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摘要：江津區(qū)自然保護(hù)地管理存在諸多問題，自然保護(hù)地歷史遺留的存量問題多，整改難度大，投入整改的人力物力財(cái)力多，整個(gè)管理系統(tǒng)略顯疲態(tài)。文章從公共管理視角，將自然保護(hù)地作為一種特殊公共資源進(jìn)行分析。針對(duì)江津區(qū)自然保護(hù)地管理存在的問題，文章提出內(nèi)部整合和外部協(xié)同的路徑，優(yōu)化自然保護(hù)地范圍、增強(qiáng)管理力量、理順管理機(jī)制、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及多元主體協(xié)同治理等舉措，為破解江津區(qū)自然保護(hù)地管理困境和提升江津區(qū)自然保護(hù)地管理效能提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：公共管理；江津區(qū)；自然保護(hù)地；生態(tài)環(huán)境

引言

自然保護(hù)地作為一種稀缺的、高質(zhì)量的生態(tài)空間，是人類生活必不可少的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，是生物多樣性的物種儲(chǔ)備庫，更是子孫后代賴以生存的天然資源庫。加強(qiáng)江津區(qū)自然保護(hù)地管理是踐行生態(tài)文明思想的具體體現(xiàn)，是維護(hù)生物多樣性的重要手段，是參與推動(dòng)國家公園體制改革的重要路徑。

1江津區(qū)自然保護(hù)地管理現(xiàn)狀

江津區(qū)地處重慶西南，渝、貴、川三省交界處。江津區(qū)被《全國生態(tài)功能區(qū)（2015修編版）》列入大婁山區(qū)水源涵養(yǎng)與生物多樣性保護(hù)重要區(qū)，現(xiàn)共有各類自然保護(hù)地11個(gè)，類型多，層級(jí)全。其中，國家級(jí)3個(gè)，市級(jí)5個(gè)，縣級(jí)3個(gè)；自然保護(hù)區(qū)5個(gè)，森林公園4個(gè)，風(fēng)景名勝區(qū)2個(gè)。11個(gè)自然保護(hù)地累加規(guī)劃面積79956公頃，剔除相互重疊區(qū)域后，規(guī)劃面積達(dá)54961公頃，占江津區(qū)陸域國土面積的17.86%。11個(gè)自然保護(hù)地涉及江津區(qū)22個(gè)鎮(zhèn)（街）、3個(gè)國有林場(chǎng)；規(guī)劃區(qū)內(nèi)有原住民約9.14萬人。江津區(qū)自然保護(hù)地管理工作以實(shí)施綠地和田園行動(dòng)為抓手，大力開展生態(tài)修復(fù)。江津區(qū)自然保護(hù)地管理工作以政府投入、人工修復(fù)為主，未發(fā)生生態(tài)環(huán)境破壞事件，成效較好。

2江津區(qū)自然保護(hù)地管理存在的問題

2.1劃定不夠科學(xué)

一是各類自然保護(hù)地相互重疊。江津區(qū)11個(gè)自然保護(hù)地中有8個(gè)自然保護(hù)地不同程度存在相互重疊問題，重疊面積249.95平方公里，重疊率達(dá)29.45%。如四面山國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)基本覆蓋了四面山市級(jí)自然保護(hù)區(qū)和江津濕地自然保護(hù)區(qū)在四面山林區(qū)內(nèi)的全部核心區(qū)、緩沖區(qū)和部分實(shí)驗(yàn)區(qū)。二是自然保護(hù)地與其他規(guī)劃交叉。由于自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃之初，過于追求大而全，沒有充分考慮和預(yù)留發(fā)展空間，導(dǎo)致與其他專項(xiàng)規(guī)劃交叉，發(fā)展受到極大制約。如四面山鎮(zhèn)林海村、飛龍村、洪洞村、頭道村和塘河鎮(zhèn)滾子坪村等，幾乎整村都位于自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，村民改善生產(chǎn)生活設(shè)施，修路、建房、架橋等都受到一定程度影響。三是自然保護(hù)地自身規(guī)劃粗放。江津區(qū)大多自然保護(hù)地規(guī)劃不同程度存在不科學(xué)不合理問題。由于規(guī)劃時(shí)間久遠(yuǎn)、技術(shù)手段粗糙落后、論證審批不嚴(yán)謹(jǐn)，規(guī)劃落地較難，可操作性較差。特別是長(zhǎng)江上游珍稀特有魚類國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)只有規(guī)劃文本描述的“十年洪水線”范圍，矢量圖一直沒有權(quán)威認(rèn)定的統(tǒng)一版本。

2.2管理力量薄弱

一是管理機(jī)構(gòu)多掛靠。江津區(qū)11個(gè)自然保護(hù)地均設(shè)立了管理機(jī)構(gòu)。這些管理機(jī)構(gòu)并未真正獨(dú)立運(yùn)作，大多掛靠在管理職能相近機(jī)構(gòu)上，管理力量分散、局限，與總牽頭部門職責(zé)邊界也不夠明晰，管理效能較低。如森林公園管理機(jī)構(gòu)為所在地的林場(chǎng)，縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立在所在鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心。二是管理人員多兼職。自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的掛靠，相較自然保護(hù)地未設(shè)立之前，實(shí)質(zhì)上就是給原有組織加任務(wù)、壓擔(dān)子。在未新增工作人員和經(jīng)費(fèi)情況下，現(xiàn)有人員素質(zhì)、專業(yè)能力等十分有限，也是管理工作需要提升的短板。這離高效管理還有很長(zhǎng)的路要走。三是管理技術(shù)多靠走。由于自然保護(hù)地設(shè)立的地區(qū)多為人煙稀少、遠(yuǎn)離塵囂的偏遠(yuǎn)山區(qū)，受自然環(huán)境、歷史條件影響，自然保護(hù)地內(nèi)交通、電力、飲水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，加之現(xiàn)代化技術(shù)手段受經(jīng)濟(jì)因素影響未滲透到基層一線，客觀上制約了自然保護(hù)地管理方式的便捷化發(fā)展。徒步成為管護(hù)森林類自然保護(hù)地主要方式，管理人員體力、精力付出較重。

2.3多頭管理執(zhí)法

江津區(qū)現(xiàn)有森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)3種自然保護(hù)地類型，均分別有對(duì)應(yīng)法律法規(guī)作為管理、執(zhí)法依據(jù)?？傮w來看，它們的法律定位比較低，最多是一個(gè)條例，因而違法成本也較低，執(zhí)法管控力度較??；不同類型自然保護(hù)地分門別類歸屬不同部門管理。各部門根據(jù)自身職能在各自領(lǐng)域?qū)Y源及由資源產(chǎn)生的人類活動(dòng)開展監(jiān)管，對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的違法行為分別執(zhí)法，各自為政，平行發(fā)力，各人自掃門前雪，合力較小。對(duì)基層發(fā)現(xiàn)的自然保護(hù)地問題或上級(jí)督查交辦的問題，基層鎮(zhèn)政府和管理機(jī)構(gòu)成為問題整改主戰(zhàn)場(chǎng)，區(qū)級(jí)部門間由誰牽頭相互“謙讓”、推脫。

2.4原住民生產(chǎn)生活需要與自然保護(hù)地管理沖突

自然保護(hù)地在設(shè)立之前就有了群眾的種植、養(yǎng)殖、捕撈等傳統(tǒng)農(nóng)牧漁業(yè)的生產(chǎn)生活。在脫貧攻堅(jiān)背景下，自然保護(hù)地內(nèi)，特別是自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)、核心區(qū)內(nèi)，涉及危房改造、交通改善、飲水保障等關(guān)乎民生的扶貧項(xiàng)目審批落地上，與《自然保護(hù)區(qū)條例》中對(duì)緩沖區(qū)、核心區(qū)的管控要求矛盾，導(dǎo)致項(xiàng)目落地難。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，原住民盲目、沖動(dòng)新建、改建住房開辦農(nóng)家樂、客棧，導(dǎo)致超高超面積的違規(guī)建筑比比皆是。同時(shí)，原住民出行、飲水、排污、衛(wèi)生等公共服務(wù)都亟需解決。而自然保護(hù)區(qū)內(nèi)修建森林管護(hù)站、污水處理站、鋪設(shè)管網(wǎng)，改善衛(wèi)生站、學(xué)校等公益設(shè)施審批手續(xù)繁瑣、費(fèi)用較高、時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)民生保障和生態(tài)環(huán)境保護(hù)都產(chǎn)生負(fù)面影響。因而，在自然保護(hù)地內(nèi)統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)、民生改善與生態(tài)保護(hù)共贏的難度很大。加之，部分原住民自身保護(hù)意識(shí)欠缺，偶有采挖野生藥材，破壞占用林地，獵捕野生動(dòng)物等不法行為，不利于生物多樣性保護(hù)。

3江津區(qū)自然保護(hù)地管理存在問題的原因

客觀上，上層制度框架已搭建，但可操作的細(xì)則尚未完善。《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》作為自然保護(hù)地管理的上層制度框架，為構(gòu)建中國特色自然保護(hù)地管理體系邁出極具歷史意義的重要一步。其中分級(jí)管理、差別化管控為江津區(qū)自然保護(hù)地管理明晰了方向。但推進(jìn)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、有序解決歷史遺留問題、創(chuàng)新自然資源使用制度等舉措缺乏可操作性的實(shí)施細(xì)則和方案，也缺乏有效管理的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，基層在執(zhí)行上仍舊迷霧重重、躊躇不定。主觀上，基層做好自然保護(hù)地山水文章的動(dòng)力不足。2020年江津區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為9.9:57.2:32.9，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以工業(yè)為主。這與自然保護(hù)地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的有限性相矛盾。由于自然保護(hù)地的管控要求，除第一產(chǎn)業(yè)和部分第三產(chǎn)業(yè)有發(fā)展可能性外，對(duì)第二產(chǎn)業(yè)來說幾乎都是禁區(qū)。因而，基層在自然保護(hù)地管理上的資金和人力投入不夠慷慨，把山水文章做出名堂的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足。面對(duì)行政體制內(nèi)追責(zé)利劍高懸的政治壓力，基層怕出錯(cuò)怕追責(zé)思想嚴(yán)重，主動(dòng)管理、創(chuàng)新管理的政治動(dòng)機(jī)缺乏，在解決自然保護(hù)地問題時(shí)決策猶豫、遲緩，管理效能不佳。

4破解江津區(qū)自然保護(hù)地管理存在問題的對(duì)策

自然保護(hù)地管理需要統(tǒng)籌兼顧各方利益，以實(shí)現(xiàn)整體狀態(tài)持續(xù)向好。解決江津區(qū)自然保護(hù)地管理存在問題需要理順人與自然關(guān)系以及資源利用與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。這需要實(shí)施內(nèi)部行政管理力量整合和外部其他社會(huì)力量協(xié)同的路徑。對(duì)內(nèi)，不斷彌補(bǔ)自身缺陷，補(bǔ)齊短板；對(duì)外，借助各種力量化解矛盾，以改革的方式不斷推進(jìn)自然保護(hù)地管理向治理邁進(jìn)。

4.1優(yōu)化自然保護(hù)地范圍

開展自然保護(hù)地生物多樣性評(píng)估，重新調(diào)整自然保護(hù)地及功能區(qū)邊界，使自然保護(hù)地真正擁有高強(qiáng)度保護(hù)價(jià)值。遵照“面積不減少、強(qiáng)度不降低、性質(zhì)不改變”總體方向，優(yōu)化設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、自然公園“兩張名片”，全面化解自然保護(hù)地重疊問題，分解“大而全”自然保護(hù)地，重新設(shè)置特色自然公園，科學(xué)劃定自然保護(hù)地區(qū)域，實(shí)行分級(jí)管控，把該保護(hù)的區(qū)域嚴(yán)格按照法律法規(guī)保護(hù)起來，同時(shí)為地方發(fā)展和民生需要留下必要空間，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。將失去保護(hù)價(jià)值的區(qū)域移除保護(hù)地范圍或降低保護(hù)強(qiáng)度。加強(qiáng)與國土、旅游、扶貧、交通、水利、通訊、電力等其他專項(xiàng)規(guī)劃銜接，優(yōu)化功能區(qū)劃。

4.2增強(qiáng)管理力量

一是加大經(jīng)費(fèi)投入。加大自然保護(hù)區(qū)日常管理、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等保障性經(jīng)費(fèi)投入，以解決管理人員少，管理設(shè)施、裝備落后，科研、監(jiān)測(cè)等活動(dòng)無力開展問題。優(yōu)化和整合相關(guān)財(cái)政資金，逐步將自然保護(hù)地建設(shè)和管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，積極爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度并向重點(diǎn)保護(hù)地傾斜，形成穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制[1]。二是開展管理機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)。硬件設(shè)施上，以森林類自然保護(hù)地為例，把管護(hù)站（點(diǎn)）、防火檢查哨卡作為管理的基本依托，建設(shè)步行道、硬化摩托車道，設(shè)立界碑、界樁、指示牌等，建設(shè)自然保護(hù)地高空云臺(tái)監(jiān)測(cè)及卡口視頻監(jiān)測(cè)，力爭(zhēng)通過技術(shù)力量基本實(shí)現(xiàn)天地一體化監(jiān)管。軟件力量上，引進(jìn)專業(yè)人才，培養(yǎng)一支既有專業(yè)技術(shù)又有綜合管理素質(zhì)的人才隊(duì)伍，注入科研力量，創(chuàng)新自然保護(hù)地管理方式，提升管理效能。三是加大自然保護(hù)地宣傳力度。根據(jù)自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃分，在人類活動(dòng)較頻繁的管理站、重要道路結(jié)合點(diǎn)，搭建宣傳載體，設(shè)置電子顯示屏、宣傳廣播系統(tǒng)、指示性標(biāo)牌、環(huán)境宣傳牌等各類標(biāo)識(shí)標(biāo)語。通過院壩會(huì)、趕集等形式多樣的宣傳活動(dòng)，向保護(hù)區(qū)原住民、游客發(fā)放印有自然保護(hù)區(qū)知識(shí)的宣傳小禮品及宣傳單，提升群眾自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境意識(shí)。

4.3理順管理機(jī)制

林業(yè)部門作為自然保護(hù)地的主管部門，承擔(dān)自然保護(hù)地的準(zhǔn)入、建設(shè)、監(jiān)管等職責(zé)。在自然保護(hù)地所在的鎮(zhèn)（街）設(shè)管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)接受鎮(zhèn)（街）的行政指導(dǎo)和林業(yè)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，開展一線自然保護(hù)地管理工作，如巡查、建設(shè)和管護(hù)界樁、標(biāo)牌、道路、哨卡、瞭望臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施。生態(tài)環(huán)境部門則對(duì)主管部門和管理機(jī)構(gòu)的管理工作進(jìn)行監(jiān)督管理，通過適度的獎(jiǎng)懲機(jī)制促進(jìn)管理效能提升，為守護(hù)自然保護(hù)地再加上一道防線。要將自然保護(hù)地管理權(quán)具體化，做到具體資源具體負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)明晰，減少搭便車現(xiàn)象[2]。主管部門要將管理的行政權(quán)力進(jìn)行委托，下沉前移，賦予基層管理機(jī)構(gòu)以審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)，以特許經(jīng)營審批方式對(duì)符合主體功能定位、手續(xù)完善的國有自然資源資產(chǎn)利用項(xiàng)目準(zhǔn)予使用許可，與企業(yè)簽訂保護(hù)協(xié)議，確保資源安全[3]；對(duì)不符合自然保護(hù)地管控要求的項(xiàng)目一律不予準(zhǔn)入，對(duì)不落實(shí)生態(tài)保護(hù)措施、不履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)及破壞自然資源的行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

4.4完善生態(tài)補(bǔ)償與多元治理機(jī)制

根據(jù)“卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)”，建立科學(xué)合理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)自然保護(hù)地內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記，界定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，劃清資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)邊界，明確資產(chǎn)種類、面積和權(quán)屬性質(zhì)[4]。實(shí)行經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益得利方向受損方實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度“三轉(zhuǎn)”改革，加大自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償政策創(chuàng)新力度，建立開發(fā)地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)的橫向補(bǔ)償關(guān)系，一定程度上緩解生態(tài)補(bǔ)償過度依賴行政體制問題，推動(dòng)自然保護(hù)地建設(shè)持續(xù)性投入。參照“公共池塘資源”理論，利用自然保護(hù)地原始村落淳樸人文生態(tài)和良好自然生態(tài)，在周邊或一般控制區(qū)內(nèi)開展旅游、教育、療養(yǎng)、娛樂等形式的產(chǎn)業(yè)為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益。進(jìn)一步調(diào)動(dòng)科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾在自然保護(hù)地管理中的深度參與。充分發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，開展本地調(diào)查、基礎(chǔ)研究、新技術(shù)應(yīng)用、評(píng)估監(jiān)測(cè)等；充分發(fā)揮企業(yè)在投資、經(jīng)營、技術(shù)研發(fā)等方面經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；充分發(fā)揮社會(huì)組織在調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、開展宣傳教育等方面群眾優(yōu)勢(shì)；充分發(fā)揮公眾在推動(dòng)志愿服務(wù)、管理創(chuàng)新等方面?zhèn)€體優(yōu)勢(shì)[5]；讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，才能真正解決江津區(qū)自然保護(hù)地存在的問題，才能提升江津區(qū)自然保護(hù)地管理效能。

5結(jié)語

我國自然保護(hù)地存在重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出的問題已在國家層面得到高度重視?！蛾P(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》的印發(fā)，為解決自然保護(hù)地管理的普遍問題做出了科學(xué)的制度安排。江津區(qū)自然保護(hù)地管理在國家公園體制改革總?cè)蝿?wù)的統(tǒng)籌下，堅(jiān)持資源有價(jià)、科學(xué)利用、統(tǒng)籌兼顧的原則和內(nèi)部整合、外部協(xié)同的路徑，采取優(yōu)化自然保護(hù)地范圍、增強(qiáng)管理力量、理順管理機(jī)制、完善生態(tài)補(bǔ)償與多元主體協(xié)同治理機(jī)制等措施，將有效解決自然保護(hù)地存在的問題，提高管理效能，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。

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作者:徐飛 單位:重慶市江津區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)站