前言：本站為你精心整理了旅游用地資源配置效率范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

[摘要]由于交易費用的存在，任何權(quán)利的界定都是不充分的，部分權(quán)利因而被置于公共領(lǐng)域。殘缺的權(quán)利如果未能賦予另一有行動能力和意愿的主體，其租金將在競爭中趨于消散，產(chǎn)生資源配置無效率。我國旅游用地制度造成了旅游相關(guān)主體的產(chǎn)權(quán)殘缺，導(dǎo)致資源配置無效率，也影響人們之間的收入分配。

[關(guān)鍵詞]旅游用地；產(chǎn)權(quán)殘缺；資源配置效應(yīng)

在啟蒙思想家的觀念中，財產(chǎn)權(quán)實際上還僅限于對物質(zhì)財產(chǎn)在靜態(tài)歸屬意義上的“定分止?fàn)帯?，因此是“要么全部，要么沒有”(巴澤爾，1997)的一種權(quán)利。但是，隨著生產(chǎn)社會化程度的提高和分工的深化，物質(zhì)上同一的資產(chǎn)各種潛在的有用性開始被技能各異的人發(fā)現(xiàn)。這意味著，同一物質(zhì)資產(chǎn)上的有用性可能被不同的人所利用，這些有用性的交易在可能為各方帶來收益增加的同時，也形成彼此間“強(qiáng)烈的依賴關(guān)系”和雙方收益的“不確定性”(段毅才，1992)，先前靜態(tài)的“要么全部，要么沒有”狀態(tài)也同時被打破了。行為相互滲透、相互交織的主體之間彼此影響和干擾，即產(chǎn)生了“外部性”。正如巴澤爾指出，由于交易費用的存在，任何權(quán)利的界定都是不充分的，未界定部分就形成產(chǎn)權(quán)公共域(巴澤爾，1997)。

在我國，旅游用地的規(guī)劃出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代末期的城市規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃及森林公園總體規(guī)劃中，90年代以后，各地政府紛紛將旅游作為主要產(chǎn)業(yè)，同時主題公園、旅游度假區(qū)的不斷涌現(xiàn)，促進(jìn)了旅游用地規(guī)劃的發(fā)展。但是，對旅游用地的界定在規(guī)劃方案中是以復(fù)區(qū)的形式給予認(rèn)定的，旅游用地并沒有引起相關(guān)部門足夠的重視。在規(guī)劃實施過程中，規(guī)劃剛性太強(qiáng)，回旋余地太小。由此導(dǎo)致我國目前旅游用地產(chǎn)權(quán)界定、歸屬仍處于模糊、殘缺狀態(tài)。筆者擬通過一個產(chǎn)權(quán)分析模型，試圖探討我國旅游用地產(chǎn)權(quán)殘缺的狀態(tài)、形成原因及其經(jīng)濟(jì)效益。

一、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)公共域與產(chǎn)權(quán)殘缺

巴澤爾認(rèn)為：“個人對資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由消費這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中取得收入和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利和權(quán)力構(gòu)成。產(chǎn)權(quán)束中的每一種權(quán)利，都有與產(chǎn)權(quán)能帶給主體的收益或者效用相關(guān)，與每項權(quán)利相聯(lián)系的收益在量或者質(zhì)上有不同，從而權(quán)利和重要性程度各不相同?？梢詫?quán)利按收益的大小和重要性程度排序，并用MR來表示產(chǎn)權(quán)的邊際收益。人們對資產(chǎn)的權(quán)利不是永久不變的，它們是他們自己直接努力加以保護(hù)、他人企圖奪取和政府予以保護(hù)程度的函數(shù)”(巴澤爾，1997)。因此，任何個人的任何權(quán)利有效性都依賴于3點：一是這個人為保護(hù)該項權(quán)利所做的努力，二是他人企圖分享這項權(quán)利的努力，三是任何“第三方”所做的保護(hù)這項權(quán)利的努力。為確立產(chǎn)權(quán)收益的獨占性，需要投入資源，資源投入量的大小，是他人企圖染指程度的增函數(shù)，社會越混亂，產(chǎn)權(quán)的排他越困難，需要耗費的資源越多，界定和實施的成本越高，這可以用邊際成本MC來表示。

產(chǎn)權(quán)邊界由界定和實施行為的投入量多少決定，即由邊際收益與邊際成本相等的均衡點決定，產(chǎn)權(quán)界定和實施行為的邊際收益遵循遞減原則，而邊際成本遵循遞增原則。

(一)完全產(chǎn)權(quán)：交易費用為零

如果信息完全充分，即權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)所需要的成本為零，市場不存在機(jī)會主義行為，由此產(chǎn)權(quán)界定的邊際成本也為零，產(chǎn)權(quán)邊界由產(chǎn)權(quán)的邊際收益決定，直到MR=0為止(如圖1所示)，產(chǎn)權(quán)邊界為R''''點，此時的產(chǎn)權(quán)稱完全產(chǎn)權(quán)，不存在產(chǎn)權(quán)公共域(與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的各種收益完全歸其所有者獲得)。以旅游用地為例，在交易費用為零時，土地的使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等各項權(quán)利均排他性地由占有者享有，與諸權(quán)利相關(guān)的收益也排他性地歸其所擁有，此時產(chǎn)權(quán)總收益TR為MR的積分。

(二)產(chǎn)權(quán)公共域：交易費用不為零的現(xiàn)實

在現(xiàn)實世界中，由于資產(chǎn)的各種有用性和潛在有用性的信息是有成本的，任何一項權(quán)利都不是完全界定的。沒有界定的權(quán)利于是把一部分有價值的資源留在了“公共領(lǐng)域”里，公共領(lǐng)域里全部資源的價值就叫做“租”。產(chǎn)權(quán)占有、界定和實施的成本主要與他人的侵占企圖有關(guān)，若他人對產(chǎn)權(quán)沒有侵占之意，則防范措施就沒必要?，F(xiàn)實生活中，他人總是想利用各種機(jī)會得到，而為防范他人的侵占企圖而產(chǎn)生的成本歸結(jié)為交易成本，把邊際成本表示為MC，此時產(chǎn)權(quán)邊界由MR=MC決定，產(chǎn)權(quán)的均衡點為圖2中的R。RER1，領(lǐng)域的權(quán)利，是由于界定行為的邊際成本高于邊際收益，而被產(chǎn)權(quán)所有者主動放棄才處于公共領(lǐng)域中。此時的產(chǎn)權(quán)公共域，是成本收益比較下的均衡結(jié)果，并不構(gòu)成產(chǎn)權(quán)殘缺。

(三)權(quán)利的限制：產(chǎn)權(quán)殘缺

產(chǎn)權(quán)公共域因交易費用不為零而在事實上不能由產(chǎn)權(quán)主體完全占有，但這種狀況并不構(gòu)成德姆塞茨意義上的產(chǎn)權(quán)殘缺。德姆塞茨所指的產(chǎn)權(quán)殘缺可分為以下兩種情況：

1第一層次產(chǎn)權(quán)殘缺

產(chǎn)權(quán)束中每一項權(quán)利均與收益相關(guān)，當(dāng)對權(quán)利進(jìn)行掠奪、限制或者刪除時，產(chǎn)權(quán)收益必然在一定程度上被削弱，對權(quán)利的限制越多、程度越深，則收益下降越厲害，殘缺了的產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的收益稱為第一層次的產(chǎn)權(quán)殘缺。權(quán)利殘缺在減少主體收益的同時，也擴(kuò)大了產(chǎn)權(quán)公共域；如果殘缺了權(quán)利沒有重新明確其歸屬，則這些權(quán)利也將留在公共域中。

2第二層次產(chǎn)權(quán)殘缺

在“國家悖論”情況下，產(chǎn)權(quán)公共域擴(kuò)大，產(chǎn)權(quán)獨占域減少，這種情況構(gòu)成第二層次產(chǎn)權(quán)殘缺，這種產(chǎn)權(quán)殘缺直接構(gòu)成資源配置的無效率。當(dāng)旅游政府相關(guān)部門執(zhí)法努力有偏向時，相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)主體為防止他人的侵占企圖而不得不犧牲部分產(chǎn)權(quán)收益，對受損主體而言，也出現(xiàn)了第二層次的產(chǎn)權(quán)殘缺。當(dāng)?shù)谝?、第二層次產(chǎn)權(quán)殘缺同時出現(xiàn)時，產(chǎn)權(quán)獨占范圍縮小，產(chǎn)權(quán)公共域隨著擴(kuò)大，社會中尋租行為普遍，產(chǎn)權(quán)主體工作激勵下降，市場有效配置機(jī)制遭破壞。

如上所述，產(chǎn)權(quán)殘缺既可以因為對權(quán)利進(jìn)行強(qiáng)制性刪除、限制和剝奪而形成，也可以由對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)不足而形成。在厘清了造成產(chǎn)權(quán)殘缺的原因之后，對殘缺了的權(quán)利處于何種狀態(tài)有進(jìn)一步研究的必要。如果這些權(quán)利會流入公共域，在自由競爭下，相關(guān)主體的掠取行為會導(dǎo)致處于公共域中權(quán)利租金消失，造成無效率。

二、旅游用地產(chǎn)權(quán)殘缺的形成

旅游用地是一種特殊土地資源類型，是具備一定旅游功能價值的自然和人文資源的總稱。它是旅游六要素中的重要部分，是旅游業(yè)最主要的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是用以吸引旅游者的重要吸引物。從土地利用角度看，旅游用地既不屬農(nóng)業(yè)用地，也不屬非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。所以在規(guī)劃實施過程中，很容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)缺失問題。

(一)旅游用地的第一層次產(chǎn)權(quán)殘缺

我國現(xiàn)行旅游用地征用制度的典型特征是政府壟斷：政府禁止土地所有權(quán)市場、壟斷一級市場，土地征用成為國家獲得旅游用地的主要手段。盡管《土地管理法》規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理。”農(nóng)民集體在法律上、名義上擁有集體所有制土地較為完全的產(chǎn)權(quán)，但是，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為旅游用地的過程中，由于旅游用地征用相關(guān)法律、法規(guī)的不當(dāng)限制使農(nóng)民獲取旅游用地增值收益的成本極為高昂，致使農(nóng)民不得不放棄一部分本該屬于自己的權(quán)利。

從現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃體系來看，一般都只重視農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、居民點用地、交通用地、一般水域及建設(shè)用地的規(guī)劃。雖然在開發(fā)旅游景區(qū)(點)之前旅游規(guī)劃已經(jīng)完成，但也因為相關(guān)的多方機(jī)構(gòu)管理設(shè)限，特別是土地部門的管制，使旅游景區(qū)(點)建設(shè)或擴(kuò)建工作的第一步就難以進(jìn)行。

對旅游用地的實質(zhì)做法是，當(dāng)土地的相對價值發(fā)生變化時，與增加了的價值相關(guān)的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)被法律強(qiáng)行界定給了國家，是“憑借國家權(quán)力來重新處置土地所有權(quán)”。這些收益實際上就處于公共領(lǐng)域中，對公共租金的競爭行為將導(dǎo)致資源損耗。政府是由理性經(jīng)濟(jì)人組成的，官員的目標(biāo)與政府的目標(biāo)不一定一致，上下級政府的目標(biāo)不一定一致，政府與全體國民的目標(biāo)不一定一致，因而土地漲價事實上無法真正歸公。

如圖3ABR0面積的收益由于政府對旅游用地的強(qiáng)行限制、刪除產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)殘缺，可以將之視為MR曲線向下移動，由MR1下移至MR2，產(chǎn)權(quán)主體的收益減少了ABR0面積。此面積可視為產(chǎn)權(quán)相對應(yīng)的收益，稱第一層次的產(chǎn)權(quán)殘缺。權(quán)利的殘缺在減少主體收益的同時，也擴(kuò)大了產(chǎn)權(quán)公共域，會引起對公共租金的掠奪、尋租、政府官員的腐敗等，產(chǎn)生了對資源的浪費、收益的擴(kuò)散、資源配置的帕累托無效。

權(quán)利的殘缺將擴(kuò)大公共域，如圖3E1R2R1E0為新增的公共域，由于政府對旅游用地的強(qiáng)行限制、刪除，主體收益減少，MR向下移動，產(chǎn)權(quán)邊界由邊際收益與邊際成本的均衡點決定，于是E0點向E1點移動?；蛘呤钱?dāng)旅游用地的市場價值增加的情況下，當(dāng)法律預(yù)先對可能增加的收益進(jìn)行限制和刪除時，相當(dāng)于將邊際收益從MR1削減至MR2。

(二)旅游用地的第二層次產(chǎn)權(quán)殘缺

從理論上分析，旅游用地的征用是政府為了公共利益的需要而依法強(qiáng)制地取得他人土地并給予補(bǔ)償?shù)男袨椤页鲇诠怖娴男枰?，在一定范圍?nèi)征用土地是完全應(yīng)該的。但是，公共利益這一概念具有高度的抽象性，如何準(zhǔn)確界定公共利益已成為世界性的難題。與此同時，盡管旅游用地的征用是一種典型的非市場方式，但并不否認(rèn)它又是一種經(jīng)濟(jì)行為。土地資源價值包括直接使用價值、間接使用價值、選擇價值、遺贈價值和存在價值等(諸培新，2003)。無疑，對旅游用地的間接使用價值、選擇價值、遺贈價值和存在價值的計量存在技術(shù)上的困難，這使得人們只能根據(jù)能確認(rèn)的土地價值來界定和執(zhí)行旅游用地產(chǎn)權(quán)。同時，我國上一輪土地利用總體規(guī)劃(1997—2010年)屬于控制性規(guī)劃，采用自上而下的規(guī)劃方法，平均分配，規(guī)劃的核心是保護(hù)耕地。對旅游用地的界定在規(guī)劃方案中是以復(fù)區(qū)的形式給予認(rèn)定的，旅游用地幾乎被忽略了。土地是旅游資源的主要部分，目前，關(guān)于旅游用地的立法或規(guī)定有的已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前土地制度改革的進(jìn)程及旅游業(yè)的發(fā)展需要，導(dǎo)致旅游用地的界定和實施行為即旅游用地的排他性占有、使用、收益、分配的成本提高。如圖4MC曲線上移。產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致ABE2E，收益不能歸土地產(chǎn)權(quán)所有者和經(jīng)營者，同樣會引起對公共租金的掠奪、尋租、政府官員的腐敗等，從而產(chǎn)生資源配置的帕累托無效。

當(dāng)執(zhí)法努力有偏向時，MC1向上移至MC2，產(chǎn)權(quán)均衡點從E1移至E2，于是產(chǎn)生了如圖4R2R1E1E2的公共域，這種情況構(gòu)成了第二層次的產(chǎn)權(quán)殘缺，這些殘缺的權(quán)利直接構(gòu)成資源配置無效。

三、旅游用地產(chǎn)權(quán)殘缺的資源配置效應(yīng)

旅游用地產(chǎn)權(quán)殘缺將產(chǎn)生公共域，對公共域租金的競爭行為將導(dǎo)致資源配置的無效率。主要表現(xiàn)為旅游用地供需矛盾、旅游用地與農(nóng)用地配置失衡、旅游用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡等。

(一)旅游用地需求與供給矛盾突出

旅游業(yè)目前已發(fā)展成為全球最大的產(chǎn)業(yè)之一，國際上許多國家和地區(qū)及國內(nèi)的許多省區(qū)市都把旅游業(yè)定位在主導(dǎo)或支柱產(chǎn)業(yè)上，紛紛實施旅游脫貧、旅游興市、旅游興省等發(fā)展戰(zhàn)略，為此而積極挖掘境內(nèi)的各種旅游資源，不斷開發(fā)新的旅游景點，改建或擴(kuò)建舊景區(qū)，修建人造景觀并完善基礎(chǔ)設(shè)施。而旅游必須依托于土地，旅游建設(shè)項目的大量增加勢必占用大量的土地(包括耕地)。

在現(xiàn)行農(nóng)地制度安排下，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)受讓受到諸多限制，政府控制農(nóng)地所有權(quán)交易市場，由此引發(fā)的農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的不完全性必然降低農(nóng)地的交易價格，使農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)的交易價格不能真正反映農(nóng)地的稀缺程度，農(nóng)戶農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收益也會因此下降，進(jìn)而減少農(nóng)地市場交易，農(nóng)地的市場流轉(zhuǎn)機(jī)制不能正常發(fā)揮作用，使得一些擁有旅游資源的農(nóng)地不能轉(zhuǎn)為旅游用地，資源浪費，旅游用地供給短缺。

(二)旅游用地與農(nóng)用地配置失衡

在我國，土地規(guī)劃的核心是保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的增長，特別是控制建設(shè)占用耕地增長。對旅游用地的界定在規(guī)劃方案中是以復(fù)區(qū)的形式給予認(rèn)定的，旅游用地幾乎被忽略了。旅游景區(qū)(點)的開發(fā)一般是依托國有土地或集體土地中的很小部分進(jìn)行的，一般景區(qū)(點)的核心范圍都較小，其周邊被其他類型的集體土地包圍，甚至是農(nóng)用地包圍。有的景區(qū)(點)的土地資源是以租賃的方式來進(jìn)行開發(fā)利用的，這種受控于周邊環(huán)境狀況，使許多景區(qū)(點)的核心部分與周邊土地只有一墻或一柵之隔，旅游管理非常困難。此外，還有少數(shù)景區(qū)(點)特別是世界文化遺產(chǎn)景區(qū)(點)在其保護(hù)范圍之內(nèi)，或緩沖區(qū)內(nèi)還有不少居民點，其中涉及農(nóng)民建房或拆遷的矛盾，旅游部門難以自行解決這些問題。由于土地資源使用權(quán)與所有權(quán)的交雜，旅游景區(qū)(點)與周邊農(nóng)民發(fā)生爭執(zhí)的案例常見，甚至危害到游客的安全。

(三)旅游用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡

由于土地一級市場中的地方政府買方壟斷和二級市場中地方政府賣方壟斷。旅游用地是具有公益性的和最有效益的用地，其單位產(chǎn)出在所有用地類型中是最高的。地方政府在GDP偏好引導(dǎo)下，一直忽視旅游用地在開發(fā)利用過程中存在的很多突出問題。從上述分析可知，旅游用地存在第一層次產(chǎn)權(quán)殘缺和第二層次產(chǎn)權(quán)殘缺，致使旅游用地經(jīng)營者所有權(quán)的排他性不強(qiáng)。而不同的制度安排下旅游用地的開發(fā)程度不同，在完全產(chǎn)權(quán)的條件下，旅游用地開發(fā)的潛在生產(chǎn)函數(shù)為r*=f(L*,k*)，，其中，L*，K*為充分就業(yè)勞動和資本。旅游用地既得到充分開發(fā)，又保證了資源利用的可持續(xù)性。但在現(xiàn)有的制度安排下，旅游用地的開發(fā)大大超過潛在水平y(tǒng)(＞y*)。

如圖5所示，X軸表示不同制度，y軸表示旅游用地的開發(fā)水平，由于現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度造成了產(chǎn)權(quán)的不完整，旅游用地的開發(fā)大大超過潛在水平y(tǒng)＞y*。旅游用地的過度開發(fā)造成了許多人為的破壞，如破壞性地開挖山體、超負(fù)荷開發(fā)水系、占用耕地建設(shè)旅游設(shè)施、在生態(tài)保護(hù)區(qū)修建不協(xié)調(diào)旅游景觀等。

另外，旅游用地的開發(fā)是獲利性較強(qiáng)的項目，一些政府片面地追求經(jīng)濟(jì)效益，缺乏對旅游用地使用的監(jiān)督和規(guī)劃。旅游用地所有者所有權(quán)被制度性虛設(shè)，即剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)的剝奪，也沒有監(jiān)督可持續(xù)利用旅游用地的利益動因，旅游用地的開發(fā)商在旅游用地承包期內(nèi)采取短視的、機(jī)會主義行為。如無節(jié)制地開發(fā)利用當(dāng)?shù)芈糜钨Y源，為旅游搞旅游，不重視綜合治理，忽視文物古跡的歷史價值和生態(tài)效益，致使生態(tài)旅游資源環(huán)境的嚴(yán)重破壞和資源退化問題日益嚴(yán)重。有關(guān)統(tǒng)計資料表明，在已開展生態(tài)旅游活動的全國自然保護(hù)區(qū)中，有24％的保護(hù)對象受到損害、11％的旅游資源退化、44％的自然保護(hù)區(qū)存在垃圾公害、12％的出現(xiàn)水污染、3％的有大氣污染。嚴(yán)重污染和人為破壞旅游環(huán)境使我國旅游景區(qū)(點)的土地利用難以持續(xù)利用，從而旅游業(yè)難以持續(xù)發(fā)展。

(四)旅游用地產(chǎn)權(quán)殘缺的收入分配效應(yīng)

產(chǎn)權(quán)殘缺者收益會減少，權(quán)利的新獲得者收益會增加。當(dāng)旅游用地的相對價值發(fā)生變化時，與增加了的價值相關(guān)的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)被法律強(qiáng)行界定給了國家，這些收益實際上就處于公共領(lǐng)域中。農(nóng)地征用中較低的補(bǔ)償和較高的出讓價格，使地方政府及旅游開發(fā)商在土地征用中獲得了很高的收益，而旅游者面對市場價格的上升而相對購買力減弱。此外，在巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，不少地方政府忽視了旅游資源作為一種公共產(chǎn)品社會職能的發(fā)揮，在風(fēng)景名勝區(qū)大舉興建一些高檔、豪華別墅群、度假村等。如果我國風(fēng)景名勝區(qū)的核心區(qū)域都被私人占有，這必將關(guān)系到我國公共資源的合理分配，直接影響我國廣大普通人民的生活和消費，從法律和道義上都失之公平。

四、結(jié)論與政策含義

政府及法律對產(chǎn)權(quán)束中部分權(quán)利的強(qiáng)制性刪除、限制會導(dǎo)致第一層次產(chǎn)權(quán)殘缺。當(dāng)法律不足以保證公平有效的執(zhí)行，會導(dǎo)致第二層次產(chǎn)權(quán)殘缺。如果殘缺了的權(quán)利沒有被專有地賦予另一有行動能力和行動意愿的主體，則這些權(quán)利將在事實上處于公共領(lǐng)域，其租金將趨于消散。在我國，法律對旅游用地建設(shè)時的使用權(quán)與交易權(quán)進(jìn)行了限制和刪除，造成了旅游用地的第一層次殘缺；在執(zhí)法不嚴(yán)、政府干預(yù)執(zhí)法背景下，旅游相關(guān)主體的權(quán)利面臨第二層次產(chǎn)權(quán)殘缺。

旅游用地產(chǎn)權(quán)殘缺產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的收入分配效應(yīng)和資源配置效應(yīng)。要扭轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)殘缺所帶來的負(fù)面影響，旅游用地的合理利用政策分析如下：

1強(qiáng)化旅游用地立法

關(guān)于旅游用地的立法，主要有《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》等幾部法律中的一些條款有所涉及。這些規(guī)定有的已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前我國土地制度改革的進(jìn)程及旅游業(yè)的發(fā)展需要，有的過于簡單，因此有必要制定有關(guān)旅游區(qū)土地利用的具體規(guī)定來保證和規(guī)范當(dāng)前快速發(fā)展的旅游用地，防止旅游資源被破壞。

2完善旅游用地土地規(guī)劃

在以往的土地規(guī)劃中，基本沒有重視旅游用地項目。土地規(guī)劃要重視目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢，旅游業(yè)是未來的強(qiáng)勢產(chǎn)業(yè)，制定土地規(guī)劃時要充分考慮規(guī)劃區(qū)的旅游用地問題，特別是要以旅游用地、公共用地為主。在方向上，要為旅游規(guī)劃用地問題做出明確的預(yù)見性規(guī)劃，充分考慮旅游用地的特殊性，為旅游業(yè)將來發(fā)展中出現(xiàn)的各產(chǎn)業(yè)爭地矛盾做好預(yù)見性規(guī)劃，為將來旅游區(qū)的土地利用規(guī)劃留有余地，避免旅游業(yè)在發(fā)展過程中產(chǎn)生瓶頸現(xiàn)象。

3制定并實施科學(xué)的旅游區(qū)規(guī)劃

從整體上規(guī)范旅游資源開發(fā)的規(guī)模、項目的投資及旅游產(chǎn)品的宏觀調(diào)控。首先，在我國各地區(qū)，包括那些非專統(tǒng)旅游區(qū)，最大限度開發(fā)本地自然、文化、歷史等旅游資源的同時，也應(yīng)當(dāng)保護(hù)旅游資源，促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。其次，要把旅游地的旅游業(yè)建設(shè)納入到旅游地的總體發(fā)展規(guī)劃中，正確處理城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與旅游發(fā)展總體規(guī)劃的關(guān)系。旅游地的開發(fā)應(yīng)進(jìn)行總體規(guī)劃，合理設(shè)計旅游產(chǎn)品，實現(xiàn)旅游產(chǎn)品多樣化。要嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)依法批準(zhǔn)的旅游規(guī)劃，維護(hù)旅游規(guī)劃的權(quán)威性、連續(xù)性，不允許任何單位和個人隨意改變規(guī)劃。第三，各地旅游區(qū)開發(fā)都應(yīng)進(jìn)行綜合規(guī)劃，合理設(shè)計景區(qū)旅游產(chǎn)品，盡量做到長、中、短線相結(jié)合，實現(xiàn)旅游產(chǎn)品多樣化，正確處理旅游產(chǎn)品開發(fā)中的規(guī)劃與產(chǎn)品策劃之間的關(guān)系。同時，也要周密規(guī)劃旅游地的基礎(chǔ)設(shè)施配套，科學(xué)確定各地旅游資源開發(fā)規(guī)模，有計劃、有步驟地推動地方旅游業(yè)建設(shè)。

4實行用地來源多途徑化及統(tǒng)一管理

解決旅游開發(fā)中的土地產(chǎn)權(quán)糾紛，有多種值得考慮的途徑，可在政府的協(xié)調(diào)下對景區(qū)(點)內(nèi)的土地實行長期租賃，或以股份入股，或在安置好景區(qū)(點)內(nèi)的居民生活的前提下收購?fù)恋兀o旅游發(fā)展創(chuàng)造和諧的環(huán)境；對有行政區(qū)劃交叉的景區(qū)(點)實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一旅游用地政策、統(tǒng)一制定旅游規(guī)劃及土地規(guī)劃，為旅游風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展提供長期政策性的依據(jù)及法規(guī)保障。

5進(jìn)一步改革和完善我國旅游用地的供地制度

我國《房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)只是簡單地規(guī)定了旅游用地應(yīng)通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式取得，但對一些旅游產(chǎn)品卻有所不同，如：在一些名勝古跡的基礎(chǔ)上開發(fā)旅游項目，在一些公益設(shè)施上開發(fā)旅游項目，這些旅游資源的開發(fā)都屬于國有劃撥土地，是無償無限期使用的。我們很難在其中劃出一部分來作為經(jīng)營性旅游用地搞出讓。也就是說，我國旅游資源的復(fù)雜性使得我們在旅游供地政策上不能單一化，必須考慮到具體項目的性質(zhì)。如果是純商業(yè)性的，就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定通過市場方式取得；如果項目本身帶有一定的公益性，我們?nèi)钥赏ㄟ^劃撥方式來供地，但是在管理上對這類項目就不能一味地提高旅游產(chǎn)品價格，作為商業(yè)景點來經(jīng)營。因為從理論上來說，這些資源不僅其所有權(quán)屬于國家，而且其經(jīng)營管理者在用地、稅收等方面享有優(yōu)惠，社會公眾應(yīng)是最大的受益者，而不應(yīng)是個別部門或旅游公司。否則，對普通公眾來說顯然是不公平的。