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現(xiàn)階段我國“三農(nóng)問題”的實質(zhì)是農(nóng)民問題；農(nóng)民問題的實質(zhì)是收入問題；收入問題的實質(zhì)是就業(yè)問題；就業(yè)問題又是來自城市化滯后。這就必須突破傳統(tǒng)的就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村論農(nóng)村、就農(nóng)民論農(nóng)民的局限，探討持續(xù)增加農(nóng)民收入的新思路、新途徑。即不僅要在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民內(nèi)部做文章，而且要把注意力更多地轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民外部做文章。這就不難理解，十六大報告因何從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，作為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入的戰(zhàn)略性指導(dǎo)方針，以及把加快城鎮(zhèn)化進程作為全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的根本出路。

一、“三農(nóng)問題”的核心是農(nóng)民收入問題和就業(yè)問題

我國農(nóng)業(yè)進入新發(fā)展階段遇到的一個新問題是農(nóng)民收入增長緩慢問題越來越突出。我國農(nóng)民人均純收入增長呈階段性下降趨勢，即從1978？1984年的15.1%，下降到1985？1988年的5%和1990？2000年的4.5%。我國農(nóng)業(yè)進入新的發(fā)展階段，意味著制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，即從以往的資源約束為主轉(zhuǎn)為需求約束為主，與此相聯(lián)系，困擾我國農(nóng)業(yè)的主要問題，已不再是農(nóng)產(chǎn)品能不能生產(chǎn)出來，而是生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品能不能賣掉，以及能不能賣個好價錢，否則，就會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民不增收，甚至歉收。這是20世紀90年代中期以來農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)增收越來越困難的直接原因。

978？1984年，我國農(nóng)業(yè)之所以能獲得突破性的增長，除了實行家庭承包制對生產(chǎn)力的解放這一重要因素外，還因為較大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，使得農(nóng)民收入有了顯著的增加。1984年與1978年相比，農(nóng)產(chǎn)品收購價格提高66.3%，同期農(nóng)村工業(yè)品零售價格提高11.1%，使得等量農(nóng)產(chǎn)品交換工業(yè)品的數(shù)量增加51.6%，農(nóng)民純收入增長的30%是由農(nóng)產(chǎn)品提價獲得的。這6年間，平均每個農(nóng)民因農(nóng)產(chǎn)品提價增收46.42元，因工業(yè)品零售價格提價而增收24.91元，兩者相抵增收21.51元。1978？1984年，全國農(nóng)民人均純收入平均每年提高15.1%。1989？1991年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長較快，按不變價格農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值年均增長4.8%，但農(nóng)民實際收入增長停滯，年均增長下降為-0.7%，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收。這是改革開放以來首次出現(xiàn)的新問題。造成這種狀況的一個重要原因是這幾年農(nóng)用生產(chǎn)資料價格上漲過快，1985？1990年提高57.7%，平均每年上漲幅度達9.5%，而同期農(nóng)產(chǎn)品價格卻沒有提高多少，導(dǎo)致農(nóng)民增產(chǎn)不增收，1990年全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值增長7.6%，但農(nóng)民人均純收入實際上只增長1%。1992？1996年，國家兩次較大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格。1979？1996年，農(nóng)民人均純收入平均每年增長16%，而1997？2002年，農(nóng)民人均純收入平均每年才增長4%，下降12個百分點。

20世紀50年代，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重達85%，目前已降至15%，但農(nóng)村人口僅從1949年的85%降到目前的63%，前者下降70%，后者僅下降22%。近年來我國農(nóng)民收入之所以無法得到較大幅度增長，其中的一個重要原因，就是農(nóng)民的數(shù)量不能隨著農(nóng)業(yè)占GDP比重的下降而相應(yīng)減少，從而嚴重地制約著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。我國加入世貿(mào)組織以后，許多人都擔心我國農(nóng)業(yè)會受到很大的沖擊，這種沖擊固然是可怕的，但更可怕的是由此需要農(nóng)民轉(zhuǎn)出農(nóng)業(yè)的速度跟不上，使農(nóng)民蒙受難以預(yù)料的損失。一段時間以來，由于我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整嚴重滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里沉淀了過多的勞動力，這是農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)增收困難的深層原因。與此相聯(lián)系，由于我國農(nóng)業(yè)的就業(yè)份額過高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的相對勞動生產(chǎn)率的差距從1990年的4倍，擴大到2002年的5.3倍。這表明這段時間的農(nóng)業(yè)相對勞動生產(chǎn)率，不僅沒有提高，反而下降了。

21世紀我國“三農(nóng)問題”，直接表現(xiàn)出來的是收入增幅趨緩問題，而其實質(zhì)則是就業(yè)不充分問題，是勞動生產(chǎn)率低的問題，以及與此相聯(lián)系的剩余農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移問題。改革開放以來的我國農(nóng)村特別是沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的實踐經(jīng)驗表明，農(nóng)民增收的潛力，主要不是來自農(nóng)業(yè)，而是來自非農(nóng)業(yè)。20世紀90年代中期以后，這種趨勢表現(xiàn)得更加明顯。1996年以來，我國農(nóng)業(yè)增加值增長率呈下降趨勢：1996年為5.1%，1997年和1998年均為3.5%，1999年為2.8%，2000年為2.4%。與此相聯(lián)系，我國農(nóng)民人均純收入增長率也呈下降趨勢：1996年為9%，1997年為4.6%，1998年為4.3%，1999年為3.8%，2000年為2.1%。1999年我國農(nóng)民人均純收入之所以比1998年增長3.8%，即增加48元，幾乎完全靠農(nóng)民的工資性勞動報酬和家庭經(jīng)營的二、三產(chǎn)業(yè)的收入，兩項分別為630.2元和256.7元，分別比1998年增加56.7元和34元，兩項相加共增加收入90.7元。而1999年種植業(yè)純收入比1998年則減少45.2元，畜牧業(yè)純收入比1998年減少10.1元，兩項相加共減少55.3元。這就是說，如果沒有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入來彌補，1999年農(nóng)民不是增收而是減收。1998年和1999年，在農(nóng)民人均純收入中，出售農(nóng)產(chǎn)品的收入已呈絕對減少。從相關(guān)數(shù)據(jù)分析，近十幾年來，農(nóng)民工資性勞動報酬收入占純收入比重不斷上升，即從1985年的18.4%上升到1999年的28.52%，而同期種植業(yè)和畜牧業(yè)的比重，則分別從48.15%和11.16%下降到39.91%和7.14%。2002年比1998年，農(nóng)民外出就業(yè)的勞務(wù)收入增長68.4%，為農(nóng)民人均純收入增長貢獻317元，成為農(nóng)民增收的新亮點。

我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來，上億農(nóng)村富余農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，在一定程度上代替了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但這種替代終究是有限度的。與城鎮(zhèn)化相脫節(jié)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，是缺乏后勁的。這具體表現(xiàn)在20世紀90年代中期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增長速度和帶動就業(yè)的能力，卻呈明顯下降趨勢?！熬盼濉睍r期與“八五”時期相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)GDP年增長率從42%下降到16%，就業(yè)增長從年均吸納400萬人下降到近乎零，相對固定資產(chǎn)的就業(yè)彈性比20世紀80年代下降3倍左右。由此可見，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化規(guī)律是不可阻礙的，限制城鎮(zhèn)化，是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。國內(nèi)外實踐經(jīng)驗表明，農(nóng)村富余農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是現(xiàn)代化進程中相互制約、相互影響的兩個方面。也就是十六大報告所指出的：農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。20世紀80年代初期以來，我國農(nóng)村富余農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，取得史無前例的進展，但農(nóng)村人口向城市遷移的進程仍然十分緩慢，這兩者之間表現(xiàn)出很不對稱、很不協(xié)調(diào)。其所導(dǎo)致的后果，集中表現(xiàn)在近幾年來前者的速度大幅度回落，以及與此相聯(lián)系的農(nóng)村經(jīng)濟增長速度和農(nóng)民收入增長幅度明顯回落。

二、解決“三農(nóng)問題”的根本出路在于加快城鎮(zhèn)化進程

針對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段所表現(xiàn)出來新矛盾、新問題，客觀上要求我們必須突破傳統(tǒng)的就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村論農(nóng)村、就農(nóng)民論農(nóng)民的局限，探討持續(xù)增加農(nóng)民收入的新思路、新途徑。也就是說，不僅要在農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村內(nèi)部做文章，而且要把注意力更多地轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村外部做文章。在目前正在進行的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，相當多的地方注意了農(nóng)產(chǎn)品品種質(zhì)量的調(diào)整，發(fā)展市場需要的名優(yōu)特產(chǎn)品，這無疑是正確的。但必須指出的是，當前我國農(nóng)民收入增幅減緩問題，不僅僅是農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題，還有農(nóng)業(yè)外部結(jié)構(gòu)問題，即城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)問題。問題的實質(zhì)在于，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)不打破，60%多的人為30%多的人提供商品性農(nóng)產(chǎn)品的局面不從根本上改變，農(nóng)產(chǎn)品市場容量就很難擴大，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營就寸步難行，農(nóng)業(yè)發(fā)展空間就會受到很大的限制，農(nóng)民收入就不可能持續(xù)增加。根據(jù)我國農(nóng)村經(jīng)濟改革與發(fā)展新階段的要求，其改革與發(fā)展不能僅僅局限在農(nóng)村內(nèi)部進行，而必須站在城鄉(xiāng)一體化立場上，將農(nóng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整與推進城市化有機地結(jié)合起來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。

從理論上說，城鎮(zhèn)化與城市化的提法并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。而“城鎮(zhèn)化”的提法，似乎更符合我國的實際。我國農(nóng)村需要向外轉(zhuǎn)移的人口數(shù)之多，僅僅依靠大中城市是不夠的，這就必須采取“兩條腿走路”的方針，即大中城市和小城鎮(zhèn)共同承擔吸納農(nóng)業(yè)人口的責任，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色城鎮(zhèn)化道路。甚至可以這樣說，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會制度下，我國大中城市的發(fā)展從一開始就同農(nóng)村問題的解決無關(guān)。而改革開放以來，我國政府提出發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略時、又總是同解決農(nóng)村問題聯(lián)系在一起，作為全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的重要途徑。分布于廣大農(nóng)村之中的小城鎮(zhèn)居于城之尾、鄉(xiāng)之首，既具有農(nóng)村所固有的優(yōu)勢，又能發(fā)揮城市的一定功能，可以作為聯(lián)系大中小城市和農(nóng)村的紐帶，以其逐步增強的經(jīng)濟輻射力和帶動力，溝通城鄉(xiāng)市場，繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟，縮小城鄉(xiāng)差別。我們之所以強調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，并把它作為中國特色城鎮(zhèn)化道路的重要方面，是因為我國的城市化不是以農(nóng)村的衰落為代價，而是以農(nóng)村的繁榮為前提。這就涉及到我們通常所說的農(nóng)村城市化的內(nèi)涵問題。即完整意義上的農(nóng)村城市化，不能僅僅理解為是鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過程，同時還應(yīng)理解為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費方式的轉(zhuǎn)變。也就是說，在農(nóng)村除經(jīng)營農(nóng)業(yè)外，還要發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，使從事二、三產(chǎn)業(yè)的勞動力占絕對多數(shù)，使農(nóng)民物質(zhì)文化生活接近或達到城市的水平。

我國城市化滯后既有歷史原因，也有現(xiàn)實原因。即20世紀50年代，為了實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，政府在農(nóng)村實行體制和統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，通過壟斷性的低價農(nóng)產(chǎn)品購銷政策，將大量農(nóng)業(yè)剩余從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)部門，從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。在城市實行食品配給制度來維待城市職工的低工資，以便為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)提供資本原始積累。在城市與鄉(xiāng)村之間采取完備的戶口登記和管理制度，以法律形式嚴格限制農(nóng)民進入城市，以強制農(nóng)民通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差為發(fā)展重工業(yè)提供資本原始積累，并解決重工業(yè)資本密集缺乏吸納勞動就業(yè)能力的弱點。1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，標志我國城鄉(xiāng)勞動就業(yè)被人為地制度性分割為城市和農(nóng)村兩部分。在城市，政府通過統(tǒng)包統(tǒng)配用工制度來計劃安排城市勞動力就業(yè)，城市職工享有就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列國家提供的社會福利。在農(nóng)村，農(nóng)民由生產(chǎn)隊或生產(chǎn)大隊來統(tǒng)一組織進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并按自己掙得的工分來領(lǐng)取農(nóng)產(chǎn)品和獲得貨幣收入。據(jù)統(tǒng)計，目前造成農(nóng)民與其他階層的公民身份差異的各種限制性規(guī)定達47種，其中任何一種都可以成為阻礙農(nóng)民平等地展開競爭的門檻。這其中不僅包括中央三令五申要求取消的不合理經(jīng)濟負擔，也包括各種政治、社會及文化傳統(tǒng)方面種種有形或無形因素的束縛。

鑒于農(nóng)村剩余農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢，中央政府因此采取一系列積極措施，逐步放寬農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)的限制，并提出“打破城鄉(xiāng)分割體制”的就業(yè)原則，但是在具體解決城鄉(xiāng)就業(yè)矛盾問題上，地方政府基本上采取城鄉(xiāng)分開、分而治理的辦法。這種對策在短期間內(nèi)對緩解農(nóng)民工大規(guī)模進城對城市的就業(yè)壓力有一定作用，但卻無助于城鄉(xiāng)矛盾問題的根本解決。實質(zhì)上，城鄉(xiāng)就業(yè)問題的嚴峻性與城鄉(xiāng)經(jīng)濟失衡有很大的關(guān)系。城市失業(yè)問題的加劇，是由于城市生產(chǎn)能力過剩，產(chǎn)品缺少市場銷路。而大量剩余農(nóng)業(yè)勞動力滯留在農(nóng)村，造成農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低下，抑制了農(nóng)民收入和農(nóng)村消費的增長，進而無法為城市工業(yè)品提供所必需的市場?？梢?，城鄉(xiāng)失業(yè)問題之所以難以解決，在很大程度上是由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟缺乏良性互動。農(nóng)村剩余勞動力的大量積累與農(nóng)村消費市場拓展緩慢，導(dǎo)致城市工業(yè)品銷售滯緩，城市生產(chǎn)能力過剩加劇和失業(yè)增加，反過來又會進一步排擠農(nóng)村勞動力進城打工，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟的失衡陷入惡性循環(huán)之中。

如果說20世紀末之前，我國農(nóng)村剩余農(nóng)業(yè)勞動力向城市轉(zhuǎn)移，還會遭受這樣或那樣的政策性、制度性障礙；那么，當歷史跨入21世紀，伴隨著市場取向改革的深化，以及我國正式加入WTO，以往不同程度上存在著的就業(yè)市場分割和對進城農(nóng)民工的就業(yè)歧視，就會迅速地被破除。20O3年1月5日的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，就已明令取消對農(nóng)民進城務(wù)工的種種不合理限制，并強調(diào)無論是農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民，都應(yīng)一視同仁。當然，要把這一基本政策貫徹到底，還會遇到這樣或那樣的阻力。因為具有一定含金量的城市偏好政策已經(jīng)運行半個世紀，要最終填平城鄉(xiāng)之間的鴻溝，尚須經(jīng)歷逐步過渡的轉(zhuǎn)變時期。在這個過程中，不僅要清理不合理的規(guī)章制度，改變?nèi)藗兊膫鹘y(tǒng)思想意識，同時還要因勢利導(dǎo)地調(diào)整各種現(xiàn)實的利益關(guān)系。公務(wù)員之家版權(quán)所有

一旦對進城農(nóng)民工的歧視政策被廢除，城鄉(xiāng)勞動力在城市就業(yè)市場上的競爭必然趨于白熱化。在這場前所未有的就業(yè)競爭中，最先“碰撞”的是這兩部分勞動群體，即涌入城市的農(nóng)村剩余勞動力中的年青力壯、流動性強、具有一定文化知識的群體和城市勞動力中年齡偏大、勞動技能單一、文化素質(zhì)較低的“下崗”職工等群體。如何調(diào)節(jié)好城鄉(xiāng)這兩部分勞動者利益集團之間的矛盾，將成為我國正在發(fā)育的勞動力市場和正在不斷規(guī)范的就業(yè)政策的嚴峻考驗，這也迫切要求我們必須把完善城鎮(zhèn)社會保障體系擺在重要議事日程上來。始于20世紀70年代末的我國經(jīng)濟體制改革，我國農(nóng)民已經(jīng)獲得兩次大解放。第一次是從僵化的農(nóng)村體制束縛下解放出來，獲得生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和必不可少的財產(chǎn)權(quán)；第二次是從極其有限的土地面積的禁錮下解放出來，在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)獲得自由選擇就業(yè)的權(quán)利；目前，正在進行著的第三次大解放，即從城鄉(xiāng)分割的制度解放出來，與城市居民一樣享有公民的真正平等權(quán)利。只有相繼實現(xiàn)這三次大解放，農(nóng)村生產(chǎn)力才能得到充分發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟社會面貌才能根本改觀，農(nóng)民才能走向富裕道路，我國的“三農(nóng)”問題才有可能獲得根本性的解決。