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摘要：我國公共危機管理從20世紀90年代初至今，經(jīng)歷了從無到有，不斷完善的過程。本文圍繞危機意識、機構(gòu)設(shè)置、預警機制、信息溝通、法制建設(shè)和管理結(jié)構(gòu)六方面，回顧了我國公共危機管理的主要歷程和取得的成就，分析六個方面存在的問題，并提出相應(yīng)的改革建議。

關(guān)鍵詞：公共危機管理;回顧;問題;建議

20世紀末，我國開始現(xiàn)代政治學研究，其中包括對政治危機的研究。我國有關(guān)公共危機管理的研究是從20世紀90年代初起步，對該領(lǐng)域最初的研究也始于政治尤其是國際政治方面的研究，如臺海問題、東突問題等。2000年左右，我國公共危機管理研究的重心逐漸從國際危機轉(zhuǎn)向國內(nèi)危機，包括從SARS疫情到近年接連不斷的特大自然災(zāi)害、食品衛(wèi)生安全問題、群體性集體事件等。盡管由于中國公共危機管理理論研究起步晚，在接連不斷的突發(fā)性、復合型危機面前顯得經(jīng)驗不足，一些理論上的困境與實踐中的難題一時難以解決，但恩格斯曾經(jīng)說過，“一個聰明的民族,從災(zāi)難中學到的東西會比平時多得多”，這也是我們研究公共危機管理的意義所在。

我國的公共危機管理主要內(nèi)容大致可以分為危機意識、機構(gòu)設(shè)置、預警機制、信息溝通、法制建設(shè)和管理結(jié)構(gòu)六方面，我將圍繞這六個方面回顧改革開放以來我國公共危機管理的主要歷程和取得的成就，分析上述六個方面存在的問題，并提出相應(yīng)的改革建議。

一、危機意識

危機意識是危機預防的起點。過去由于種種原因，我們一直不能把“危機”與社會主義國家聯(lián)到一起，甚至不敢直面現(xiàn)實生活中各種潛在的和顯現(xiàn)的社會危機，常常用“假語言”談?wù)撜鎸嵉奈C問題，導致我國從政府到社會、從群體到個人，嚴重缺乏危機和危機管理意識。改革開放以來，我國基本上保持著和平穩(wěn)定的發(fā)展勢頭，各級政府部門將主要精力集中于經(jīng)濟建設(shè)，忽視了危機意識的培養(yǎng),缺乏敏銳的危機判斷能力。2003年SARS疫情出現(xiàn)后，“公共危機”成為政府的重要管理對象。我國逐漸以責任政府為價值取向，并通過制度安排保證了政府某些責任的實現(xiàn)，且加強了對危機的重視。目前，政府和政府人員已經(jīng)對潛在和已暴露的公共危機普遍具備了基本的警覺性和應(yīng)變力。

但由于深受傳統(tǒng)行政文化的影響，我國政府責任意識及危機意識仍然不夠，導致某些管理環(huán)節(jié)責任缺位現(xiàn)象嚴重。這就需要繼續(xù)深入開展政府人員危機管理培訓和全民危機管理意識教育，從而增強全社會特別是政府人的危機管理意識和技能。

二、機構(gòu)設(shè)置

改革開放至今，我國逐步建立起五大類公共危機管理機構(gòu)，包括：預防和處置自然災(zāi)害的管理機構(gòu)，如抗震救災(zāi)指揮部、防汛指揮部；預防和處置災(zāi)難事故的管理機構(gòu)，如防火總指揮部、淮河流域水資源保護領(lǐng)導小組；預防和處置公共衛(wèi)生突發(fā)公共事件的管理機構(gòu)，如政府衛(wèi)生行政部門、全國突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮部；預防和處置社會危機的管理機構(gòu)，如國家公安部；預防和處置經(jīng)濟危機的管理機構(gòu)，如中國人民銀行、國務(wù)院銀行監(jiān)督管理機構(gòu)。

回顧我國政府近年來應(yīng)對幾次特大突發(fā)公共事件的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)每當突發(fā)公共危機發(fā)生并造成一定的災(zāi)難后，國家最高決策機關(guān)就根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定緊急宣布成立一個臨時性的指揮部。該指揮部在中央國家機關(guān)層面一般由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導擔任總指揮；在地方國家機關(guān)層面則由省、自治區(qū)和直轄市政府的主要領(lǐng)導人擔任總指揮。指揮部根據(jù)國家法律法規(guī)或政策的授權(quán)，統(tǒng)一領(lǐng)導、監(jiān)督和處置突發(fā)公共事件。待突發(fā)公共事件處置完畢，就撤銷解散，相關(guān)人員各自回歸原單位?？梢?，我國尚未建立全國性的公共危機管理的常設(shè)管理機構(gòu)，全國性的公共機應(yīng)急系統(tǒng)也尚未形成。這種臨時成立的管理機構(gòu)暴露了以下不足。

1.不利于突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的經(jīng)驗積累。

2.人治色彩、實用主義取向濃厚，規(guī)則意識淡薄，導致管理成本增加且矛盾繁雜。

3.容易產(chǎn)生法律責任的承擔主體缺位問題，無法嚴格實現(xiàn)行政問責制。

因此，當務(wù)之急是設(shè)立綜合協(xié)調(diào)的中央和地方各級公共危機管理機構(gòu)。綜合協(xié)調(diào)的管理機構(gòu)的重要功能在于突破傳統(tǒng)管理機構(gòu)分散和分割的局限性，同時整合不同職能部門的專業(yè)優(yōu)勢。并且，這些管理機構(gòu)應(yīng)當是常設(shè)機構(gòu)，應(yīng)分別設(shè)有相應(yīng)的辦公室，既承擔公共危機預防和預警階段的職權(quán)與職責，也承擔公共危機處理階段的職權(quán)與職責。

三、預警機制

戴維·奧斯本指出，政府管理的目的是“花少量的錢預防，而不是花大量的錢治療”。危機管理的首要環(huán)節(jié)為危機的預測，建立預警機制的根本目的就在于通過完善的預警體系使危機的損失降到最低。

在全國應(yīng)急預案框架體系逐步建立的同時，我們必須看到一些問題。公共部門對應(yīng)急預案的理解和認識不到位,預案質(zhì)量不高；國內(nèi)預警機制的建立和運作缺乏情報學基礎(chǔ)，缺乏系統(tǒng)性、可操作性和協(xié)調(diào)性；在應(yīng)急預案評價過程中難免不存在隨機性、專家主觀上的偏好和認識上的模糊性等問題。

要解決這些問題，首先要提高各地政府和各部門制訂的相關(guān)應(yīng)急預案質(zhì)量，不僅要在原則層面加以規(guī)定的，更要在實施層面加以具體化。其次，在跨地區(qū)、跨部門的大范圍危機的預警上要制定特別專項的、具體的應(yīng)急方案，堅持公共危機管理的基本原理，避免各自為政現(xiàn)象,把應(yīng)急預案從政府報告帶入市民的現(xiàn)實生活中去，將效應(yīng)發(fā)揮到最大化。另外，要繼續(xù)深入對社會公共事件應(yīng)急預案綜合評價方面的研究，運用更科學的能歸納專家評價意見的方法，并盡可能有效地消除評價中隨機偏差和系統(tǒng)偏差的評價方法來提高綜合評價精度。

四、信息溝通

我國公共危機管理的信息溝通狀況以2003年SARS事件為轉(zhuǎn)折點。事件之前，為了有效控制危機信息的傳播范圍和影響力度，政府常采取“內(nèi)緊外松”、“內(nèi)外有別”的媒體政策。如1989年1月，國務(wù)院、發(fā)出《關(guān)于改進突發(fā)事件報道工作的通知》，規(guī)定發(fā)生重大突發(fā)事件時，要請示國務(wù)院領(lǐng)導批準，一般由中央新聞單位報道，必要時由新華社統(tǒng)一。SARS爆發(fā)前期,政府消極地壓住了信息，結(jié)果是在社會中造成了不必要的恐慌，也給我國的國際形象帶來了巨大的負面影響。經(jīng)過不斷調(diào)整，特別是2008年“5·12”汶川大地震期間，政府以新聞發(fā)言人制度為主的一整套及時信息公開措施逐步成熟并發(fā)揮了積極作用，真正做到了取信于民，成功地消除恐慌和凝聚人心，維護了社會秩序的穩(wěn)定，同時也挽回了我國政府的國際聲譽，樹立了負責任的政府形象。

面對諸多現(xiàn)實危機，政府積極做了許多危機管理工作，取得了一定的成績，在很大程度上保護了人民的利益，促進了社會的發(fā)展。但是，我國政府在危機信息溝通上仍然存在著一些不足之處，例如：政府內(nèi)部信息流動不暢；對外信息公開程度低、傳播渠道狹窄；信息傳播制度不完善等。

要強化公共危機管理中的信息溝通，除了應(yīng)當加強信息溝通,提高政府公信力，建立有效的信息傳播系統(tǒng)，做好危機發(fā)生時的溝通外，還要正確處理政府媒體關(guān)系，完善媒體策略。特別應(yīng)當從制度上保障政府的信息溝通略，建立和完善新聞制度。政府可以定期以口頭或書面公告的形式，向新聞界和公眾提供官方正式認可的權(quán)威信息，從而在公眾面前以一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、負責的形象出現(xiàn),避免信息傳播失真、失控,有效理順政府的公共關(guān)系。

五、法制建設(shè)

改革開放來，我國相繼頒布了《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》、《中華人民共和國戒嚴法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等公共危機相關(guān)法律制度，公共危機管理法律體系建設(shè)迅速且成果顯著。

盡管我國有獨立的危機管理法律法規(guī)，但由于缺乏統(tǒng)一的危機應(yīng)對規(guī)范，職能職責不清，建設(shè)不標準，預案不完備，對危機的響應(yīng)緩慢、管理脫節(jié)等問題一直存在，亟待解決。

建立完善的公共危機管理制度，應(yīng)當在憲法中更明確地規(guī)定緊急狀態(tài)制度，確立應(yīng)急機制的憲法基礎(chǔ)，為危機法制建設(shè)提供憲法保障；其次，應(yīng)迅速補充相關(guān)空白領(lǐng)域的應(yīng)急法律，賦予相關(guān)危機事件管理部門以必要的緊急處置權(quán)力，保證應(yīng)急處理效果;再次,要對現(xiàn)行的危機管理法律規(guī)范進行清理。對相互矛盾的法律進行修改，對概念模糊的進行法律解釋，廢止不適時的法律規(guī)定，減少部門法之間的沖突，破除部門法的局限性，建立統(tǒng)一的法律規(guī)范體系。當然，在司法過程中還應(yīng)完善應(yīng)急程序，明確規(guī)定應(yīng)急措施的適用范圍、程序、原則，以及建立約束機制、救濟機制等。

六、管理結(jié)構(gòu)

改革開放至今，基于全能政府的理念，我國公共危機管理體系于政府行政管理系統(tǒng)之中不斷構(gòu)建和完善。這種一元性的危機管理結(jié)構(gòu)強調(diào)的是政府及其相關(guān)部門對抗擊公共危機進行全面的安排，各類社會組織、經(jīng)濟組織、公眾以及輿論成為政府動員和安排的對象，從而使得抗擊公共危機實際上完全變成了政府的內(nèi)部事務(wù)。

然而實踐證明不存在全能的政府，國外公共危機管理經(jīng)驗和公共危機管理的發(fā)展趨勢表明，政府在公共危機管理中作用的同時,必須最大可能地調(diào)動社會資源，努力拓寬社會參與渠道，形成以政府為核心，專家、公眾、媒體、社團以及國際社會緊密聯(lián)系的多元反應(yīng)結(jié)構(gòu)。政府和非政府組織、企業(yè)、家庭、公民個人共同參與公共危機管理，通過協(xié)商對話、相互合作等方式建立伙伴關(guān)系來共同治理公共危機，構(gòu)建社會整體的公共危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，有效地預防、處理和消弭公共危機，最大限度地維護和增進公共利益，實現(xiàn)公共危機協(xié)同治理。社會生活中表現(xiàn)為“信任、互惠規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)”等特征的社會資本的狀況決定了公民社會的精神面貌，從而也最終決定了協(xié)同治理能否順利實現(xiàn)。而觀照轉(zhuǎn)型期中國現(xiàn)實可以發(fā)現(xiàn)，當前中國社會資本總體上呈現(xiàn)出“多元并存、分布不均、發(fā)育不良”的狀況，這一狀況顯然不利于公共危機協(xié)同治理在中國的實現(xiàn)。因此，就當前中國來說,實現(xiàn)公共危機協(xié)同治理，大力培育和發(fā)展社會資本，特別是培育和發(fā)展公共危機治理方面的社會資本，需要提高政府行為透明度，營造信任氛圍；強化培育公民的現(xiàn)代公民意識和公共精神；精心培育和發(fā)展非政府公共組織；關(guān)注弱勢群體,營造更多的社會共同利益；健全公共危機治理相關(guān)法律及制度。

總而言之，我國改革開放的過程是實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化的過程，是一個包括經(jīng)濟生活、政治生活和文化生活在內(nèi)的整體性社會變遷過程。同時，根據(jù)世界發(fā)展進程的規(guī)律，當一個國家或地區(qū)的人均GDP處于1000—3000美元的發(fā)展階段，往往是經(jīng)濟容易失調(diào)、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調(diào)整重建的關(guān)鍵時期，也是危機頻發(fā)的時期。處于這樣一個特殊發(fā)展階段，我國公共危機管理任重而道遠。

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