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被喻為中國農(nóng)村繼土地革命、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的第三次農(nóng)村革命的稅費改革，重新調(diào)整和規(guī)范了農(nóng)村的分配關(guān)系，保護了農(nóng)民的利益，給喪失活力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和喪失希望的農(nóng)民帶來了生機。但是在稅費改革的貫徹和逐漸深入過程中又出現(xiàn)了一些新的問題。在湖北農(nóng)村稅費改革如火如荼的時候，我們到宜昌和黃岡農(nóng)村，就稅費改革前后農(nóng)民的負擔(dān)情況和稅費改革中出現(xiàn)的問題進行了深入的調(diào)查，調(diào)查的對象涉及農(nóng)戶和村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門，調(diào)查形式主要是座談和訪問。通過調(diào)查與研究，我們有了一些新的認識。

一、稅費改革給農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟帶來了希望

稅費改革簡化了名目繁多的稅費項目和各種攤派，農(nóng)民只需交三筆錢：第一，農(nóng)業(yè)稅正稅及附加。農(nóng)業(yè)稅正稅的計稅方法是以1994-1998年統(tǒng)計年報中的農(nóng)作物平均產(chǎn)量，根據(jù)實際情況考慮統(tǒng)計誤差打折后，作為計稅常年產(chǎn)量，稅率為7%，計稅價格1.1元/公斤，計稅面積以第二輪承包面積為依據(jù)，農(nóng)業(yè)稅附加按正稅的20%征收。第二，"一事一議"的籌資。村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需資金和用工實行一事一議，民主決策?；I資額每人每年最高不得超過15元，籌勞每勞每年最高不得超過10個標(biāo)準(zhǔn)工日。第三，"誰受益誰負擔(dān)"的費用。原用于村內(nèi)統(tǒng)一組織的抗旱排澇、防蟲治病、恢復(fù)水毀工程等項開支的共同生產(chǎn)費，按照"誰受益，誰出錢"的原則，由受益農(nóng)戶據(jù)實承擔(dān)。

以下表1、表2、表3，是枝江市馬家店鎮(zhèn)的五個村稅費改革前后農(nóng)民的負擔(dān)情況。

從表中我們不難看到，稅費改革的確使農(nóng)民負擔(dān)有大幅度的下降。上述五個村稅改后的負擔(dān)均大大低于往年的負擔(dān)水平。該鎮(zhèn)共13個村，農(nóng)民平均負擔(dān)額下降了30%以上；團風(fēng)縣減幅更大，稅費改革后全縣農(nóng)村負擔(dān)減幅為53.69%，畝平負擔(dān)由162.8元減到80.43元，人平負擔(dān)由131.85元降到55.17元。

稅費改革重新調(diào)整和規(guī)范了國家、集體、農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系，它不僅減輕了農(nóng)民的負擔(dān)，更重要的是，農(nóng)民從中看到了政府解決三農(nóng)問題的決心和政策指向，因而調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有不少從前不愿種田外出打工的農(nóng)民現(xiàn)在返鄉(xiāng)種田。另一方面，稅費改革也增強了基層組織依法行政和農(nóng)民依法納稅的意識，同時也在一定程度上緩解了農(nóng)村的干群矛盾。

二、稅費改革中出現(xiàn)的新問題

農(nóng)村稅費改革是一項順民心、合民意的舉措，深受老百姓擁護。但是，這項改革涉及面廣、難度大，在實踐中又產(chǎn)生了一些新的問題，應(yīng)該引起重視。

第一，基層組織的正常運轉(zhuǎn)問題。農(nóng)村稅費改革是一項好的制度安排，是對亂收費亂攤派的制約，它促進了鄉(xiāng)村精簡機構(gòu)的改革。但是農(nóng)村基層組織的正常運轉(zhuǎn)也需要一定的資金，忽略鄉(xiāng)村組織的經(jīng)濟利益就可能阻礙稅費改革的順利推進。以枝江市團結(jié)村為例，村里每年的支出情況如下：管理人員工資48500元，辦公費3500元，五保戶供養(yǎng)1500元，短期借款利息20000元，老干部補貼1400元，接待費8000元，合計82900元；全村共有耕地2063畝，稅改后應(yīng)上交農(nóng)業(yè)稅及附加159750元，其中農(nóng)業(yè)稅附加26625元返還給村里作為可支配收入。在這種情況下，即使將管理人員及其工資壓到最低限，接待費壓到最低限甚至不接待，也存在著較大的資金硬缺口，使村組織的運轉(zhuǎn)受到制約。這一資金硬缺口如不能妥善解決，也可能重開收費之門，使減負成為一句空話。

第二，農(nóng)業(yè)稅稅率問題。稅費改革前的農(nóng)業(yè)稅稅率在3.5%左右，稅費改革后，過去的鎮(zhèn)統(tǒng)籌并入到新的農(nóng)業(yè)稅中，農(nóng)業(yè)稅稅率因此大幅度提高為7%。綜觀世界各國稅收制度，只有中國和越南單獨針對農(nóng)業(yè)征收"農(nóng)業(yè)稅"。在其他國家，農(nóng)業(yè)是與工業(yè)一樣納入增值稅的稅種征收的，但在實際操作中對農(nóng)業(yè)都采取

了優(yōu)惠政策，使農(nóng)業(yè)實際負擔(dān)的稅率大大低于增值稅的基本稅率。如法國為7％，德國為6.5％，盧森堡為5％，荷蘭為4％，奧地利和比利時為6％，美國更是對農(nóng)業(yè)實行補貼政策，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我國農(nóng)業(yè)如果按照增值稅計算，假定物質(zhì)生產(chǎn)費用占總產(chǎn)值的一半，產(chǎn)量和價格與實際相符，農(nóng)業(yè)稅及附加就會相當(dāng)于凈產(chǎn)值的18%以上，遠遠高于其他國家農(nóng)民的負擔(dān)水平。

第三，作物常年產(chǎn)量的確定問題。政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅計稅常產(chǎn)是以1994-1998年五年的實際平均產(chǎn)量折合而成，并保持長期穩(wěn)定。而這五年正是農(nóng)作物產(chǎn)量相對較高的五年，利用高峰期的產(chǎn)量為計稅依據(jù)有其積極的一面，有利于鼓勵農(nóng)民增產(chǎn)增收。但是在自然災(zāi)害嚴重和實際產(chǎn)量很低的情況下，如果仍然使用這一偏高的計稅基數(shù)就缺乏其合理性了，而且過去的統(tǒng)計年報各地都有不同程度的水分，如何打折以保證村與村之間、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間和同等條件的土地之間稅負的平衡也是需要深入研究和探討的問題。

第四，計稅土地面積的確定問題。按照規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積應(yīng)以農(nóng)民第二輪承包用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地確定。但是由于多年來興辦集體公益事業(yè)、農(nóng)民私人建房、長江大堤加固和移民等很多占地都沒有辦理手續(xù)進行核減，造成現(xiàn)有耕地面積與計稅面積的出入較大，出現(xiàn)有稅無地的現(xiàn)象。

第五，"一事一議"的籌資問題。稅費改革后，面向農(nóng)民征收的鎮(zhèn)統(tǒng)籌等行政事業(yè)性收費和政府性基金被取消，村內(nèi)興辦、集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需基金不再固定向農(nóng)民收取，主要通過一事一議的辦法籌集。"一事一議"這一制度安排一方面是對村組織的制約，另一方面保證了農(nóng)民參與決策集體事務(wù)的權(quán)利和農(nóng)村事務(wù)的民主化。然而事實上，村干部反映，"一事一議"在操作上很難落實。一方面，村民素質(zhì)參差不齊，在"議"的過程中往往是切身利益決定態(tài)度，因此"一事一議"難以經(jīng)村民大會通過；另一方面，即使"一事一議"得到了大多數(shù)人的同意，資金也難以收齊。從村民的角度看，他們則擔(dān)心"一事一議"成為新的亂收費亂攤派借口。

第六，債務(wù)的化解問題。目前，村級債務(wù)相當(dāng)普遍，而且相當(dāng)嚴重。以枝江

市為例，全市320個村，村級負債總額達到2.3億元，村平73萬元。這些欠債大多是過去農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村教育和各項達標(biāo)升級活動形成的貸款，還有一部分是民間"高利貸"即村組織向農(nóng)戶借的錢。稅費改革堵死了鄉(xiāng)村通過集資、加碼、收費等渠道償還債務(wù)，而大多數(shù)村既無企業(yè)又無其他經(jīng)濟實體，財力緊張，還債更加困難。盡管政策規(guī)定不能以債抵稅，但村里欠農(nóng)戶的錢不還，農(nóng)戶以債抵稅的行為就難以避免。

第七，產(chǎn)生新的稅負不公的問題。稅費改革前農(nóng)業(yè)稅是按地征收，"三提五統(tǒng)"是按人征收，現(xiàn)在一律按地征收，使農(nóng)民負擔(dān)由人口向土地轉(zhuǎn)移，人多田少的農(nóng)戶減幅大，而人少田多的農(nóng)戶減幅小，有的農(nóng)業(yè)大戶甚至增加了稅負。在一定程度上，這種改革不利于土地向種田大戶的集中，農(nóng)村的規(guī)?；a(chǎn)可能受到影響。不種地的農(nóng)民在外打工或者從事工商業(yè)收入相對較高反而不負擔(dān)或少負擔(dān)，種地的農(nóng)民收入低但繼續(xù)負擔(dān)或多負擔(dān)，這種稅負不公對農(nóng)民的生產(chǎn)積極性也有負面影響。

三、對進一步完善農(nóng)村稅費改革的思考

農(nóng)村稅費改革不僅涉及到國家、集體與農(nóng)民收入分配關(guān)系的調(diào)整，也涉及到農(nóng)村上層建筑的重大變革，可謂牽一發(fā)而動全身。在進一步完善稅費改革方案的同時要重點推進配套改革，沒有配套改革或者配套改革滯后，稅費改革將難以達到預(yù)期的效果?，F(xiàn)提出以下建議：

第一，逐步完善計稅方法。一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)組織工作組本著實事求是的原則實地丈量、核實現(xiàn)有耕地；二是將這次稅費改革中打折的辦法，繼續(xù)作為以后計稅的一個重要的調(diào)節(jié)工具，制定規(guī)范的打折辦法，如在遇到較大自然災(zāi)害、農(nóng)作物價格和產(chǎn)量較大幅度下降的情況下，多打折，以保障農(nóng)民利益、減輕農(nóng)民負擔(dān)；三是綜合考慮農(nóng)業(yè)稅按人頭和田畝征收，二者各占一定比例，比如按人田各半的原則征收。

第二，兼顧好減輕農(nóng)民負擔(dān)和維持農(nóng)村基層組織的正常運轉(zhuǎn)兩個方面。保護農(nóng)民利益是稅費改革的根本目的，但農(nóng)村基層組織又是改革方案的具體執(zhí)行者，只有兩頭都兼顧了，改革才能順利進行。中央財政拿出200億元用于稅費改革中對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，但這一轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該如何使用？我們認為，轉(zhuǎn)移支付資金要全額用于稅費改革，并適當(dāng)加大對農(nóng)村基層組織的轉(zhuǎn)移額度；其次要根據(jù)地域進行村組合并精簡村組干部，找到保護農(nóng)民利益和基層組織高效運轉(zhuǎn)的最佳結(jié)合點。

第三，摸清底數(shù)、分清責(zé)任、分類化解村級債務(wù)?；鈧鶆?wù)首要的是不發(fā)生新的債務(wù)，然后在清理核實債務(wù)底數(shù)的基礎(chǔ)上，區(qū)別情況，分類處理、逐步化解。對無本生息、虛列債務(wù)采取擠水化債；對農(nóng)戶欠款根據(jù)農(nóng)民承受能力分批分期清欠；對高息貸款采取與債權(quán)人協(xié)商的辦法降息化債；以村的名義為企業(yè)貸款形成的債務(wù)劃轉(zhuǎn)由企業(yè)償還；關(guān)停的村辦企業(yè)和其他閑置資產(chǎn)以拍賣的形勢變現(xiàn)化債；實行債權(quán)債務(wù)互抵以化解部分債務(wù)；鼓勵發(fā)展村級集體經(jīng)濟，增強經(jīng)濟實力和債務(wù)償還能力。

第四，制定制度，保障"一事一議"。在現(xiàn)階段，應(yīng)有相應(yīng)的措施來保障"一事一議"籌資籌勞的落實。如安徽省就制定了《安徽省村內(nèi)興辦集體公益事業(yè)籌資籌勞條例》，使"一事一議"的籌資方式有法可依，同時避免出現(xiàn)新的亂攤派現(xiàn)象。

第五，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，確保精簡人員、節(jié)省開支。農(nóng)民稅費負擔(dān)沉重的根本原因在于基層政府機構(gòu)龐大，預(yù)算入不敷出，所以各種收費、集資、攤派泛濫成災(zāi)。解決問題的辦法只能是下決心大幅度壓縮靠攤派養(yǎng)活的龐大的農(nóng)村基層干部隊伍。如黃岡市在推進配套改革的過程中提出了"四個先行"：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革先行，以放活、退養(yǎng)、轉(zhuǎn)崗、清退的形式分流30%以上干部；調(diào)整學(xué)校布局先行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦中學(xué)、聯(lián)村辦高小、村辦初小，教師實行競爭上崗；村級管理制度改革先行，精簡村組干部至每村3-5人；壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出先行，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上壓縮15-20%。而有的地方的機構(gòu)改革，編制雖然壓縮了，但財政支出并未減少。在實現(xiàn)了人員精簡之后，要做到減人與減支結(jié)合，精簡、分流人員要逐步與財政"斷奶"。

第六，調(diào)整和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，優(yōu)化資金的支出結(jié)構(gòu)。按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入和支出體系，量入為出。農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育經(jīng)費納入縣市區(qū)財政預(yù)算，按照規(guī)定統(tǒng)一發(fā)放教師工資。同時減少各種不必要的開支，如精簡各類檢查評比活動，取消村級招待費，壓縮"攤派性"的報刊雜志征訂數(shù)量等。

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，由于近幾年鄉(xiāng)村收入減幅較大，有的基層干部有畏難情緒，對稅費改革持觀望的態(tài)度；廣大農(nóng)民雖然擁護，但是對于能否長期減負仍然心存疑慮。因此，稅費改革一定要充分發(fā)揮和調(diào)動廣大農(nóng)民和基層干部的積極性。沒有廣大農(nóng)民的積極參與和支持，改革就失去了深厚的群眾基礎(chǔ)；而沒有廣大基層干部積極工作，改革的實施就失去了組織保障。因此還要加大宣傳力度，堅定改革求發(fā)展的信心和決心。要發(fā)動和鼓舞基層干部經(jīng)受這次改革的考驗，也應(yīng)為改革做出相應(yīng)的奉獻。改革中出現(xiàn)的各種難題也不能千篇一律地根據(jù)條條框框去解決，要廣泛發(fā)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造力，鼓勵農(nóng)民參政議政，找到適合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的解決辦法。