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一、確立服務(wù)的目標(biāo)和自覺地追求服務(wù)的境界，是由公共管理體系的性質(zhì)決定的，在當(dāng)前具有現(xiàn)實價值

公共管理活動中的服務(wù)原則是由公共管理體系決定的，但是，只有在公共管理者的公共管理活動中，服務(wù)原則才能落到實處，才是一種現(xiàn)實的價值。一般說來，對一種社會形態(tài)的確認(rèn)，需要從人的主導(dǎo)性生產(chǎn)和生活方式基礎(chǔ)上的人際關(guān)系出發(fā)，人們之間社會關(guān)系的普遍形式屬于哪種類型，由這種關(guān)系以及從屬于這種關(guān)系的基本制度、規(guī)范體系和行為原則體系等因素構(gòu)成的社會，也就可以在整體上被確認(rèn)為屬于某種社會形態(tài)。某一社會階段中所具有的價值、思想體系和意識形態(tài)，可以成為認(rèn)識這個社會整體構(gòu)成的參考資料，但決不是確認(rèn)社會形態(tài)的依據(jù)。但是，對社會治理模式屬于哪種類型的確認(rèn)則有所不同，在這里，價值是基本依據(jù)之一。盡管一種社會治理模式的出現(xiàn)有著歷史必然性，但那只是總的歷史過程中的必然性，而考察具體某一個時期的社會治理模式，主觀建構(gòu)的成分會更多地呈現(xiàn)在我們面前。所以，如果一個社會治理體系總是極力突出社會等級秩序的價值，就會把自身導(dǎo)向統(tǒng)治型的社會治理模式；如果一個社會治理體系極度推崇公平與效率，就會走到用科學(xué)化、技術(shù)化的原則審視和建構(gòu)自身的道路上去。由此可見，不同社會治理模式之間的差異，在一定程度上取決于其價值。一個社會治理體系要解決朝著什么樣的方向建構(gòu)自己的問題，首先要解決確立什么樣的價值的問題。進一步地說，公共管理能夠在自我完善中而成為真正的服務(wù)型社會治理模式，首先需要確立的就是服務(wù)價值。只有在服務(wù)價值的前提下或基礎(chǔ)上進行公共管理的制度設(shè)計和制度安排，才能造就出真正的服務(wù)型社會治理模式，才能造就服務(wù)型的政治文明類型，在社會治理體系中，核心價值在表現(xiàn)形式上往往會以某種精神的形式而存在，公共管理的服務(wù)價值也可以稱作為服務(wù)精神。但是，服務(wù)精神是表現(xiàn)形式，服務(wù)價值才是本質(zhì)的存在。同樣，對于以往的社會治理模式而言，統(tǒng)治型的秩序價值是以權(quán)力意志的形式出現(xiàn)的，并不是因為權(quán)力意志是秩序的支持力量，而是指統(tǒng)治秩序必然以權(quán)力意志的形式表現(xiàn)出來。在統(tǒng)治型社會治理模式中，統(tǒng)治秩序就是權(quán)力意志，沒有統(tǒng)治秩序的地方，權(quán)力意志也就不存在了。管理型社會治理模式的公平與效率價值以法律精神和科學(xué)精神兩種形式表現(xiàn)出來。公平表現(xiàn)為法律精神，效率則表現(xiàn)為科學(xué)精神。農(nóng)業(yè)社會中，人類生活方式的分散“經(jīng)營”需要權(quán)力意志來加以整合；工業(yè)社會在生產(chǎn)和生活等所有領(lǐng)域中的規(guī)?！敖?jīng)營”，需要法律精神的調(diào)節(jié)和科學(xué)精神的規(guī)范；后工業(yè)社會中，人們交往的擴大化、社會化和多樣化，更需要社會治理體系在服務(wù)精神和服務(wù)理念的統(tǒng)領(lǐng)下提供靈活的、方便的、具體的服務(wù)。

二、公共管理體系所擁有的服務(wù)價值及其服務(wù)精神是全部人類社會發(fā)展史的結(jié)果，意義深刻

公共管理體系擁有了服務(wù)精神，也就意味著擁有了全部人類社會歷史的成就，公共管理者也由于擁有這種精神而使自己成為不同于以往社會治理者的新型社會治理者，使自己成為能夠滿足后工業(yè)社會或走向后工業(yè)社會這一偉大變革時代要求的合格的公共管理者。既然在社會治理的領(lǐng)域中已經(jīng)開始向后工業(yè)社會邁進，那么包含在社會治理方式之中的政治文明，也就必然會提出揚棄資本主義的要求。有人根據(jù)文化多元化的歷史現(xiàn)象而把文明看作是多元的，認(rèn)為會出現(xiàn)文明的沖突。實際上，這種看法是膚淺的。就文明的類型而言，在特定的社會歷史發(fā)展階段中，只有一種主導(dǎo)類型的文明。如果說在同一個歷史截面上存在著不同類型的文明的話，實際上是歷史過程在不同地區(qū)的平面化。是由于不同的地區(qū)處在不同的社會發(fā)展階段上，從而擁有著屬于不同歷史階段的文明類型。這種文明的沖突，客觀上只是一個讓那些代表歷史發(fā)展高級階段的先進文明戰(zhàn)勝其他文明類型的導(dǎo)火線。比如，在工業(yè)社會中，民主和法制代表著先進的政治文明，它必然要戰(zhàn)勝那些尚處于農(nóng)業(yè)社會階段的以權(quán)力意志為特征的政治文明，但是，當(dāng)這種以民主和法制為特征的政治文明取得了最后勝利的時候，它就必然會面臨著受到后工業(yè)社會那種以服務(wù)為價值內(nèi)核的政治文明的否定。因而，從這個意義上說，如果只強調(diào)或過多地強調(diào)效率，把公共管理簡單化成僅僅是技術(shù)和可以轉(zhuǎn)化的效率問題，就有可能導(dǎo)致民主、公正、責(zé)任等公共精神消蝕甚至喪失。如果是這樣，公共管理的基本價值就難以維系，公共管理就有可能失去其存在的意義。因此，強調(diào)效率機制的前提，是在公共管理過程中實施民主機制，這對當(dāng)前更具有突出意義。這不僅是尊重公眾的尊嚴(yán)和價值，而且民主機制的行使，使公眾能更廣泛地參與公共管理與公共政策的決策與執(zhí)行，更有效地對政府行為進行監(jiān)督和制約，從根本上體現(xiàn)公共事務(wù)管理中公眾的作用。

三、居民參與是國家決策的智力主體，也是民主決策的基礎(chǔ)

民智指民眾的知識和智慧，它反映了民眾的文化蘊藏和科學(xué)精神?？茖W(xué)精神是人類智慧的象征，是科學(xué)本性的主觀體現(xiàn)。智慧是一種人人都具有的潛能，智慧的開發(fā)是需要在一定的知識、智力和教育的基礎(chǔ)上完成的。知識與智慧是一對重要的哲學(xué)范疇。從哲學(xué)上講，知識是人們在社會實踐過程中積累起來的經(jīng)驗的系統(tǒng)總結(jié)，也可以說是各種事實及其概括的體系。知識主要是以語言、文字、數(shù)字、圖像等信息符號系統(tǒng)為載體的，故具有公共性、普遍性、抽象性、邏輯性、系統(tǒng)性等基本特征。智慧是指人們運用知識、能力、技能等主動地解決實際問題和困難的本領(lǐng)，同時它也是人們對歷史和現(xiàn)實中個人生存、發(fā)展?fàn)顟B(tài)的積極審視，以及對當(dāng)下和未來存在著的事物發(fā)展的多種可能性進行判斷與選擇的綜合素養(yǎng)和生存方式。智慧具有知識性、主體性、價值性、實踐性、綜合性等特征。人們獲取知識的根本目的就是為了創(chuàng)造幸福生活，而知識要從自然存在方式轉(zhuǎn)化為文化價值形態(tài)，只有在人的智慧作用下，才能真正實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化。知識文化的形成與人類智慧有關(guān)，知識的強大生命力只有在智慧的引導(dǎo)和作用下，在創(chuàng)造和改變環(huán)境的過程中才能真正體現(xiàn)出來。知識文化的演進伴隨著智慧文化的生成。在現(xiàn)代科技飛速發(fā)展的今天，更凸顯出人類智慧與智慧文化的重要性。國家決策是主權(quán)國家的民眾、政黨、政權(quán)機構(gòu)和社會單元群體等決策主體，就社會資源、社會生產(chǎn)和社會生活，以及社會利益關(guān)系，做出的符合一定社會群體利益的、客觀可行的決策方案的活動。決策歸根到底是以人為主體的決策者們的智力活動，是人的主觀能動性的發(fā)揮。換言之，民智就是國家決策的智力主體。馬克思認(rèn)為，處在一定社會條件下的具有社會性的現(xiàn)實的人是認(rèn)識的主體。認(rèn)識是人腦對客觀事物的反映。人作為認(rèn)識主體具有主觀能動性。主體通過一定活動形成并能實際掌握和運用的知識、經(jīng)驗，是主體能力結(jié)構(gòu)中的智力技能因素。主體的知識技能是主體能力的一個十分重要的方面。主體的意志、情感是主體能力結(jié)構(gòu)中的精神動力因素，它對主體自身潛能的激發(fā)與抑制起著十分重要的調(diào)控作用。主體的這些本質(zhì)能力的因素結(jié)合在一起，通過自己的意識形成改造客體的意圖，并把這種意圖變成改造客體的物質(zhì)性的行動?？梢?，人作為主體具有主動性、創(chuàng)造性和能動性，人的活動主要可以歸納為實踐活動與認(rèn)識活動。人不只是反映事物的外部的表面的現(xiàn)象,而且具有抽象思維能力，能通過思維把握事物的本質(zhì)和規(guī)律。從這里我們可以得出這樣的結(jié)論，即人類的一切活動都是發(fā)揮其自身主體能力，運用其知識、智力因素完成的，這當(dāng)然也包括了國家決策的制定過程。決策作為決策者為實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)所采取的一系列行為，是在一定的理論思想的指導(dǎo)下實行的。政策和理論同屬于上層建筑的范疇，是精神生產(chǎn)產(chǎn)品的重要部類。人類在改造客觀世界的過程中，形成了各種各樣的理論，這些理論不但凝聚著人們對客觀世界不同領(lǐng)域的認(rèn)識成果，而且揭示了各個領(lǐng)域事物的本質(zhì)和規(guī)律。理論不能直接規(guī)范人們的行為，理論對實踐的指導(dǎo)，通常都是通過決策者這個中介來完成的。不同的理論對世界有不同的解釋，對同一個事物，如果所具有的理論框架不同，所掌握的概念不同，就會做出不同的判斷。因此，科學(xué)理論實際上決定著人們觀察世界、把握世界的方式。能否正確認(rèn)識和把握客觀對象的本質(zhì)和規(guī)律，制定正確的決策，乃是人類精神文明的深層內(nèi)容，而這方面正是由科學(xué)理論這種精神產(chǎn)品所制約的。精神產(chǎn)品是人的心智和思維的創(chuàng)造物，蘊含人類智慧結(jié)晶的科學(xué)理論，正是國家決策的智力來源和決策依據(jù)。決策是復(fù)雜的政治行為。從決策自身的特點來看，決策者不僅要對當(dāng)前的事項，還要對今后的長遠發(fā)展做出決策；在涉及范圍上，決策大則涉及國家的發(fā)展和穩(wěn)定，小則涉及一個地區(qū)、部門、單位和個體的方方面面的利益關(guān)系；在決策環(huán)境上，面向未來的環(huán)境和條件是千變?nèi)f化的，具有不確定性。決策者對信息的正確選擇最終取決于決策主體對事物發(fā)展規(guī)律的正確把握程度和對未來環(huán)境變化的準(zhǔn)確判斷。這些都要求決策者在錯綜復(fù)雜的條件下，具備良好的理性思維能力、直覺洞察能力和預(yù)測決斷能力。然而，個人和少數(shù)人所掌握的知識和信息、所具有的決策能力很難適應(yīng)紛繁復(fù)雜的社會經(jīng)濟實踐活動，這就需要集中民智，發(fā)揮群體優(yōu)勢。在決策時注意使用“思想庫”和“智囊團”就是集中民智的一種常用方式。集中各類專家，把各類決策參與者的智慧和潛能挖掘出來，聽取他們的意見，集思廣益，才能實現(xiàn)決策的科學(xué)化。這是民主精神和民主建設(shè)的需要，同時可見，國家決策的智力主體一定是來源于廣大民眾積極參與的智慧。

四、公共管理中民主機制的行使促進政府與公民的平等交流與合作，呈現(xiàn)雙贏

公共管理的一個最重要的使命是建構(gòu)有效的管理模式，其中包括與公民社會的合作和應(yīng)用科學(xué)的方法和技術(shù)，來為公民社會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。良好的公共管理以高效率提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，本質(zhì)上是使公眾的權(quán)力和意志得到實現(xiàn)。需要指出的是，公共管理中所運行的民主機制本質(zhì)上不僅不排斥效率要求，而且在某種意義上還有利于從根本上提高效率。民主機制對于增進公共管理的效率、實現(xiàn)真正意義上的民主精神有著積極意義。(1)經(jīng)過民主程序的公共事務(wù)決策與當(dāng)權(quán)者的判斷相比，失誤的可能要小得多，而決策失誤的減少，就意味著管理效率的提高。(2)公共管理中民主機制的開放性，使得決策部門和決策過程變成了“智慧的競技場”，從而驅(qū)動公共部門從社會吸收最優(yōu)秀的專門人才參與其中，井源源不斷地汲取人民群眾的聰明才智。(3)公共管理中實施民主機制，有利于培植激勵機制，能最大限度地促進公民的個人主體性參與精神和自我實現(xiàn)的努力，從而激發(fā)公眾參與公共管理的積極性和創(chuàng)意。(4)公共管理中民主機制的踐行，有利于培育和加強社會的凝聚力和向心力，這主要表現(xiàn)為民主的公共管理是通過管理活動的公開性來接納廣泛的參與，而管理活動的公開有利于管理者與公眾之間以及公民之間的平等的溝通與合作。這就有利于增強政府的合法性基礎(chǔ)和公民的歸屬感，促進社會資源的整合，提高社會資本存量。(5)公共管理活動中實施作為民主機制的重要組成部分的各種監(jiān)督機制，可以不斷激勵公共部門及其官員克己奉公，奮發(fā)進取，從而不斷改善公共管理的運行質(zhì)量。以政府為核心的公共組織是這樣的一種特別需要制約的組織，它可以在社會成員未達到一致的情況下強制實行制度安排，盡管這可以免卻為達到一致同意所需要的高額成本。但是，公共權(quán)力由于其擴張的本能而總是存在著越界侵權(quán)的危險傾向。公共管理者制定政策、執(zhí)行政策時亦帶有不可避免的非理性沖動，以及組織機構(gòu)權(quán)力本能膨脹所導(dǎo)致的不負(fù)責(zé)任的官僚主義，容易造成權(quán)力的濫用或誤用。正如孟德斯鳩所指出的：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不易的一條經(jīng)驗”，因此，必須對公共權(quán)力及其權(quán)力行使者加以限制。公共管理中公共權(quán)力行使的制約要從三個方面進行：一是以法制約權(quán)力，即以權(quán)威的憲法和依據(jù)憲法制定的具體的法律法規(guī)，對公共權(quán)力及權(quán)力行使者進行約束和規(guī)范。二是以權(quán)力制約權(quán)力，即強調(diào)權(quán)力制衡。包括橫向度的立法、行政、司法權(quán)等不同系列權(quán)力的相互協(xié)調(diào)制衡和組織內(nèi)部決策杖、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的相互協(xié)調(diào)，也包括縱向度的內(nèi)部分權(quán)，特別是賦予那些過去被認(rèn)為只應(yīng)該被動地執(zhí)行政策的低層管理者以決策參與權(quán)。三是以權(quán)利制約權(quán)力，這種權(quán)利的制約，主要是通過公民廣泛參與的行政決策與大眾傳媒及社會輿論全方位的監(jiān)督，以及各個利益群與政府之間的利益博弈來實現(xiàn)。