部門管理理論與實(shí)踐對(duì)這種變革的自我回應(yīng)。

(一)變革：公共行政古典途徑的式微與公共行政實(shí)踐途徑的演化

公共部門行政理論的研究和實(shí)踐經(jīng)歷了從古典學(xué)派研究途徑的式微到管理途徑和政策途徑再到新公共行政的歷史沿革過(guò)程。

1.公共行政古典途徑?；谕栠d的政治行政二分法和韋伯的官僚制理論，公共行政的古典學(xué)派形成了自己研究和實(shí)踐途徑的核心模型：職位應(yīng)該與人員相分離；公共部門治理的規(guī)則取向；控制嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)有助于提高公共部門的效率；目的不等于手段，事實(shí)不等于價(jià)值，技術(shù)不等于民主，手段、事實(shí)和技術(shù)是公共行政的內(nèi)在要素，而目的、價(jià)值和民主是外部要素；公共部門的動(dòng)力與私人部門的動(dòng)力存在根本的差異，以至于該動(dòng)力模式最具風(fēng)險(xiǎn)而成為后來(lái)公共選擇學(xué)派輕易捕獲的獵物。

2.B途徑與P途徑。在古典途徑達(dá)到其頂峰時(shí)，1938年的巴納德在其《經(jīng)理的職能》論述的組織理論可以說(shuō)是尋求一種全新的公共行政分析途徑的第一個(gè)重要嘗試。巴納德認(rèn)為，公共行政應(yīng)該從權(quán)威轉(zhuǎn)向協(xié)作；協(xié)作必須圍繞組織目標(biāo)；協(xié)作需要管理。顯然，在巴納德的組織理論中已經(jīng)預(yù)示著管理途徑(B途徑)。而1947年西蒙的《管理行為》終于促推了B途徑成為公共部門研究的核心理論。其基本模型可以簡(jiǎn)要概述為四個(gè)邏輯基點(diǎn)：公共部門的行動(dòng)即是公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；公共治理等于根據(jù)目的自由地選擇適當(dāng)手段；公共決策是有限理性決策；是令人滿意的決策而不是最優(yōu)的決策。在古典途徑之后，新的公共部門分析途徑并不僅僅限于B途徑。政策途徑(P途徑)作為填補(bǔ)古典途徑之后出現(xiàn)空白的另外一種嘗試，于第二次世界大戰(zhàn)之后被一些政策分析家提出，與B途徑分庭抗禮。它的理論模型是：公共治理構(gòu)成一個(gè)在政策制定和政策執(zhí)行之間不斷循環(huán)的政策周期；政策制定與政策執(zhí)行是不可分的；分權(quán)的政策執(zhí)行比自上而下的政策執(zhí)行更有效；政策周期主要是政治過(guò)程而非管理效率；在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策網(wǎng)絡(luò)比科層組織效率更高。

3.新公共行政(NPA)。1948年美國(guó)青年學(xué)者沃爾多在其《行政國(guó)家》一書(shū)中就明確的宣告了古典的公共行政學(xué)派的衰落。1967年沃爾多邀請(qǐng)一批年輕的學(xué)者齊聚錫拉丘茲大學(xué)的明魯布盧克會(huì)議，探討和形成了后來(lái)被人們稱之為新公共行政的一些基本觀點(diǎn)。總的看來(lái)，NPA是以新左派意識(shí)形態(tài)為基本精神，試圖推翻威爾遜的“政治-行政二分法”及主流行政學(xué)的效率范式，重新建立公平、正義、憲政主義等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明魯布盧克會(huì)議以及《黑堡宣言》我們又看到了新公共行政的悄然變化。這種變化逐步趨向于效率追求的管理主義。

(二)回應(yīng)：作為一種實(shí)踐運(yùn)動(dòng)的NPM

作為一種實(shí)踐運(yùn)動(dòng)的NPM，開(kāi)始于20世紀(jì)80年代初期。其根本原因在于西方20世紀(jì)50年代后因?qū)嵤┑膭P恩斯主義國(guó)家干預(yù)政策留下的后遺癥，加之戰(zhàn)后教育的發(fā)展和信息通訊的流通增長(zhǎng)所帶給公民主體意識(shí)的增強(qiáng)，以及社會(huì)復(fù)雜性增加所導(dǎo)致的“不可治理性”(ungovernalibity)。這種不可治理性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先是政府的權(quán)威危機(jī)，20世紀(jì)60年代后期以來(lái)政府權(quán)威的合法性降低，公眾對(duì)政府越來(lái)越不信任和持懷疑態(tài)度；其次是政府的財(cái)政危機(jī)，20世紀(jì)以來(lái)西方采取的福利國(guó)家模式等因素造成政府財(cái)政支出的快速增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相對(duì)減速。面對(duì)這些危機(jī)，一些西方國(guó)家在20世紀(jì)70年代末期開(kāi)始了持續(xù)的國(guó)家行政改革。具體而言，NPM產(chǎn)生是緣于公共部門對(duì)一些相互關(guān)聯(lián)的緊迫問(wèn)題作出的一種回應(yīng)。

1.公共部門面臨的抨擊。政府在實(shí)際收入下降的同時(shí)面臨著服務(wù)水平不變或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生產(chǎn)力，所以公共部門的低效率將面臨激烈的抨擊：(1)“規(guī)?！狈矫娴呐?，對(duì)于瓦格納公共政策定律的否定。瓦格納認(rèn)為，大規(guī)模的公共部門是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)的特征。當(dāng)國(guó)家隨著工業(yè)化和都市化的進(jìn)程而達(dá)到更高富裕程度時(shí)，公共部門的擴(kuò)展是必然的趨勢(shì)。然而有學(xué)者論證了政府規(guī)模過(guò)于龐大而浪費(fèi)了過(guò)多的緊缺資源。雖然目前政府經(jīng)費(fèi)的削減幾乎成為一種普遍現(xiàn)象，但是其作用已經(jīng)在下降。(2)“范圍”方面的批判，政府本身對(duì)經(jīng)濟(jì)介入的活動(dòng)過(guò)多，其中許多活動(dòng)可以有其他可選擇的方法，比如私營(yíng)化改革。(3)“方法”方面的批判?！胺椒ā敝傅氖枪膊块T對(duì)社會(huì)資源的配置效率和技術(shù)效率即組織的內(nèi)部效率。官僚體制幾乎成為低效率的代名詞，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)為官僚制的方法必定會(huì)造成工作無(wú)起色和效率的低下。

2.經(jīng)濟(jì)理論的變革。官僚制組織中的高層人員所信奉的公共行政理念正在被經(jīng)濟(jì)學(xué)思想取而代之。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼的經(jīng)濟(jì)自由主義觀點(diǎn)沖擊了憲政主義理念主導(dǎo)下的官僚政治；新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)促使政府內(nèi)外的政策制定和提供服務(wù)方面較多地利用了市場(chǎng)機(jī)制；而公共選擇理論、委托理論和交易成本理論已經(jīng)開(kāi)始融合到公共部門新型管理模式中。

3.私營(yíng)部門的變革。政府的行政能力愈發(fā)成為國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于全球化背景下私營(yíng)部門迅速變化的現(xiàn)實(shí)，要求公共部門與之相適應(yīng)。公共部門的管理和效率對(duì)私人經(jīng)濟(jì)與國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力有所影響。事實(shí)上，隨著新公共管理在許多國(guó)家的實(shí)施，私營(yíng)部門的變革直接導(dǎo)致了公共部門的變革。

4.技術(shù)的變革。技術(shù)變革促進(jìn)了所有各種社會(huì)變革。如信息技術(shù)促使管理的變革，由于信息的共享促使等級(jí)制度組織變得扁平化；“辦公室”概念的變革；戈?duì)枅?bào)告中的電子化政府(1993)；我國(guó)的電子政務(wù)的建設(shè)等。飛速發(fā)展的技術(shù)已經(jīng)成為公共部門管理變遷的重要推進(jìn)器。

NPM的出現(xiàn)，標(biāo)志著早期改革發(fā)生了一種變化。它在理論和具體方案方面不像以前的公共管理那樣，只是在公共行政內(nèi)部進(jìn)行技術(shù)性的專業(yè)化，其目標(biāo)在于取代傳統(tǒng)的公共行政模式，它不只是對(duì)公共部門進(jìn)行改革而且表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機(jī)制并改變其與政府和社會(huì)的關(guān)系。NPM作為政府管理公共部門方式迅速變革的最顯著的標(biāo)志，緣于新公共管理對(duì)于公共行政實(shí)踐領(lǐng)域和研究途徑不斷變遷的回應(yīng)。從某種意義說(shuō)來(lái)，它體現(xiàn)了在政府理論發(fā)展中和實(shí)踐中尋求一種學(xué)科的整合。

二、特征與趨勢(shì)

NPM也許是20世紀(jì)最后20年中公共行政領(lǐng)域談?wù)撟疃嗟脑掝}。從發(fā)生學(xué)上看來(lái)，NPM本來(lái)只是一場(chǎng)公共行政改革的實(shí)踐運(yùn)動(dòng)。然而隨著其在一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革中深入開(kāi)展和影響的擴(kuò)大，眾多學(xué)者開(kāi)始從哲學(xué)基礎(chǔ)、價(jià)值目標(biāo)、方法論及具體實(shí)踐等各個(gè)層面進(jìn)行探討和總結(jié)，使其甚至逐漸成為一種具有新穎范式的規(guī)范理論。從國(guó)外理論家經(jīng)典論述和國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)NPM的闡釋中，可以總結(jié)出NPM的基本特征與發(fā)展趨勢(shì)。

(一)國(guó)外學(xué)者關(guān)于NPM的經(jīng)典闡釋

1.“新泰勒主義”。波利特(Pollitt)發(fā)現(xiàn)了新公共管理模式中的管理哲學(xué)，并將其稱為“新泰勒主義”(1990)。他在《管理主義與公共服務(wù)：盎格魯與美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》一書(shū)中認(rèn)為，新公共管理主義主要由本世紀(jì)初發(fā)展起來(lái)的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論方法技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用。波利特論述道，官方文件反復(fù)重申，核心問(wèn)題在于制定明確的目標(biāo)，發(fā)展出用以測(cè)量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的績(jī)效指標(biāo)，以及通過(guò)功績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)、職位升遷等獎(jiǎng)勵(lì)方式來(lái)突出那些取得“成效”的人。如何加強(qiáng)生產(chǎn)線管理并為其提供適當(dāng)?shù)募?lì)是一個(gè)永恒的主題。對(duì)于工作中的規(guī)范、信念及渴望的復(fù)雜性，……或者對(duì)于決策方面存在的認(rèn)知偏見(jiàn)等復(fù)雜的問(wèn)題，政府官員似乎并沒(méi)有多少認(rèn)知(如果他們真的還有點(diǎn)認(rèn)識(shí)的話)。

2.西方行政學(xué)者帕得里夏·格利爾(Patricia·Greer)概括了新公共管理的內(nèi)涵：公共服務(wù)組織的分散化；對(duì)公共管理人員實(shí)行任期與激勵(lì)；公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)相分離；強(qiáng)調(diào)降低成本；從重政策轉(zhuǎn)向重管理，注重績(jī)效評(píng)估；從程序轉(zhuǎn)向產(chǎn)出的控制與責(zé)任機(jī)制。

3.聯(lián)合國(guó)教科文組織(OECD)將新公共管理主義界定為：轉(zhuǎn)移權(quán)威，提供靈活性；保證績(jī)效，控制和責(zé)任制；發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)和選擇；改善人力資源管理；優(yōu)化信息技術(shù)；改善管制質(zhì)量；加強(qiáng)中央指導(dǎo)職能。

4.“再造政府”。奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》作為新公共管理的代表性著作，認(rèn)為必須“重塑政府”。他們?yōu)榇蛟炱髽I(yè)型政府提出了十大原則和五大戰(zhàn)略：大多數(shù)企業(yè)型政府鼓勵(lì)提供服務(wù)者之間的競(jìng)爭(zhēng)；它們授權(quán)給公民，將控制權(quán)從官僚制組織轉(zhuǎn)移到社區(qū)中；它們?cè)谠u(píng)價(jià)各種結(jié)構(gòu)的績(jī)效時(shí)，關(guān)注的是結(jié)果而不是投入；重新把服務(wù)對(duì)象界定為顧客并賦予其選擇權(quán)；以目標(biāo)而非以規(guī)則和規(guī)定為導(dǎo)向；防止問(wèn)題的發(fā)生而不僅僅是事后的的補(bǔ)救；致力于賺錢而不是花錢；實(shí)行分析，引入?yún)⑴c管理；它們寧可采用市場(chǎng)機(jī)制而不是官僚機(jī)制；不僅重視提供服務(wù)，而且激勵(lì)所有的部門(公共的、私人的、志愿的)為解決其社區(qū)問(wèn)題付諸行動(dòng)。

五大戰(zhàn)略是：核心戰(zhàn)略—明確組織目標(biāo)；后果戰(zhàn)略—?jiǎng)?chuàng)設(shè)績(jī)效后果；顧客戰(zhàn)略—將顧客置于駕駛員的位置上；控制戰(zhàn)略—將控制從中央和高層移走；文化戰(zhàn)略—?jiǎng)?chuàng)造企業(yè)家文化。

5.NPM。作為NPM這一名稱的首創(chuàng)者英國(guó)學(xué)者胡德(Hood)則觀察到公共行政更多的內(nèi)部變化。他認(rèn)為NPM包括了七個(gè)要點(diǎn)(1991)：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理；績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量；格外重視產(chǎn)出的控制；公共部門內(nèi)由聚合趨向分化；公共部門向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展；對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視；強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。

(二)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于NPM的闡釋

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)NPM的理論及其研究范式作出概括。陳振明教授認(rèn)為NPM的理念主要包括八個(gè)方面：強(qiáng)調(diào)職業(yè)化的管理；明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估；戰(zhàn)略管理和項(xiàng)目預(yù)算；提供回應(yīng)性服務(wù)；公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化；競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入；采用私人部門管理方式；管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。

(三)NPM理論范式與實(shí)踐特征的基本共識(shí)

綜上所述，NPM主要是試圖在公共部門引入市場(chǎng)機(jī)制，采用私人企業(yè)管理的方法，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效，倡導(dǎo)管理者的管理。關(guān)于它的研究范式和在實(shí)踐運(yùn)動(dòng)中達(dá)到的基本共識(shí)，一般認(rèn)為有以下幾個(gè)方面。

1.借鑒私人企業(yè)的管理方法。NPM認(rèn)為，公共部門和私人部門并不存在不可逾越的鴻溝，他們之間有好多共性，可以互相學(xué)習(xí)。私人部門在創(chuàng)新能力、經(jīng)濟(jì)、效率、效能等方面都優(yōu)越于公共部門的管理。因此公共部門要運(yùn)用私人部門的管理模式和方法如績(jī)效評(píng)估、戰(zhàn)略管理、顧客至上和結(jié)果控制等。

2.公共部門的產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化。NPM主張用市場(chǎng)的力量來(lái)改革政府，在公共部門引入商場(chǎng)機(jī)制，在公共部門和私人部門之間、公共部門之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，以縮小政府規(guī)模，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率。公共部門的市場(chǎng)機(jī)制主要包括民營(yíng)化。通過(guò)業(yè)務(wù)合同出租，建立政府與私人部門的伙伴關(guān)系。通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)緩解政府巨大的財(cái)政壓力，彌補(bǔ)政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)唯一供給者的不足，以此來(lái)改善政府運(yùn)行機(jī)制，提高政府運(yùn)行效率。

3.公共服務(wù)的顧客取向。NPM認(rèn)為政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求來(lái)向其提供服務(wù)，政府應(yīng)該以顧客為取向，只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府才能滿足多元化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)，而是富有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其消費(fèi)者和顧客。由于政府與公民關(guān)系的重新界定，政府要滿足顧客多樣化的需求，征求他們的意見(jiàn)，提供回應(yīng)性的公共服務(wù)。

4.實(shí)行績(jī)效評(píng)估。NPM所倡導(dǎo)的績(jī)效評(píng)估就是通過(guò)科學(xué)的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共部門的成就、業(yè)績(jī)做出客觀公正的評(píng)價(jià)。其內(nèi)容主要包括成本效益、顧客滿意度、投入產(chǎn)出比率、服務(wù)質(zhì)量等。在實(shí)踐中采取3E(經(jīng)濟(jì)、效率、效能)標(biāo)準(zhǔn)。更加關(guān)注公共部門直接提供的公共服務(wù)的效率，在公共部門之間營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

5.政府的政策職能與管理職能的分離即劃槳與掌舵的分離?！俺晒Φ慕M織是把高層管理與具體操作分開(kāi)來(lái)……這使得政府以一個(gè)精明的買家來(lái)工作，以能夠完成自己政策目標(biāo)的方式利用各種生產(chǎn)廠商。”劃槳的人專注于一項(xiàng)使命并且把這項(xiàng)事情做好，而掌舵的組織則需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。通過(guò)這樣來(lái)重塑、精簡(jiǎn)和提高效率。

三、轉(zhuǎn)型與影響

NPM理念主張政府作用的退縮與市場(chǎng)價(jià)值的回歸?；诖吮尘跋拢鞣秸舱叩闹贫?、執(zhí)行、評(píng)估與監(jiān)控發(fā)生了重要轉(zhuǎn)型。

(一)NPM理念下的公共政策制定

1.更加突出政府公共政策職能。政策執(zhí)行主體由一元化的政府壟斷到多元化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變，使得政府不再是無(wú)所不包、無(wú)所不做的公共服務(wù)提供者。政府通過(guò)將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和社會(huì)，可以部分地甚至完全地從日常例行的公共事務(wù)中解脫出來(lái)，集中精力進(jìn)行公共政策的制定、監(jiān)督與評(píng)估，運(yùn)用公共政策引導(dǎo)政府內(nèi)外的執(zhí)行機(jī)構(gòu)有效地承擔(dān)公共服務(wù)職能。政府由微觀管理領(lǐng)域退回到宏觀調(diào)控領(lǐng)域，政府規(guī)?？s小，職能減少，但職責(zé)更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，從而更好地為公眾服務(wù)。

2.公共政策類型將發(fā)生改變。(1)宏觀調(diào)控型政策取代微觀操作型政策。在傳統(tǒng)體制下，政府為“全能型”政府，政府職能的擴(kuò)張使得政府政策必須涉及每個(gè)微觀領(lǐng)域，觸及社會(huì)生活的各個(gè)角落。而NPM主張分權(quán)和權(quán)力下放，要求給予執(zhí)行者自主權(quán)和靈活性，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)原則。因此，政府政策必然多為宏觀性指導(dǎo)型政策，主要起引導(dǎo)與調(diào)控作用，注重的是戰(zhàn)略制定與整體規(guī)劃。(2)指令性政策向契約型政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)體制下，政府部門以上下級(jí)隸屬關(guān)系為特征，政策也相應(yīng)地多表現(xiàn)為強(qiáng)制性的命令式或指令式政策，依靠行政權(quán)力為后盾。而NPM運(yùn)動(dòng)下由于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及私營(yíng)部門、社區(qū)組織的介入，使得這種隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。制定者對(duì)執(zhí)行者的管理是建立在共識(shí)基礎(chǔ)上的契約管理。兩者不以權(quán)力為中介，而是以由合同或契約確立的權(quán)利為中介，政策多為協(xié)商合作式的契約政策。(3)事后救濟(jì)性政策向事前預(yù)警性政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)體制下往往是等到問(wèn)題出現(xiàn)甚至已經(jīng)很嚴(yán)重了，才制定出相關(guān)政策進(jìn)行補(bǔ)救，雖有“亡羊補(bǔ)牢”之功，但損失已經(jīng)造成。而NPM倡導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，要求對(duì)市場(chǎng)和顧客的需求變化作出迅速的反應(yīng)。這就決定了政策的出臺(tái)不應(yīng)再是“事后諸葛”，而應(yīng)該具有前瞻性，某種程度上應(yīng)該是一種前瞻性公共行政。只有具備超前意識(shí)，具備較強(qiáng)的預(yù)見(jiàn)性，才能更好地發(fā)揮政策的作用。有效的政策應(yīng)該預(yù)防問(wèn)題的發(fā)生，而不僅僅是治療問(wèn)題遺留下來(lái)的創(chuàng)傷。

(二)NPM理念下的公共政策執(zhí)行

NPM理念下的公共政策改革主要針對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域，而公共服務(wù)的提供過(guò)程很大程度上就是公共政策的執(zhí)行過(guò)程。因此，NPM取向的公共政策執(zhí)行必然不同于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行。NPM理念下公共政策執(zhí)行將表現(xiàn)出以下幾種趨向。

1.新型的行政權(quán)力關(guān)系下政策制定與政策執(zhí)行相分離。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政截然分開(kāi)，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不得以黨派偏見(jiàn)影響決策，從而強(qiáng)調(diào)政策制定與執(zhí)行相分離。這保證了政策的穩(wěn)定和持續(xù)，但也造成了官僚制組織的種種弊病。NPM理念對(duì)此則持不同意見(jiàn)，認(rèn)為行政本身具有濃厚的政治色彩，兩者截然分開(kāi)在現(xiàn)實(shí)中是不可能的，當(dāng)代文官的政治化趨勢(shì)以及高層文官的政治任命就打破了文官政治中立的信條。NPM理念既主張文官參與政治決策，增加對(duì)政治家的響應(yīng)，同時(shí)又主張下放權(quán)力，給予執(zhí)行者較大的權(quán)威以及靈活性與自由裁量權(quán)。顯然，打破政治與行政的分離和堅(jiān)持政策制定與執(zhí)行的分離，兩種主張?jiān)诒砻嫔鲜窍嗷_突的。這兩者的沖突恰恰意味著NPM運(yùn)動(dòng)下政策制定與執(zhí)行將在一種新的調(diào)控關(guān)系下實(shí)現(xiàn)分離。這種新的關(guān)系主要體現(xiàn)為：第一，傳統(tǒng)體制下兩者的分離是在“政治中立”的原則下政治家與公務(wù)員兩大系統(tǒng)的分離，政策執(zhí)行者不得參與政策制定。而NPM理念下政策制定與政策執(zhí)行的分離則是在強(qiáng)調(diào)文官增強(qiáng)對(duì)政治家的響應(yīng)的前提下公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的分離。并不排斥一部分高級(jí)文官參與政策制定，并強(qiáng)調(diào)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，在兩大系統(tǒng)之間起橋梁和紐帶的作用。第二，傳統(tǒng)體制下政策制定者對(duì)政策執(zhí)行者的調(diào)控主要依靠層級(jí)制和嚴(yán)格的規(guī)章制度，事無(wú)巨細(xì)，均有專門化、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定加以約束，執(zhí)行者缺乏靈活性、主動(dòng)性。在新公共管理理念下，政策制定者則是依靠宏觀性的政策調(diào)控二者關(guān)系，給予執(zhí)行者以較大的靈活性和自主權(quán)，而不是簡(jiǎn)單地要求他們照章辦事。政策制定與政策執(zhí)行不再是完全截然分開(kāi)的兩部分，而是以靈活的方式實(shí)現(xiàn)分離。

2.政策執(zhí)行主體走向多元化，政治權(quán)威體系由層級(jí)式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為扁平式網(wǎng)絡(luò)。(1)政策執(zhí)行主體形式由政府壟斷的一元化趨于呈多元化。傳統(tǒng)行政體制下政府壟斷政策執(zhí)行，政策執(zhí)行主體呈一元化。NPM運(yùn)動(dòng)則打破了政府壟斷執(zhí)行的一元化局面而主張多元化，認(rèn)為政府在公共管理中最主要的職能是制定政策。政府雖然仍是政策執(zhí)行的主要主體，但不是唯一主體。政府一方面應(yīng)通過(guò)內(nèi)部組織體制改革，進(jìn)行分權(quán)和權(quán)力下放，成立具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性機(jī)構(gòu)，專門從事政策執(zhí)行。另一方面，應(yīng)通過(guò)外部私有化，將原本由政府控制或擁有的職能承包或出售給私營(yíng)企業(yè)，準(zhǔn)許私營(yíng)部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，提供公共物品。此外，政府還應(yīng)通過(guò)公共服務(wù)社區(qū)化，充分利用社會(huì)的社區(qū)、家庭、志愿者組織等基本單位，承擔(dān)部分政策的執(zhí)行任務(wù)?？傊嘣闹黧w表現(xiàn)為政府、自治或半自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門以及以社區(qū)為主的公眾參與組織等多方力量。(2)政策執(zhí)行主體間的權(quán)力關(guān)系呈扁平式。傳統(tǒng)體制下，執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)是與一元化壟斷相適應(yīng)的“官僚制”的金字塔式等級(jí)結(jié)構(gòu)，主體與主體之間主要體現(xiàn)為自上而下的統(tǒng)屬與規(guī)制的不平等關(guān)系，聯(lián)系的紐帶多為命令或指令，強(qiáng)調(diào)下級(jí)對(duì)上級(jí)的絕對(duì)服從。而NPM運(yùn)動(dòng)在打破政府壟斷的基礎(chǔ)上也改變了主體間的關(guān)系。它將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，倡導(dǎo)公共部門與私營(yíng)部門進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行平等的競(jìng)爭(zhēng)，主體間呈現(xiàn)扁平式的組織結(jié)構(gòu)。在這樣的結(jié)構(gòu)中，主體間不存在強(qiáng)制式的命令，不再是以權(quán)力為紐帶，而是形成了以契約與合同為基礎(chǔ)的政策網(wǎng)絡(luò)。調(diào)控主體關(guān)系的手段也由以行政權(quán)力為主轉(zhuǎn)為以法律權(quán)利為主，通過(guò)主體之間的互動(dòng)合作推進(jìn)政策執(zhí)行。也就是說(shuō)，NPM下的政策執(zhí)行不再僅僅體現(xiàn)政府的統(tǒng)治，而是體現(xiàn)治理理念的一種形式，它“主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。”

3.政策執(zhí)行的邏輯基點(diǎn)由“官僚政治”轉(zhuǎn)向“顧客”，由過(guò)程轉(zhuǎn)向業(yè)績(jī)。傳統(tǒng)體制下許多政府部門并不知道自己真正的服務(wù)對(duì)象是誰(shuí)，往往是為了政策執(zhí)行而執(zhí)行政策，為了體制的需要而執(zhí)行政策，甚至為了迎合上級(jí)的好惡而執(zhí)行政策。由于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行只注重投入，不注重產(chǎn)出，片面追求效率而不計(jì)成本，不衡量效果，因此也就很難取得效果，甚至投入越多效果越差。公眾無(wú)法從政策中獲得應(yīng)有的好處，傳統(tǒng)體制還對(duì)服務(wù)市場(chǎng)或服務(wù)對(duì)象需求變化缺乏敏感的反應(yīng)，追求整齊劃一而忽視公共服務(wù)的多樣性。NPM則不同，它主張以市場(chǎng)和顧客為導(dǎo)向，認(rèn)為政策執(zhí)行是為了滿足公眾的需要，必須將顧客放在中心的位置。政府是受顧客驅(qū)使而不是受機(jī)構(gòu)驅(qū)使，公共服務(wù)滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。為此，它強(qiáng)調(diào)主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的回應(yīng)，改變單一的服務(wù)，根據(jù)不同的需求提供不同的服務(wù)。與傳統(tǒng)體制不同，NPM還重視執(zhí)行的產(chǎn)出和質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)成本與效益的分析，主張發(fā)揮業(yè)績(jī)測(cè)定的作用，按業(yè)績(jī)付酬，按業(yè)績(jī)管理，按效果作預(yù)算?！靶鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)下公共服務(wù)主體處于相互競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，只有能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，令顧客滿意的主體才能在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中立足，這將迫使各執(zhí)行主體不斷完善，不斷創(chuàng)新，有利于公眾利益的實(shí)現(xiàn)?！?/p>

(三)機(jī)遇和挑戰(zhàn)：NPM理念下的公共政策評(píng)估與政策監(jiān)控

NPM理念既有利于政策評(píng)估與監(jiān)控的發(fā)展，又給二者提出更高的要求。傳統(tǒng)管理體制由于不重視服務(wù)的效果與質(zhì)量，相應(yīng)的也不大重視政策的評(píng)估與監(jiān)控。并且由于一元化體制的局限，對(duì)政策的評(píng)估與監(jiān)控多屬于政府內(nèi)部行為，常常會(huì)因?yàn)閮?nèi)部關(guān)系復(fù)雜而流于形式或發(fā)生偏差，缺乏客觀性，無(wú)法準(zhǔn)確反映公共服務(wù)的真實(shí)情況。NPM理念則不同。一方面，政策評(píng)估與監(jiān)控受到應(yīng)有的重視。將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，由公眾自主地選擇公共服務(wù)主體，就必須要向公眾提供各個(gè)主體的業(yè)績(jī)作為取舍的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于給予執(zhí)行者較大的自由裁量權(quán)，如何保證政策朝著既定的目標(biāo)前進(jìn)，而不因主體的自身利益發(fā)生偏差要求政府充分發(fā)揮評(píng)估與監(jiān)控的作用。因此，政策評(píng)估與監(jiān)控被置于相當(dāng)重要的地位；另一方面，由于政府不再包攬政策執(zhí)行，而是站在公眾的立場(chǎng)評(píng)估與監(jiān)控其他執(zhí)行者的活動(dòng)，這樣內(nèi)部行為變?yōu)橥獠啃袨椤Ｕc公眾站在局外人的角度可以進(jìn)行更為客觀、更為真實(shí)的評(píng)估，更有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更好地進(jìn)行監(jiān)控。

然而，政策評(píng)估與政策監(jiān)控也面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。對(duì)評(píng)估而言，針對(duì)不同的執(zhí)行主體采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估以確保評(píng)估的公正公平，如何在評(píng)估中將經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)與社會(huì)效益指標(biāo)結(jié)合起來(lái)等問(wèn)題都對(duì)其提出了更新更高的要求。對(duì)于監(jiān)控而言，在主體形式多元化及傳統(tǒng)行政權(quán)力的強(qiáng)制性弱化的前提下，如何保證利用合同契約監(jiān)督執(zhí)行的有效性，如何追究違約行為的責(zé)任，如何克服私營(yíng)部門的短期行為對(duì)公眾利益造成的損害等也是必須予以重視的新問(wèn)題。

四、詰難與批判

很多學(xué)者認(rèn)為從NPM產(chǎn)生之日起就存在著諸多問(wèn)題：效率優(yōu)于公平嗎？個(gè)體效益的聚合必然導(dǎo)致集體利益的實(shí)現(xiàn)嗎？私營(yíng)化就能提高效率嗎？產(chǎn)品提供者和顧客的關(guān)系能替代政府與公民之間的關(guān)系嗎？隨著這些問(wèn)題的提出，NPM的實(shí)踐將面臨一系列的價(jià)值追問(wèn)和倫理反思。

(一)公共性的缺失

公共部門與私人部門是不同的。如果僅由企業(yè)的管理來(lái)取代公共部門的管理，勢(shì)必造成公共性的缺失。而離開(kāi)了公共性的訴求，公共管理就失去了自身的方向與宗旨，就會(huì)失去其制定政策進(jìn)行統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。

(二)虛化了民主與倫理價(jià)值

弗雷德里克森認(rèn)為，廣義的公共行政除了管理的價(jià)值外，還強(qiáng)調(diào)公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應(yīng)性和愛(ài)國(guó)主義等價(jià)值。但是NPM強(qiáng)調(diào)的3E卻造成了公共管理核心價(jià)值的弱化。正如弗雷德里克森所說(shuō)，政府企業(yè)化的運(yùn)作改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價(jià)。為此他在3E標(biāo)準(zhǔn)上增加了公正(Equity)而形成了4E準(zhǔn)則。

(三)政府可能規(guī)避其他公共責(zé)任

一旦以提高效益作為公共管理者行動(dòng)的指南，那么由于公共部門效益概念的模糊性及凸顯效益所需較長(zhǎng)時(shí)間的特點(diǎn)，就很容易成為公共管理者尋找逃脫公共責(zé)任的借口，從而助長(zhǎng)了官僚機(jī)構(gòu)的官僚習(xí)氣。政府責(zé)任不僅限于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還應(yīng)該承擔(dān)引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)文明發(fā)展進(jìn)步的公共責(zé)任。

(四)非適當(dāng)性顧客隱喻

NPM倡導(dǎo)構(gòu)建顧客導(dǎo)向型政府，固然可以提高公共服務(wù)的滿意度。然而從學(xué)理而言，公民作為一個(gè)政治概念與作為經(jīng)濟(jì)概念的顧客存在著質(zhì)的差異。公共服務(wù)的消費(fèi)者不僅僅是顧客而更重要的是公民。公民是社會(huì)的主人，應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者參與者和決策者，不僅用腳投票還用手投票。顧客的不當(dāng)隱喻把政府與公民的關(guān)系理解為單向度生產(chǎn)者與消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)關(guān)系是很不當(dāng)?shù)摹?/p>

(五)腐敗也會(huì)在民營(yíng)化中滋生

基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托理論的考察，當(dāng)組織從政府模式轉(zhuǎn)向企業(yè)模式時(shí)，腐敗和不道德行為有增加的傾向。美國(guó)公共管理學(xué)家弗雷德里克森認(rèn)為，最為重要的是政府公民精神的培養(yǎng)和樹(shù)立。如果政府組織中公民精神傾向強(qiáng)，政府組織將努力集中于公共服務(wù)、公共利益及有效政府的構(gòu)建上；而如果政府組織中持私人利益的觀念傾向強(qiáng)，將會(huì)增加腐敗和不道德行為。

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