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1“公共性”-公共管理的倫理內涵

公共管理是指公共管理主體為了解決公共問題，維護與實現(xiàn)公共利益，運用公共權力對公共事務與公共部門施加管理的社會活動[zJ。由此可見，“公共性”是公共管理的本質特征，貫穿于公共管理的全過程。公共管理作為一種服務型的社會管理模式，必然要將服務原則定位為其管理的基本原則，在服務原則的基礎上，管理過程中就會形成以倫理關系為基本的人際關系。這種以倫理關系為基本關系的管理模式，決定了公共管理是以道德為其行為選擇的依據(jù)和基礎[s]。因此，作為貫穿公共管理全過程的“公共性”必然會充分體現(xiàn)管理的內容和性質，“公共性”是公共管理倫理內涵的充分體現(xiàn)。

第一，從主體來看，“公共性”體現(xiàn)的是公共管理的價值取向、職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。公共管理主體是由國家、政府和社會公共組織共同構成的(這里的國家與政府是從狹義的意義上來說的)。“公共性”要求公共管理主體把從事公共管理作為一種崇高的職業(yè)追求和人身價值目標以及崇高的信仰，有隨時為公共管理奉獻和服務的精神，而不是在公共管理過程中進行索取，要說索取，那就是在從事公共管理職業(yè)中得到精神的滿足。“公共性”要求公共管理主體必須具有公共管理道德責任。公共管理道德責任，是指公共管理主體依法行使公共管理行政權力，從事國家事務和社會公共事務管理所擔負的道德義務。公共管理的道德責任在內容上表現(xiàn)為自律和他律的統(tǒng)一。道德自律體現(xiàn)的是公共管理主體的一種高度的道德責任感，一種通過公共管理主體內心的道德信仰、意識與信念的強化的自律責任，是公共管理主體履行“公共性”職責的內在驅動力;道德他律是一種法律責任，是公共管理主體接受來自社會的公共監(jiān)督，是將公共管理主體應遵循的職業(yè)道德法制化，從而將道德責任上升為法律責任。通過道德他律防止公共管理主體的權力尋租行為、工作上的失職讀職以及社會交往中的權錢交易等道德性缺失行為。這樣通過道德自律和他律的共同作用來實現(xiàn)公共管理“公共性”要求的為社會提供公共產品和維護社會正義的目的，實現(xiàn)“公共性”要求的“公共人”的社會良知與責任。

第二，從對象來看，“公共性”體現(xiàn)了公共管理的服務精神。公共管理的客體或對象是指公共事冬包括國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。“公共性”要求要對公共事務進行有效管理，以利于公共管理目標的實現(xiàn)。對公共事務的管理不是一般意義上的企業(yè)或行政管理，而是一種依據(jù)公共權力的管理。公共權力是公民授予的，公共管理主體與公民之間是一種委托一的關系，公共管理主體在運用公共管理權力進行公共事務管理時，必須受到公民的監(jiān)督，以公民認定的是非為是非，不能違背公民的意志，體現(xiàn)的是為公眾服務的理念。公共管理強調的是以顧客為中心的服務而非以政府為中心的控制，使公共權力的運用最大可能地給公眾帶來好處;強調公共管理者的道德約束，從而使其成為權力約束的輔助力量，避免公共權利私人化;追求公共管理的社合貧任，實現(xiàn)公共權力和責任在社會范圍內的一致性閉。因此，根據(jù)公眾的需要提供公共服務是公共管理的應有之義，也是公共管理得以合理和合法存在的依據(jù)。

第三，從手段來看，“公共性”是公共管理公正、公平倫理內涵的表現(xiàn)。公共管理是運用公共權力為手段，通過解決公共事務和公共問題，以實現(xiàn)公共利益為目的的管理。公共權力作為公共管理合法性和合理性的手段，是由廣大的人民授予公共管理主體的權力，公共管理只有體現(xiàn)廣大人民的意愿，做到為人民提供一種公正、公平參與政治和社會機會的政策和制度保障。公共部門自身的活動首先就必須體現(xiàn)公正和正義，才具有合理性和實用性。公共管理只有為人民提供了公正的制度環(huán)境和公平的社會機會，才能充分實現(xiàn)廣大人民的意志和需要，公共管理才具有其合法地位，公共權力的公共性要求才得以實現(xiàn)。也就是說，公共管理只有體現(xiàn)公正、公平的倫理要求，才能實現(xiàn)公共管理手段的公共性要求。或者說，公共管理手段的公共性要求充分體現(xiàn)了管理的公正、公平的倫理內涵。

第四，從價值目標看，“公共性”體現(xiàn)了公共管理中全局的觀念和平衡的理念。公共管理的價值目標就是實現(xiàn)公共利益。公共管理主體是由各個公共部門和公共組織組成的，每單個的部門，將面對著自身利益和公共利益的追求。公共管理是一種將市場理念引人公共領域的管理，強調個體利益是市場理念的要求和特點，而.且個體利益也是單個公共部門得以生存的條件和不得不考慮的問題，然而，公共管理又是以實現(xiàn)公共利益為最終的價值追求和合法性基礎。這樣，公共管理部門在面臨部門利益與公共利益發(fā)生沖突時，具備全局和平衡的理念是至關重要的。公共管理中各個公共部門若不具備全局和平衡的觀念，只顧自身的部門利益或者說是自身部門的利益總是優(yōu)先考慮，就談不上公共利益的實現(xiàn)，尤其是針對國際犯罪的預防與懲治、全球環(huán)境問題的解決等具有全球意義的公共利益的實現(xiàn)就更是無法保障了。公共管理的出現(xiàn)以及其對公共利益的價值目標追求的“公共性”就是要求公共部門要以全局為重，具平衡的理念，以完成公共利益的前提下實現(xiàn)部門的利益。

2公共管理主體的道德性—“公共性”的實踐基石

從人的道德行為來看，道德性是人在群體生活和職業(yè)實踐活動中所具有的行為品質，是人的道德行為的最直接、最根本的道德動力。道德存在是人的本質屬性，是人的行為選擇的基礎和根據(jù)，而道德性是人的道德存在的表現(xiàn)形式。因此，人.的道德行為即德行是人的道德性的外在表現(xiàn)，德行是由道德性決定的。人在從事某種職業(yè)時，其行為是否符合該職業(yè)的要求以及是否作出道德性行為選擇，是由其自身具備的道德品質決定的。只有具有了該職業(yè)要求的道德品質，他才能在職業(yè)過程中做出合乎職業(yè)要求的道德行為結果。公共管理是一種以公共政策來治理社會的服務型管理模式，公共管理的倫理內涵是通過公共政策所體現(xiàn)的道德內容表現(xiàn)出來的。公共政策的實質是權利和義務的分配，是社會資源、財富和利益的分配，這就決定了制定和執(zhí)行公共政策不可回避的價值問題，即體現(xiàn)民主政治的核心價值—公正和公平問題。公共管理主體只有內生具備合乎社會倫理和道德要求的正義、公平和良心的品質，才能在公共政策的制定和執(zhí)行過程中維護社會的公正與公平，實現(xiàn)公共管理政治或經濟的正義;才能作到對權利和義務以及社會資源、財富和利益的平等、有效分配，實現(xiàn)公共管理手段的公平、平等原則，實現(xiàn)公共管理目的的效率原則。這樣，公共管理主體是否具備公共管理所要求的正義、公平和平等等道德品質及其道德品質與公共管理要求的道德性的一致程度，直接關系到公共管理道德內容和道德目標的實現(xiàn)。從公共管理倫理體現(xiàn)出的4個“公共性”內涵可知，公共管理主體的道德性是公共管理中“公共性”倫理內涵實現(xiàn)的前提和基礎，是貫穿于公共管理全過程的樞紐和橋梁。公共管理主體具備了公共管理的道德性，有利于公共管理主體在職業(yè)過程中始終堅持公共管理的職業(yè)信念，指導其行為選擇，從而導致合乎公共管理職業(yè)要求的行為結果。公共管理主體的合乎公共管理的道德性行為選擇和行為結果表現(xiàn)在:首先，保證了其作為公共管理主體的合法性和合倫理性，實現(xiàn)了公共管理主體的“公共性”內涵;其次，由于公共管理主體具備了公共管理要求的道德品質，尤其是其將公共管理作為內心信仰的職業(yè)，作為其人身的價值追求，保證了其在管理過程中自始自終堅持服務的精神和態(tài)度，實現(xiàn)了公共管理對象的“公共性”;再次，公共管理主體利用公共權力，通過合乎公共管理倫理、道德要求的公正的政策、制度的制定，為公眾提供公平的、廣泛的參與政治、經濟和社會的管理事務的政策和制度環(huán)境，實現(xiàn)了公共管理的手段的“公共性”要求;最后，因為以上的幾個“公共性”的實現(xiàn)都是以實現(xiàn)公共管理的價值目標—公共利益為核心和宗旨的，所以，在以上的幾個“公共性”實現(xiàn)的同時公共管理的價值目標的“公共性”必然得到實現(xiàn)。綜上所述，公共管理的“公共性”的實現(xiàn)是以公共管理主體的道德性為基礎和前提的，公共管理主體是貫穿于管理全過程的橋梁和樞紐。

3公共管理主體的道德性要素

通過以上的分析可知，公共管理主體的道德性關系到公共管理的“公共性”倫理內涵的實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度和效果。公共管理主體的道德性作為一種道德品質是可以通過教育而獲得和積累的。公共管理主體應具備什么樣的德性呢?

第一，公共管理主體在道德上應具備以公共利益為標準的反思平衡能力。反思平衡是指人在面臨價值抉擇時，必須審慎地反思自己的行為動機，將自己的局部的行動偏好與社會的道德規(guī)范相比，通過調適自己的行動偏好而使自己做出來的行動符合倫理規(guī)范，使它們之間取得一致與平衡[6]。作為公共管理職業(yè)者以及公共管理目標的最終實現(xiàn)者，公共管理主體在職業(yè)過程中必須具備的反思平衡能力必然表現(xiàn)為:公共管理主體在進行價值抉擇時，必須將其局部的行動偏好與該職業(yè)要求的最高倫理規(guī)范相符合，并取得一致與平衡。作為公共管理的價值取向、最終目標以及公共管理合法性的唯一標準，公共利益理所當然是公共管理所要求的最高指示的道德規(guī)范，以實現(xiàn)公共利益為公共管理主體的價值目標和追求。因此，公共管理主體在職業(yè)過程中，面臨多種價值抉擇時，必須以公共利益作為道德反思平衡的標準，調適自己的行動偏好與公共利益所要求和指示的最高倫理規(guī)范一致。具備了這種反思平衡能力后，公共管理主體才會始終以公共利益作為其管理和服務的立場和出發(fā)點，將公共利益作為其的一種精神信仰和追求，從而有利于促進公共利益的發(fā)展。

第二，公共管理主體應培養(yǎng)競爭與協(xié)作的道德意識。由公共管理主體的構成可知，公共管理主體是由多個公共部門組成的，各個部門之間必然面臨著利益和沖突。為了提高效率，優(yōu)化公共資源配置，提高公共生產效益，有必要在公共部門內以及公共部門之間引人競爭機制，主要引入人員進人的競爭機制和公共部門準人的競爭機制。一方面，在人員進人方面引人競爭機制可使得公共管理主體中的個體成員存在著危機感。這樣，他們只有全心全意為公共管理服務，并且必須考慮怎樣提供公共服務，即公共服務的有效性間題，才能保證其在公共管理中的競爭力和創(chuàng)新力，保證其在公共管理中的主體地位。不然，其他有競爭力的人就會進人公共部門，取代其公共管理的主體地位。引人競爭還可以防止公共管理主體的權力尋租和腐敗行為的產生。另一方面，公共部門準人的競爭機制的引人，讓能夠提供更好的公共產品和服務的部門進人公共部門，可以防止公共部門，尤其是國家和政府的壟斷經營，從而提高效率。因此，公共管理主體只有具備競爭的意識，才能在管理過程中始終保持創(chuàng)新的動力。但公共管理主體也不能僅僅具有競爭的意識，當社會生態(tài)環(huán)境存在缺陷時，則可能導致惡性競爭。公共管理主體就會為了局部利益(各個主體所在公共組織的利益)，而損壞其他組織的利益，進而造成公共利益的損失。所以，作為公共管理主體要充分實現(xiàn)公共管理的價值目標—始終以公共利益作為行動的價值判斷標準，就只有具備良性的競爭意識，即競爭中的協(xié)作意識，才能在各個主體與部門之間堅持團結協(xié)作、相互尊重、和睦共事和相互支持的環(huán)境下共同完成公共管理的價值目標，實現(xiàn)為人民服務的宗旨。

第三，公共管理主體應具備職業(yè)信念倫理與責任倫理的平衡意識和能力，以實現(xiàn)管理目的與手段的統(tǒng)一和合法性。信念倫理與責任倫理是馬克思•韋伯提出的一對概念，根據(jù)他的觀點，信念倫理和責任倫理是一切合理性行動的兩類基本準則[l1。這兩種準則的側重點有所不同，一個在于“信念”，一個在于“責任”，但作為一個職業(yè)者僅僅只有“信念”，而不具有對行為后果進行分析的責任意識，就會造成只顧自己價值目標的追求，而不顧手段等的合法性以及會造成什么樣的行為后果，在行為過程中可能造成將上級權威視為一種信仰，一種絕對律令，變成“惟命是從”的權威至上主義者。相反，若僅僅考慮責任，隨時被責任框住，就會在行為過程中缺乏必要的價值判斷能力，缺乏主觀能動性。根據(jù)亞里士多德“中庸”的觀點:真正的德性必定是“中庸”的，“過度和不及都屬于惡，中庸才是德性”，作為公共管理主體只有取信念倫理與責任倫理的“中道”，兼具兩種邏輯之合理性，才可能在始終堅持民主憲政精神和公共利益第一位的基礎上，運用實踐理性，發(fā)揮情景判斷力，并真企意識到自己行為后果的責任，真正發(fā)自內心地感受這一責任，從而有效地實現(xiàn)公共管理目標與手段的統(tǒng)一和合法性。