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[摘要]本文總結(jié)了改革開放30年來中國公共服務(wù)發(fā)展的成就,指出了存在的問題,并對其體制、機(jī)制障礙進(jìn)行了剖析,在此基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建政府公共服務(wù)職責(zé)體系,深化公共服務(wù)體制改革;加快公共財(cái)政體制改革,推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化;完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系,提升公共服務(wù)績效;創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式,構(gòu)建多元主體協(xié)同治理格局等對策建議。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù);服務(wù)型政府;體制改革

公共服務(wù)是指政府或非營利組織等公共部門以及部分私營組織為滿足社會(huì)公共需求、維護(hù)公共利益、依法進(jìn)行公共物品的生產(chǎn)與供給的行為。改革開放以來,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革與行政管理體制改革的推進(jìn),我國公共服務(wù)體制改革也取得了一定成效。在紀(jì)念改革開放30年之際,我們既需要梳理我國公共服務(wù)發(fā)展的成就,更需要理性分析存在的問題與不足,尤其要深刻認(rèn)識(shí)制約我國公共服務(wù)發(fā)展的體制、機(jī)制障礙,為加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)提供借鑒與建議。

一、我國公共服務(wù)體制改革的階段與特色

公共服務(wù)體制是指“以政府為主導(dǎo)、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會(huì)成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的一系列制度安排”。[1]改革開放后,為了適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革與行政管理體制改革的需求,公共服務(wù)體制改革經(jīng)歷了四個(gè)階段,呈現(xiàn)出不同的特征。

(一)公共服務(wù)體制的恢復(fù)階段(1978—1984年)改革開放之初,面對公共事業(yè)受到嚴(yán)重破壞、公共服務(wù)

嚴(yán)重短缺的社會(huì)現(xiàn)實(shí),國家首先把教育與衛(wèi)生體制作為重點(diǎn),在恢復(fù)大學(xué)全國統(tǒng)一錄取考試制度的基礎(chǔ)上,開始從加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍管理工作、普及中小學(xué)教育等方面嘗試教育管理體制改革。同時(shí),開始允許個(gè)體醫(yī)生開業(yè)行醫(yī),以緩解衛(wèi)生服務(wù)資源短缺的現(xiàn)實(shí)困難,從而為社會(huì)力量參與衛(wèi)生服務(wù)的有限供給打開了缺口。然而,此階段的重點(diǎn)是恢復(fù)和整頓已有的公共事業(yè),建立相關(guān)制度,維護(hù)正常運(yùn)轉(zhuǎn);公共服務(wù)管理體制基本上還是停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府包攬、分級(jí)承擔(dān)。對于跨地區(qū)的公用事業(yè)項(xiàng)目,一般都是由中央各部委立項(xiàng)、出資建設(shè)并以中央計(jì)劃單列的形式統(tǒng)一管理和運(yùn)營。對于地區(qū)內(nèi)或者省內(nèi)項(xiàng)目,一般都是由地方立項(xiàng)、報(bào)批,然后由地方財(cái)政出資建立和管理及運(yùn)營。

(二)公共服務(wù)體制改革的啟動(dòng)階段(1985—1992年)

經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn),使仍然保留計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性的公共服務(wù)體制根本不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1985年開始,中央和國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》、《關(guān)于衛(wèi)生工作若干政策問題的報(bào)告》、《關(guān)于認(rèn)真執(zhí)行改革勞動(dòng)制度幾個(gè)規(guī)定的通知》、《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》等,對教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的體制改革作政策性指導(dǎo),標(biāo)志著我國公共服務(wù)體制改革進(jìn)入全面啟動(dòng)階段。此階段公共服務(wù)體制改革的特點(diǎn):1·開始嘗試打破公共品供給的政府包攬,允許多種所有制并存,支持社會(huì)資金參與公共品生產(chǎn)和供給;2·公共服務(wù)責(zé)任下移,實(shí)現(xiàn)地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理;3·推進(jìn)事業(yè)單位承包制、責(zé)任制,引入競爭機(jī)制;4·放松對事業(yè)單位的管制,擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán),激活內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。

(三)公共服務(wù)體制改革快速發(fā)展階段(1992—2003年)隨著我國繼續(xù)推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革與行政管理體制改革的步伐,建立現(xiàn)代企業(yè)體制進(jìn)程中國營企業(yè)下崗工人的社會(huì)保障問題、城市居民生活保障問題、分稅制后中央與地方政府的公共服務(wù)職責(zé)問題、市場化進(jìn)程中事業(yè)單位的分類改革等問題凸現(xiàn),成為影響社會(huì)穩(wěn)定、制約改革向縱深發(fā)展的障礙。1993—1999年,《中國教育改革和發(fā)展綱要》、《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》等中央文件全面提出了辦學(xué)體制、管理體制、投資體制、招生就業(yè)體制、學(xué)校內(nèi)部管理體制等方面的改革舉措。1994—2000年,國家先后了《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)意見》、《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》、《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》,推進(jìn)了社會(huì)保障的多元化供給模式,逐步建立起獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系。此外,1992年,國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化衛(wèi)生改革的幾點(diǎn)意見》,1997年,國務(wù)院作出《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》,對醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革、衛(wèi)生管理體制改革、城市衛(wèi)生服務(wù)體系改革、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制改革、藥品流通體制改革等作了部署。這一系列政策法規(guī)的出臺(tái),標(biāo)志著我國公共服務(wù)體制改革進(jìn)入快速發(fā)展階段。此階段公共服務(wù)體制改革的特點(diǎn):1·重點(diǎn)解決建立市場經(jīng)濟(jì)體制與現(xiàn)代企業(yè)體制進(jìn)程中凸現(xiàn)的城鎮(zhèn)公共服務(wù)短缺問題,但忽視了農(nóng)村公共服務(wù)短缺問題;2·推進(jìn)公共服務(wù)供給的社會(huì)化和市場化,嘗試建立政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人的分擔(dān)機(jī)制;3·伴隨著公共服務(wù)的市場化與社會(huì)化,開始進(jìn)行事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制改組。

(四)公共服務(wù)體制改革的完善階段(2003—2008年)從2003年開始,國家開始把農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展作為教育體制改革的重點(diǎn),先后了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》,要求優(yōu)先解決好縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的問題。2005年國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》和《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》;2007年,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,十屆全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》,推動(dòng)了我國勞動(dòng)和社會(huì)保障體制改革的全面深入。2006年9月,國務(wù)院出臺(tái)《農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見》,開始將農(nóng)村和城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)作為改革的重點(diǎn)。

此階段公共服務(wù)體制改革的特點(diǎn):1·重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡的矛盾,促進(jìn)公共服務(wù)從效率走向公平;2·針對公共服務(wù)供給市場化進(jìn)程中出現(xiàn)的政府缺位,強(qiáng)化政府在基本公共服務(wù)供給中的責(zé)任;3·加大了對農(nóng)村公共服務(wù)的投入,著力建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體系,推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡化。

二、我國公共服務(wù)體制改革的主要成就

30年來的公共服務(wù)體制改革,總體趨勢是破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的政府包攬,逐步引入市場機(jī)制,推進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元參與,以提高公共服務(wù)水平,目前已取得了顯著的成效。

(一)明確了新世紀(jì)公共服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)

改革開放之初,公共服務(wù)體制改革的目標(biāo)服從于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)代要求,重在恢復(fù)和提高公共服務(wù)的效率,解決建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程中出現(xiàn)的城市公共服務(wù)短缺問題。2003年以后,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),決定了新時(shí)期我國公共服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)是:實(shí)現(xiàn)基本人權(quán),建立人人共享的基本公共服務(wù)體系;改善公共服務(wù)績效,最大限度滿足人民群眾不斷增長的公共需求;促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡化,解決影響社會(huì)和諧的城鄉(xiāng)差距與貧富分化問題。

(二)推進(jìn)公共服務(wù)體制改革,探索公共服務(wù)供給的市場化與社會(huì)化

中國公共服務(wù)體制改革的重點(diǎn)是通過教育、文化、衛(wèi)生體制改革以及事業(yè)單位改革,建立多元化的投資體制與管理體制,以打破政府壟斷,激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)。其一是制定了一些推進(jìn)公共品市場化和社會(huì)化的公共政策;其二是通過國企與事業(yè)單位的改制,合理區(qū)分政府、市場、社會(huì)在公共服務(wù)中的角色,促進(jìn)了政企分開、政事分開,既有利于政府將核心職能轉(zhuǎn)向基本公共服務(wù),也有利于激勵(lì)民間資本投資公共服務(wù)領(lǐng)域,參與準(zhǔn)公共品的生產(chǎn),提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量;其三是在城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、城市環(huán)境衛(wèi)生等準(zhǔn)公共品生產(chǎn)中推行特許經(jīng)營,合同外包等市場化方式,鼓勵(lì)民間資本參與準(zhǔn)公共品的生產(chǎn);其四是在教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域推行責(zé)任分擔(dān)。如高等

教育與民辦教育的收費(fèi)制度,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中政府、企業(yè)、個(gè)人強(qiáng)制性分擔(dān)制度,社區(qū)服務(wù)中的公辦與民辦結(jié)合等;其五是在供氣、燃?xì)?、供水等領(lǐng)域圍繞價(jià)格調(diào)整推行使用者付費(fèi)的改革。[2]

(三)逐步加大對公共服務(wù)的投入,基本形成中國特色的公共服務(wù)體系

改革開放以來,各級(jí)政府對公共服務(wù)投入逐年增長,尤其是十六大以來,社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變,促使政府更加重視改變公共支出結(jié)構(gòu),加大對公共服務(wù)的投入。如圖1所示,我國政府對公共服務(wù)的投入在2000年以前呈穩(wěn)步增長趨勢,2003年以后則呈快速增長態(tài)勢。政府對公共服務(wù)投入的增加促進(jìn)了公共服務(wù)水平的提高和覆蓋面的擴(kuò)大,初步形成了中國特色的公共服務(wù)體系?；A(chǔ)教育體系進(jìn)入全面普及新階段。2007年底占全國總縣數(shù)的98.5%,“兩基”人口覆蓋率達(dá)到99%;以健全農(nóng)村衛(wèi)生與社區(qū)衛(wèi)生體系為重點(diǎn)的公共衛(wèi)生體系建設(shè)取得初步成效,農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)也初步形成,新型城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系進(jìn)一步健全;2007年,我國醫(yī)療保障體系也逐步由單一的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)邁向由城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村合作醫(yī)療相結(jié)合的全民醫(yī)療保險(xiǎn)體系;城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本生活保障制度也逐步推廣,全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為20137萬人,參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為5171萬人。

1978-2006年國家財(cái)政用于文教、科學(xué)、衛(wèi)生的支出趨勢(單位:億元)資料來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒-2006》和中華人民共和國財(cái)政部《2006年全國財(cái)政支出決算表》的數(shù)據(jù)整理。

三、中國公共服務(wù)發(fā)展中的問題

然而,面對公眾快速增長的公共需求,我國目前的公共服務(wù)水平仍顯不夠,公共服務(wù)體制改革也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)矛盾的深刻變化,主要體現(xiàn)在:

(一)政府公共服務(wù)職能較弱,公共服務(wù)體制障礙仍然存在

政府公共服務(wù)職能就是指政府在公共服務(wù)供給中的職責(zé),包括基本公共服務(wù)的范圍、質(zhì)量以及政府的公共服務(wù)供給能力等。目前我國重視經(jīng)濟(jì)建設(shè),忽略社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的觀念依然存在,導(dǎo)致政府、市場、社會(huì)在公共服務(wù)供給中的功能與定位不明,政府在公共服務(wù)職能發(fā)揮上普遍存在缺位或越位現(xiàn)象,本來應(yīng)該由政府承擔(dān)的純公共品供給領(lǐng)域,由于政府采取了“卸包袱”的方式推向市場,導(dǎo)致政府缺位,基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足,公眾利益受損。如教育與公共衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)的高收費(fèi)、亂收費(fèi)現(xiàn)象,農(nóng)村義務(wù)教育與衛(wèi)生服務(wù)的投入不足、資源匱乏等造成了弱勢群體獲得基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療保障的權(quán)利無法得到保障;本來可以通過市場化、社會(huì)化的準(zhǔn)公共品供給領(lǐng)域,由于政府壟斷或行業(yè)壟斷,與民爭利,缺乏市場競爭機(jī)制,導(dǎo)致公共服務(wù)資源短缺,公共品質(zhì)量得不到保障,社會(huì)公眾喪失“用腳投票”的權(quán)利。

(二)基本公共服務(wù)供求失衡,公共服務(wù)的公平問題嚴(yán)重

我國基本公共服務(wù)的供求失衡主要表現(xiàn)在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)供給失衡。在社會(huì)保險(xiǎn)方面,2005年,我國三項(xiàng)保險(xiǎn)(基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn))參保人數(shù)比重,東部地區(qū)達(dá)到41.9%,中部地區(qū)為27.6%,西部地區(qū)為22.7%。在教育方面,城鄉(xiāng)義務(wù)教育投資水平差距更加突出,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足,辦學(xué)條件差,師資水平低等現(xiàn)象仍然存在(參見表1)。至2005年,上海市普通初中生生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為8934.52元,北京為5706.57元,而四川為947.43元,安徽為953.33元,河南為932.28元,其中,上海與河南的差距為9.67倍。[3]

在衛(wèi)生服務(wù)方面,占總?cè)丝?0%的城市人口享受70%的衛(wèi)生資源,占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口,卻只享有30%的衛(wèi)生資源。從2001———2005年,全國城市醫(yī)院增長率為13.8%,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室卻分別下降14.94%和16.56%,從2000年至2006年全國城鄉(xiāng)衛(wèi)生費(fèi)用測算可以看出,農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市,其中人均衛(wèi)生費(fèi)用城市比農(nóng)村多3-4倍。

全國城鄉(xiāng)衛(wèi)生總費(fèi)用測算數(shù)(當(dāng)年價(jià)格)

2000200120022003200420052006

城鄉(xiāng)衛(wèi)生

費(fèi)用(億元)

城市2621.72793.03448.24150.34939.26285.46581.3

農(nóng)村1964.92233.02341.82433.82651.12374.53262.0

城鄉(xiāng)衛(wèi)生

費(fèi)用比例(%)100.0100.0100.0100.0100.0100.0100.0

城市57.255.659.663.065.172.666.9

農(nóng)村42.844.440.437.034.927.433.1

人均衛(wèi)生

費(fèi)用(元)361.9393.8450.7509.5583.9662.3749.0

城市812.9841.2987.11108.91261.91122.81145.1

農(nóng)村214.9244.8259.3274.7301.6318.5442.4

城市/農(nóng)村(倍)3.83.43.84.04.23.52.6

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)信息中心2000—2007年《中國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)整理。在社會(huì)保障方面,城鄉(xiāng)之間實(shí)行不同的建構(gòu)理念與體制模式,導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)保障在待遇模式與待遇水平上都呈現(xiàn)不均等特征。如,城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由用人單位與個(gè)人共同繳費(fèi),而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由個(gè)人繳費(fèi),前者體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和社會(huì)公平,后者突出個(gè)人責(zé)任。在失業(yè)保險(xiǎn)中,農(nóng)民工很難享受與城鎮(zhèn)居民同樣的失業(yè)保險(xiǎn)待遇,處于被邊緣或歧視的地位。城鄉(xiāng)最低生活保障的差距也很明

顯,2005年,城鄉(xiāng)居民享受最低生活保障的人數(shù)相差2.71倍,戶數(shù)相差2.45倍,平均標(biāo)準(zhǔn)相差2.08倍,補(bǔ)差水平相差1.91倍。[4]

(三)對公共服務(wù)投入不足,公共服務(wù)績效總體偏低改革開放以來,雖然我國公共服務(wù)的投入在逐年上漲,但相對于公共需求的增長速度,公共服務(wù)的供給能力仍然不足,公眾對公共服務(wù)的滿意度評價(jià)較低。據(jù)零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)對2006———2007年中國公共服務(wù)公眾評價(jià)指數(shù)的調(diào)查,24.8%的公眾認(rèn)為政府公共服務(wù)水平比較高,41.5%認(rèn)為一般,25.9%認(rèn)為比較低或很低。另據(jù)陳昌盛、蔡躍洲等對中國政府公共服務(wù)的綜合績效評估,認(rèn)為“我國基本公共服務(wù)綜合績效整體處于偏低水平”。[5]這兩項(xiàng)調(diào)查表明,無論是從公共服務(wù)主體的投入、產(chǎn)出績效角度評估,還是從公共服務(wù)對象的公眾滿意度方面評估,目前我國公共服務(wù)的總體水平都不容樂觀。尤其是與世界其他國家的公共服務(wù)水平比較,我國公共服務(wù)的供給能力與水平都存在較大的差距。

四、中國公共服務(wù)的改革創(chuàng)新:建設(shè)服務(wù)型政府

我國公共服務(wù)30年的成就為進(jìn)一步探索公共服務(wù)的改革創(chuàng)新奠定了良好的基礎(chǔ),而發(fā)展中出現(xiàn)的問題,也使我們更加明確了今后的改進(jìn)目標(biāo)和任務(wù)。

(一)強(qiáng)化政府公共服務(wù)職責(zé),深化公共服務(wù)體制改革強(qiáng)化政府公共服務(wù)職責(zé),就是要明確政府在公共服務(wù)中的定位與責(zé)任,建立健全各級(jí)政府在公共服務(wù)中的職責(zé)體系。當(dāng)前的重點(diǎn)是從縱向上明確中央與地方各級(jí)政府的公共服務(wù)供給分工與責(zé)權(quán),從橫向上整合部門職能,強(qiáng)化公共服務(wù)部門建設(shè),努力形成適合服務(wù)型政府建設(shè)要求的政府組織構(gòu)架。大量的研究表明:政府在公共服務(wù)中的正當(dāng)角色主要

體現(xiàn)為:1·制定公共服務(wù)規(guī)劃與政策,營造公共服務(wù)的制度環(huán)境,保障公共服務(wù)均衡發(fā)展;2·監(jiān)管公共服務(wù)的行業(yè)生產(chǎn)與供給,保障公共服務(wù)質(zhì)量;3·通過付費(fèi)購買公共產(chǎn)品,保障公共品的有效供給;4·直接生產(chǎn)和提供基本公共服務(wù),維護(hù)基本人道生活的公共需求。根據(jù)這四方面的職能,中央政府的公共服務(wù)職責(zé)主要是:制定有關(guān)公共服務(wù)的法律法規(guī)、方針政策,依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定專項(xiàng)國家公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃和公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),提供國家層面的公共產(chǎn)品和公共服務(wù);對各省、自治區(qū)、直轄市的公共服務(wù)進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌管理和監(jiān)督檢查;運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大力推進(jìn)公共服務(wù)均等化,保障公共服務(wù)的公平公正。省級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)主要是:保證國家法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、質(zhì)量的執(zhí)行,根據(jù)本地區(qū)情況制定地方公共服務(wù)的規(guī)章、政策與規(guī)劃;提供本區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù),建立和完善地方公共服務(wù)體系;對各市縣的公共服務(wù)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查,對基本公共服務(wù)提供必要的財(cái)政保障。市、縣政府的公共服務(wù)職責(zé)主要是:貫徹落實(shí)國家和省級(jí)政府的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章與政策,提供區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)公共產(chǎn)品與公共服務(wù),保障基本公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)度與滿意度,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,促進(jìn)社會(huì)和諧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職責(zé)主要是:管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù),落實(shí)各級(jí)政府的公共服務(wù)政策到村到戶,為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供直接的基本公共服務(wù);及時(shí)化解基層糾紛,維護(hù)基層穩(wěn)定與社會(huì)和諧;逐步由基層行政組織向直接為居民服務(wù)的“公共服務(wù)中心”轉(zhuǎn)變。在明確縱向各級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)的基礎(chǔ)上,還應(yīng)該注重橫向的政府公共部門建設(shè),按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制的思路,可在進(jìn)一步整合各級(jí)政府職能部門的基礎(chǔ)上,嘗試將履行公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行模塊式整合,并適度調(diào)整和充實(shí)編制,加強(qiáng)公共服務(wù)部門在政府機(jī)構(gòu)中的地位。在條件成熟的情況下,借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn),成立公共服務(wù)委員會(huì),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門,統(tǒng)籌全國公共服務(wù)工作,負(fù)責(zé)對各主要負(fù)責(zé)公共服務(wù)提供的政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)進(jìn)行績效考核等。

(二)加快公共財(cái)政體制改革,推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化

公共財(cái)政體制是直接影響各級(jí)政府公共服務(wù)能力和公共服務(wù)績效的關(guān)鍵因素。建立以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共財(cái)政體制,是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必要前提。

1·建立“事權(quán)”與“財(cái)力”相匹配的公共財(cái)政體制,推進(jìn)各級(jí)政府財(cái)政能力均等化

針對我國地方政府由于區(qū)域發(fā)展不平衡、事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配導(dǎo)致公共服務(wù)供給能力不均衡的現(xiàn)實(shí)困境,要在憲法和分稅制改革的基礎(chǔ)上,根據(jù)國家基本公共服務(wù)范圍和基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),明確各級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé),據(jù)此調(diào)整各級(jí)政府間財(cái)力分配,以推進(jìn)各級(jí)政府財(cái)政能力的均等化。尤其要以增強(qiáng)基層政府財(cái)政保障能力為重點(diǎn),推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革,探索省管縣財(cái)政管理體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革,減少財(cái)政管理層級(jí),提高資金使用效益。

2·優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)投入機(jī)制

在不斷提高公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重的基礎(chǔ)上,應(yīng)建立公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長機(jī)制,努力把新增財(cái)政收入主要用于公共服務(wù),逐步使公共服務(wù)支出成為財(cái)政支出的主體。尤其要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下,加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入,優(yōu)先保障農(nóng)村和落后地區(qū)的基本公共服務(wù),鼓勵(lì)城鄉(xiāng)之間建立公共服務(wù)資源的良性互動(dòng)機(jī)制,切實(shí)解決農(nóng)村基本公共品供給不足的矛盾,破解城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體系的障礙,確保農(nóng)民能夠享受與城市居民同質(zhì)化的公共服務(wù)。

3·完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對公共服務(wù)均等化的調(diào)節(jié)作用,逐步縮小稅收返還和原體制補(bǔ)助范圍,不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例,重點(diǎn)幫助中西部地區(qū)解決財(cái)力不足問題,促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)水平的協(xié)調(diào)發(fā)展。要進(jìn)一步降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重,強(qiáng)化資金使用的監(jiān)督和評估,提高中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效果。要推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度的透明化與規(guī)范化,杜絕權(quán)力尋租空間,確保經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)政府具有提供基

本公共服務(wù)所必需的財(cái)政能力,逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間的基本公共服務(wù)均衡發(fā)展。[6]

(三)完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系,提升公共服務(wù)績效提升公共服務(wù)績效,必須以發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決民生

問題為核心,逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系,以破解“城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間公共服務(wù)供給失衡”、“公共需求增長和公共供給不足”的雙重困局。

1·制定和實(shí)施我國公共服務(wù)體系建設(shè)的總體發(fā)展規(guī)劃

公共服務(wù)體系建設(shè)既是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程,又是一個(gè)需求不斷更新與完善的動(dòng)態(tài)進(jìn)程。要確保我國基本公共服務(wù)體系建設(shè)與國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接,與全面建設(shè)小康的要求相適應(yīng),就需要從國家層面集中各方面的智慧,根據(jù)我國國情和公共需求的發(fā)展變化,制定總體的公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃,明確我國公共服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)、基本原則與實(shí)施步驟。要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、擴(kuò)大覆蓋、注重公平、提高效率”的原則,在保證最低生活保障、就業(yè)、基本醫(yī)療、義務(wù)教育的基礎(chǔ)上,以保護(hù)弱勢群體為重點(diǎn),努力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量,提高公共服務(wù)績效。

2·制定“基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)”,建立公共服務(wù)體系建設(shè)的激勵(lì)約束機(jī)制

由于公共服務(wù)涉及的服務(wù)對象、供給主體和政府層次較多,在服務(wù)程序、支出標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量等方面的要求不一,從而影響公共服務(wù)的規(guī)范化和公平性。這就要求我們根據(jù)基本公共服務(wù)均等化的要求,分類制定基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn),明確服務(wù)的目標(biāo)、內(nèi)容、對象、基本程序、資金來源、質(zhì)量控制、公眾參與以及績效評估等內(nèi)容,為全國各類基本公共服務(wù)的推進(jìn)建立一個(gè)基本參照體系。[7]一是制定公共服務(wù)范圍與責(zé)任分工的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),即確定各級(jí)政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)范圍和分類與責(zé)任分工,并明確哪些應(yīng)該政府承擔(dān)、哪些可以市場提供、哪些可以由社會(huì)組織承擔(dān)、哪些應(yīng)該市場提供而政府提供相應(yīng)補(bǔ)貼、哪些應(yīng)該政府特許等等,作為政府職能轉(zhuǎn)變的前提;二是制定公共服務(wù)質(zhì)量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),即根據(jù)各類公共服務(wù)的特性,分類制定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如:制定全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)教育質(zhì)量

標(biāo)準(zhǔn),公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),也可在充分考慮了當(dāng)?shù)貎r(jià)格和消費(fèi)指數(shù)的前提下,分類制定社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn);三是制定公共服務(wù)績效評估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),通過制定《政府公共服務(wù)績效評估條例》等,規(guī)范公共服務(wù)績效評估的原則、主體、程序、指標(biāo)和應(yīng)用途徑,用以檢測城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡化程度和公共服務(wù)的效率與質(zhì)量,為實(shí)行“公共服務(wù)問責(zé)制”提供依據(jù),形成激勵(lì)約束機(jī)制。

(四)創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式,構(gòu)建多元主體協(xié)同治理格局

針對目前我國公共服務(wù)供給中的現(xiàn)實(shí)問題,要應(yīng)用“治理”理論指導(dǎo)公共服務(wù)方式的創(chuàng)新,適度引進(jìn)市場化和社會(huì)化的運(yùn)作方式,逐步形成政府主導(dǎo),多元主體協(xié)同互動(dòng)的公共服務(wù)治理格局。一是要合理界定政府、市場、社會(huì)在公共服務(wù)供給中的功能與定位。優(yōu)化公共服務(wù)市場化、社會(huì)的制度環(huán)境,形成公共服務(wù)的職責(zé)體系;二是要建立公共服務(wù)多元主體協(xié)同的有效機(jī)制,靈活采取授權(quán)、特許、合同外包、購買服務(wù)、公私協(xié)作、憑單制、志愿者服務(wù)等多種模式提供公共服務(wù);三是拓展公共服務(wù)中公民參與的渠道和范圍,大力培育社會(huì)組織,降低準(zhǔn)入門檻,健全制度化參與機(jī)制,鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監(jiān)督。

[參考文獻(xiàn)][References]

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[7]陳昌盛.推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略行動(dòng)與政策建議[J].財(cái)會(huì)研究,2008(2).