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論文關(guān)健詞:公共管理理論建設(shè)創(chuàng)新路徑

內(nèi)容提要:會(huì)共管理理論已有的發(fā)展，呈現(xiàn)出將人文主義與技術(shù)主義相分離的研究方法失偏、將效率與會(huì)平相分離的治理理念失偏和將政府與社會(huì)相分離的治理結(jié)構(gòu)失偏。公共管理理論創(chuàng)新需要從這些失偏中走出來，開辟新路徑。

近年來，公共管理理論創(chuàng)新備受國內(nèi)外行政學(xué)者的關(guān)注。但就如何推展的問題，仍然是見仁見智的。筆者認(rèn)為從傳統(tǒng)的行政理論到新公共管理理論的發(fā)展，均不同程度地呈現(xiàn)出人文主義與技術(shù)主義相分離的研究方法失偏、效率與公平相分離的治理理念失偏和政府與社會(huì)相分離的治理結(jié)構(gòu)失偏。公共管理理論創(chuàng)新需要從這些失偏中走出來，開辟新路徑。

一、方法路徑:將人文主義與技術(shù)主義融合起來

社會(huì)科學(xué)研究中存在偏重價(jià)值理念分析和偏重事實(shí)實(shí)證分析的擺動(dòng)由來已久，大體都經(jīng)歷過重價(jià)值理念分析的傳統(tǒng)制度主義方法時(shí)期、重實(shí)證計(jì)量分析的行為主義方法時(shí)期和以動(dòng)態(tài)制度分析為主導(dǎo)的新制度主義方法時(shí)期。這種擺動(dòng)往往成為人們質(zhì)疑社會(huì)科學(xué)的科學(xué)性的把柄，同時(shí)也大大降低了社會(huì)科學(xué)指導(dǎo)人類社會(huì)實(shí)踐的可信度和有效性。而且，這種擺動(dòng)的趨勢仍未有多少收窄的跡象。正如英國科學(xué)家兼人文作家C.P斯諾在其著名的《兩種文化》一文中所訴，人類將日益面臨人文文化和技術(shù)文化割裂的威脅。川回顧公共管理的理論與實(shí)踐發(fā)展、從19世紀(jì)末的傳統(tǒng)行政理論發(fā)展到現(xiàn)在的新公共管理理論，經(jīng)歷了三大階段，雖然不能簡單地把它們納人傳統(tǒng)主義一行為主義一后行為主義的發(fā)展軌道，但行政理論發(fā)展中將人文主義與技術(shù)主義割裂開來的特征是十分明顯的。

1.傳統(tǒng)行政理論階段(1900-1960年)。在這一階段，政府機(jī)制與企業(yè)機(jī)制在管理效能上的反差直接推動(dòng)了傳統(tǒng)行政理論的研究路徑是吸收企業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，以制度研究為重點(diǎn)，推動(dòng)“行政制度化”，突出預(yù)算、人事、管理和組織等內(nèi)容，雖然其中也有行為主義的興起，但“見物不見人”是其主流的研究風(fēng)格。在研究的價(jià)值取向上，“最初的價(jià)值觀是效率”，“效率至上的價(jià)值觀在公共管理學(xué)領(lǐng)域內(nèi)直到1960年代都占據(jù)上風(fēng)?！眰鹘y(tǒng)行政理論籠罩在技術(shù)主義的偏好之中。

2.公共行政理論階段(1960-1970年代末)。在傳統(tǒng)行政理念和方法主導(dǎo)下，政府管理忽視了民權(quán)、公平、參與等憲政權(quán)益問題的解決，迷失了公共行政的服務(wù)方向，引發(fā)了社會(huì)對(duì)政府的信任危機(jī)和民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起，也促使了“傳統(tǒng)行政”向“公共行政”的轉(zhuǎn)變。公共行政理論的研究路徑是社會(huì)運(yùn)動(dòng)的直接介人，各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)不斷為公共行政的理論發(fā)展提出新問題、新方法，尤其是新的價(jià)值觀。公共行政研究的重心正是傳統(tǒng)行政所忽視的憲政權(quán)益問題，“它的思維方式從本質(zhì)上講不強(qiáng)調(diào)技術(shù)，而偏重于人本主義。

3.新公共管理理論階段(1970年代末一)。為民權(quán)運(yùn)動(dòng)所推動(dòng)的公共行政，雖然鼓勵(lì)政府更多地關(guān)注社會(huì)公平間題，但隨之而來的公共財(cái)政膨脹和過度的行政分權(quán)，極大地制約了政府的行政能力，也將行政效率吞噬無幾，公眾對(duì)公共行政的樂觀想法再度消失。這一時(shí)期，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)出現(xiàn)了以布坎南等人為代表的公共選擇理論和以科斯等人為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的革新，其中的許多新概念、新思維和新模型被廣泛地運(yùn)用到公共行政分析中，產(chǎn)生了新公共管理理論。其價(jià)值取向是公共部門“減員增效”，“粉碎福利國家”。因此，“新公共管理表現(xiàn)了向市場和私營部門管理方式的回歸，這反映了傳統(tǒng)的憲政主義和管理主義之間的搖擺再一次擺向管理主義”。

在傳統(tǒng)行政理論時(shí)期，各國政府在眾多的社會(huì)間題面前束手無策，引發(fā)了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和兩次世界大戰(zhàn)，給人文精神以致命的找害。在公共行政理論的主導(dǎo)下，不少國家選擇了福利國家政策，結(jié)果引致了政府膨脹、財(cái)政危機(jī)和社會(huì)惰性，將行政效率吞噬殆盡。剛剛興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)將公共管理活動(dòng)視作經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來運(yùn)轉(zhuǎn)，有人批評(píng)它會(huì)導(dǎo)致忽視公共責(zé)任，不強(qiáng)調(diào)道德水準(zhǔn)。因此，公共管理學(xué)要想獨(dú)立于學(xué)科之林，要想在實(shí)踐中成功地引導(dǎo)政府避免管理失敗，就必須從行政理念和行政方法上跳出其在人文主義和技術(shù)主義中搖擺的周期性，有機(jī)地將公共管理的人文方面和技術(shù)方面融合起來進(jìn)行創(chuàng)新。

二、理念路徑:從效率與公平之爭走向以責(zé)任理念為中樞

公共管理具有對(duì)象的普遍性、內(nèi)容的龐雜性和資源的公共性等特殊性。公平、民主、效率和效益都是公共管理追求的共同價(jià)值理念，但在公共管理的理論和實(shí)踐中卻時(shí)常難以完整把握。因?yàn)楣?、民主、效益、效率根本就不是公共管理的最高理念。那么，什么是公共管理的最高理念?經(jīng)典的《政治學(xué)》告訴我們“城邦的原則是正義”，“它所求的是最高最廣的善業(yè)”，公共管理的最高理念應(yīng)該是公共責(zé)任。公共責(zé)任相對(duì)于公平和效率而言更具有前提性和基礎(chǔ)性，不講求公共責(zé)任的公共管理既不可能是公平的，也不可能是有效的。只有公共責(zé)任才能將公平、民主、效益、效率有機(jī)地融合起來。以公共責(zé)任為前提的公平和民主就是不損傷效率和發(fā)展的公平和民主。換言之，以公共責(zé)任為前提的效率和發(fā)展也是不損傷公平和民主的效率和發(fā)展。在全球化趨勢下，公共責(zé)任表現(xiàn)為全球責(zé)任。

以公共責(zé)任為行政之最高理念的追求被封建國家政治精神的墮落，特別是近代市民社會(huì)興起以來的利己主義(也包括狹隘民族主義、集團(tuán)及政黨利己主義)所吞噬。但在全球化時(shí)代，市民社會(huì)的利己主義理念要么自由泛濫而致各利益主體同歸于盡，要么歸附于公共責(zé)任的旗幟下尋求更安全的保護(hù)。因?yàn)?，各利益主體越來越被一種人們所熟知的“拴在一根線上的螞炸”的現(xiàn)象膠著在一起。在全球化的背景中，公共管理所追求的“公平”、“效率”等價(jià)值觀已不是民族國家內(nèi)意義上的，任何國家實(shí)現(xiàn)“公平”、“效率”的進(jìn)程都是與它國的相同進(jìn)程捆綁著的，不能以損害它國的“公平”、“效率，，來實(shí)現(xiàn)本國的“公平”、“效率;公共管理所面對(duì)的問題具有更多的相似性、關(guān)聯(lián)性和國際性，諸如環(huán)保、維和、禁毒、打擊恐怖主義、化解金融危機(jī)等，每一項(xiàng)職能的履行都更加依賴于各國政府的合作。如果不樹立全球責(zé)任意識(shí)，不履行國際義務(wù)，而追求狹隘的“公平”或“效率”，公共管理就不可能實(shí)現(xiàn)其職能。全球責(zé)任意識(shí)是一個(gè)可以兼容“公平”和“效率”價(jià)值取向的理念，它既強(qiáng)調(diào)了人類平等和共同發(fā)展的目標(biāo)，更強(qiáng)調(diào)了為此而盡可能地承擔(dān)義務(wù)和付出智慧。它體現(xiàn)了人文精神和技術(shù)精神融合的最高境界。

客觀地說，傳統(tǒng)行政理論一公共行政一新公共管理的發(fā)展只是被動(dòng)地映應(yīng)社會(huì)矛盾而作出的頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳式的創(chuàng)新。當(dāng)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下時(shí)，效率就成為公共管理理論主導(dǎo)的價(jià)值取向，并依此改變公共管理的理論構(gòu)架;當(dāng)社會(huì)不公的矛盾激化時(shí)，公平便成為公共管理理論主導(dǎo)的價(jià)值取向，并依此重構(gòu)公共管理的理論框架。倘若照此發(fā)展，公共管理理論就沒有基本的價(jià)值理念和穩(wěn)定的理論框架。這種創(chuàng)新模式不能保證公共管理理論超前于公共管理實(shí)踐，并為之提供替示和指導(dǎo)。和平與發(fā)展、公平與效率、穩(wěn)定與革新是公共管理面對(duì)的永恒主題，這些主題的解決無不要求有人本的責(zé)任理念和科學(xué)的機(jī)制保障相結(jié)合。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)也有過類似的割裂式發(fā)展的經(jīng)歷，從古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)到工具的經(jīng)濟(jì)學(xué)，都曾在世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)面前束手無策過。對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)以這種模式發(fā)展的批評(píng)不絕于耳。經(jīng)濟(jì)學(xué)家彼得·德魯克呼吁下一種經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)試圖兼有“人性”和“科學(xué)”兩方面，經(jīng)濟(jì)學(xué)既是一種“人性”，一種“道德哲學(xué)”，又是一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹翱茖W(xué)”，是以人性和責(zé)任為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)學(xué)。目前，以“人性”分析為中心結(jié)合制度分析、數(shù)學(xué)模型分析的“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”已經(jīng)興起。這一趨勢值得公共管理學(xué)借鑒。

三、結(jié)構(gòu)路徑:從政府與社會(huì)之爭走向政府、社會(huì)和市場混合

公共管理應(yīng)以政府為中心還是以社會(huì)為中心來建構(gòu)管理框架，一直是政治學(xué)、行政學(xué)爭論的熱點(diǎn)。諸如，持“大政府，小社會(huì)”的硬政府模式者，及“大社會(huì)，小政府”的硬社會(huì)模式者，均大有人在。筆者認(rèn)為，如果以責(zé)任作為公共管理的價(jià)值中樞，應(yīng)該倡導(dǎo)“負(fù)責(zé)的”政府才是最好的政府的觀念。它是一種由政府、社會(huì)和市場餛合的公共管理模式。在這種模式下，政府和社會(huì)力量在公共管理中的角色具有靈活性，在政府熟知的領(lǐng)域，政府應(yīng)更多地承擔(dān)責(zé)任，在社會(huì)及市場可以自治、自律的領(lǐng)域，就必須讓社會(huì)硬起來。公共管理的主體及其管理模式是由公共管理的職能決定的。確定公共管理的職能主要有兩條原則，即“兩個(gè)確?！焙汀皟蓚€(gè)防止”。所謂“兩個(gè)確?！本褪羌纫_保公共機(jī)構(gòu)履行其公共性質(zhì)所必須對(duì)社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任，又要確保社會(huì)自由、自治的憲政權(quán)益;所謂“兩個(gè)防止”就是既要防止政府失敗，又要防止市場失敗。因此，我們既不能固守公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都必須由政府來提供的傳統(tǒng)，也不能偏激地將公共管理事務(wù)市場化、自治化了之，而是可以將政府、社會(huì)和市場的力量綜合起來利用。根據(jù)著名行政學(xué)者梅戈特博士的區(qū)分，公共管理包括公共政策、公共行政和公共事務(wù)(服務(wù))三大方面，政府、社會(huì)和市場可以在這三個(gè)方面扮演不同的角色。中西方政府管理改革的試驗(yàn)均表明:社會(huì)及其中介機(jī)構(gòu)和市場力量介人公共行政、提供公共服務(wù)有利于提升公共管理的效率和理念，減輕政府負(fù)擔(dān)。但作為公共政策的供應(yīng)者和主要的行政執(zhí)行者，為了防止在信息不對(duì)稱條件下市場化和社會(huì)化的公共服務(wù)可能降低道德水準(zhǔn)，政府必須親自提供一些利益關(guān)聯(lián)性廣泛的公共服務(wù)，同時(shí)，它在公共政策供應(yīng)中的主導(dǎo)地位是不可替代的。

探討政府、社會(huì)和市場在公共管理中的合作問題已成為公共管理理論研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。但在發(fā)展中國家，由于非政府公共部門、社會(huì)民間組織及私營部門普遍幼弱尚在成長之中，與龐大的公共部門相比缺乏競爭力，還不足以承接政府大規(guī)模地卸載公共事務(wù)。例如，有關(guān)研究表明，我國的非政府組織(NGO)不僅人均擁有量少，每萬人擁有NGO數(shù)約1.45個(gè)(美國、日本、法國每萬人擁有NGO數(shù)分別高達(dá)26.20,97.17和110.45個(gè))，而且存在經(jīng)費(fèi)不足、活動(dòng)能力不強(qiáng)及結(jié)構(gòu)不合理等問題，嚴(yán)重地制約著他們介人公共事務(wù)的廣度、深度和能力。因而，發(fā)展中國家的公共管理理論在一定時(shí)期內(nèi)應(yīng)傾注政治社會(huì)化問題，加快孵化非政府領(lǐng)域的自治、自理能力。超級(jí)秘書網(wǎng)：