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【摘要】文章分析了界定公共利益的必要性、可能性并設計了界定的路徑，試圖從法學理論和實踐中界定公共利益，以實現(xiàn)法律為所有人保障的基本權(quán)利。

【關鍵詞】公共利益；必要性；可能性；路徑

“公共利益”一直是法學中最重要的概念。世界各國無論是在學說還是在判例上，它一直被作為一般法律所追求的基本目標，并且是國家公權(quán)力行使過程中不可或缺的一個基本要素。正如我國臺灣地區(qū)著名公法學者陳新民教授所言：“公共利益不僅在法律、法學、行政及司法實務上以各種形式表達，而且可以說是一個用以框架公法規(guī)范體系的根本要素。”同樣，在我國公共利益也時常出現(xiàn)在法學理論及司法實踐中，但到底什么是“公共利益”，卻沒有哪個國家的法律有明確的規(guī)定。竟而導致了許多社會問題如：公民權(quán)利受損、政府公權(quán)力濫用等。因此對公共利益的界定就成了一個涉及法律、司法、行政，影響政府權(quán)力，公民利益的重大課題。

一、公共利益界定的必要性

公共利益一詞，廣泛出現(xiàn)于我國各種法律法規(guī)中：1954年《憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法征購、征用或者收歸國有。”1982年《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！?004年《憲法修正案》第20條將該規(guī)定修正為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用，并給予補償?！钡螢椤肮怖妗?？它包括哪些事項和范圍，法律法規(guī)并未做明確的規(guī)定，只是顯示了一項法律原理，即公權(quán)力對私人利益的單方面克減的目的只能是為了公共利益。因此，導致的結(jié)果是公私不分，以公共利益之名暗渡商業(yè)利益、政府利益之實的現(xiàn)象屢見不鮮，公權(quán)力濫用，侵犯公民人身權(quán)，公民、法人財產(chǎn)權(quán)的違法行為時有發(fā)生。例如：湖南省嘉禾事件和江蘇鐵本事件等。在依法治國思潮深入人心，警察時代一去不復返的背景下，公共利益已是國家權(quán)力干預公民權(quán)利的一柄“尚方寶劍”。

近年來，在我國社會生活中發(fā)生的公權(quán)與私權(quán)沖突與公共利益的不確定性有著密切的關系。當個體與國家之間發(fā)生利益沖突時，我們的法律體系習慣于站在公權(quán)的角度維護其正當性，而對作為公共利益價值源泉的個人利益往往缺乏必要的關懷，導致對公民個人利益侵犯比較嚴重，使其對公共利益產(chǎn)生了對搞情緒。根據(jù)我們的傳統(tǒng)理念，政府開發(fā)是百年大計，是為了人民造福，于是對這種“公共利益”只有無條件的服從，很少有人對這種開發(fā)本身是否為了公共利益而深究。并且因為公共利益的抽象性和不確定性，以及法律規(guī)定的不明確。使得個體無法對抗由政府充當公共利益的代表者和解釋者的公權(quán)力。這樣容易導致公權(quán)力的濫用，滋生腐敗。因此，現(xiàn)階段對公共利益進行界定，充分保護公民私有財產(chǎn)，防止政府權(quán)力濫用，保護公民權(quán)利，限制政府權(quán)力，維護公共利益這一終極目標價值是十分必要的。而且公共利益的存在是為了協(xié)調(diào)個體利益的沖突，是對所有個體利益的整體概括，為了更好的保護個體利益，維護法律尊嚴，公共利益的界定顯得更為迫切所需。

二、公共利益界定的可能性

本文探析公共利益的界定，不僅因為公共利益的界定是必要的，更重要的是公共利益的界定并非不可能的。雖然在我國目前對公共利益無一個統(tǒng)一的解說，無論是在立法上還是在學理上，都認為公共利益是一個沒有統(tǒng)一解釋的，彈性的政治法律概念。但筆者認為公共利益既然能成為限權(quán)的標準，就必須有它的法律邊界，只是其內(nèi)容上的動態(tài)性，正如陳新民所產(chǎn)：“嚴格意義上說，公共利益實質(zhì)上是一個價值判斷，必須以一個變遷中社會的政治、以濟、文化因素作為評判價值的要件”從這個意義上來看，被別人當作抽象概念的公共利益可以看作是一種價值取向，基于此，現(xiàn)行法律當中并未告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使如此，筆者認為，對公共利益含義與范圍的界定還是可能的。

（一）公共利益具有自身的基本屬性

1．公共利益的客觀性。雖然現(xiàn)行法律當中，許多人把公共利益視為一種抽象概念，但從公共利益的法律邊界來看，首先公共利益在利益指標上給人類提供的物化和非物化的公共安全和公共福祉，給社會帶來了公共產(chǎn)品。其體現(xiàn)了公共利益與個人利益的相容性和發(fā)展的一致性。其次公共利益法律邊界由列舉性條款、概括性條款和排隊性條款構(gòu)成。公共利益是通過公開、透明的路徑與形式來指定，在實現(xiàn)公共利益過程中消除了權(quán)力運作過程中的外部因素與尋租的可能性。所以，公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產(chǎn)生的共同利益，而與之有相通性。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都具有相對客觀性。

2．公共利益的社會共享性。既然公共利益是共同利益，而它又影響著共同所有成員的絕大多數(shù)成員，那么它就具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解：其一，所謂社會性是指公共利益的相對普通性或非特定性，即它不是特定的，部分人的利益。其二，所謂共享性是指“共有性”，也是指共同受益性。公共利益的層次性和多樣性一定程度上體現(xiàn)在公共物品的層次性和多樣性。從一定意義上講公共利益就不是一個純粹的抽象概念。

（二）公共利益的界定方法有先例可循

雖然公共利益是一個十分抽象與高度概括的詞語，但我國臺灣地區(qū)對公共利益的界定，通過法律對公共利益作出一種具體的列舉與抽象概括相結(jié)合的概念。臺灣地區(qū)的“土地法”第208條規(guī)定：“因下列公共事業(yè)之需要，得依本法之規(guī)定征收私有土地，但征收范圍，以其事業(yè)所需為限：（1）國防設備；（2）交通事業(yè)；（3）公用事業(yè)；（4）水利事業(yè)；（5）公共衛(wèi)生；（6）政府機關，地方自治機關及其他公共建筑；（7）教育、學術(shù)及慈善事業(yè)；（8）國營事業(yè)；（9）其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)。前8項是列舉，第9項是以防掛一漏萬的概括，其好處就在于它拓展了公共利益所含蓋的區(qū)域，增強了公共利益的適應性。既對公共利益進行了具體的界定，又迎合了它的不確定性，其余就可以通過司法判例和法律解釋來擴展其范圍，明確其具體外延。

在我國現(xiàn)行法律中也不難找出如上述所列的例子，其不僅成功地解決了抽象性概念的界定，并且執(zhí)行得十分到位。我們《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍的界定，即對“具體行政行為”采取列舉和概括相結(jié)合的辦法?！缎姓V訟法》第2條的規(guī)定從總體上概括了行政訴訟的受案范圍，第5條的規(guī)定又限定的概括了行政訴訟的受安范圍，第11條第1款至第8款列舉了八類具體行政行為的內(nèi)容，最后《行政訴訟法》第12條又規(guī)定了一些不在其受案范圍之內(nèi)的事例，排除了一些行為的可訴性。它結(jié)合中國的特色成功地界定了“具體行政行為”這一抽象性概念，并起到了很好的效果。

三、公共利益界定的路徑

(一)公、私法劃分

根據(jù)實證法學家的觀點，當今社會最主要的社會規(guī)范—“法律”中存在兩種性質(zhì)不同的成分:一是以抑制和解決社會成員相互沖突為己任的規(guī)則,即公法；另一種是以促使公共管理組織恰當有效的履行其職能為己任的規(guī)則,即私法。私法源自社會生活，是不是有關財產(chǎn)、交易、婚姻家庭、損害賠償?shù)确矫娴囊?guī)則。它法律關系的主體地位平等，行為基于自愿，不存在強迫。而公法的內(nèi)容和范圍直接取決于公共管理組織的職能范圍，如組織管理公共事務，配置公共物品等。它的法律關系主題地位不平等，是命令與服從的關系。

（二）概括、列舉并用

公共利益作為公認的不確定性的概念，如何理解和解釋是法學理論和司法實踐中遇到的重要問題，他既是解釋學的命題，同時也是司法實踐中的課題，分析法律文本中公共利益的方法主要有：通過司法解釋闡明本文中公共利益的含義；通過學術(shù)界對公共利益的研究，確定公共利益的學術(shù)內(nèi)涵；通過法院的判決尋找對公共利益進行判斷的方法或內(nèi)涵。例如韓國憲法法院在憲法裁判中，根據(jù)不同的憲法案件，對公共利益進行了憲法解釋。比較合理地解決了人民在利益關系中發(fā)生的各種糾紛。而在我國，有關公共利益的討論主要圍繞概念表達和具體構(gòu)成而展開，已取得了一定的成果，例如在《民法通則》和《中華人民共和國合同法》中出現(xiàn)的“社會公共利益”的概念，并對其價值目標進行了解釋。

基于公共利益內(nèi)容上的不確定性和字眼的抽象性，以及法律本身的不周延性和滯后性，本文從法律角度采用以下方法對公共利益進行界定，即總的概括規(guī)定，肯定式分類列舉和否定式分類列舉相結(jié)合的方法來界定公共利益。

總的概括性規(guī)定也就是公共利益的學理特征。學理特征是把握一個概念的基本內(nèi)涵所必須的。因為一個概念無論多難下定義，但其基本特征能夠反映出這一概念的本質(zhì)和基本精髓。限定性概括規(guī)定就是從“公共”的范圍”和“利益”的內(nèi)容兩方面來對其進行限定，因為法律本身就是權(quán)衡利益的機器，是隨著時代的進步、社會的發(fā)展而變化的。公共利益是公眾的利益而非簡單的政府利益；是法定的利益而非行政自由裁量的利益；是相對權(quán)衡比較利益而非絕對的利益；是直接的實質(zhì)利益而非間接的抽象利益，由此我們可以看出公共利益的特征有：公共利益是不特定人的利益；利益需要符合社會進步需要；公共利益是來源于私人利益卻又與它相對的利益。因此對公共利益的內(nèi)涵我們應該堅持這樣的界定規(guī)則：在“利益”判斷方面首先必須以規(guī)范背后的價值觀念為基準。

（三）限權(quán)、授權(quán)并重

立法原本就滯后與社會生活的需要。一項私人財產(chǎn)在何種情況下被認為與“公共利益”相沖突，事先根本無法確定，此時此地與“公共利益”相沖突，彼時彼地與“公共利益”兩相無礙。公共利益與國家主權(quán)相聯(lián)結(jié)的本質(zhì)決定立法者只能根據(jù)憲法規(guī)范在具體法律中規(guī)定一般的概括條款，而不能就此確立一個普遍標準。因此，在較為具體的層面，公共利益的界定屬于一個憲法分權(quán)問題，應由立法機關、行政機關和司法機關共同分享。立法者作出概括性規(guī)定，具體的判斷標準則由行政機關來行使。在出現(xiàn)糾紛和沖突時，法院才介入，最后確定爭執(zhí)的問題是否屬于公共利益。行政機關定標準，法院做判決都要根據(jù)當時的具體情況即：時間、地點、國家的經(jīng)濟政策，對公共健康和安全是否構(gòu)成威脅，公共用途等。為防止地方政府將公共利益變?yōu)榈胤嚼婊蛏虡I(yè)利益，這種權(quán)力的行使必須有個授權(quán)的過程，也就是必須規(guī)定如：省級以上人民政府才有權(quán)解釋公共利益，必要時可根據(jù)當時、當?shù)氐奶厥馇闆r由中央直接授權(quán)地方人民政府以解釋權(quán)。

但是，行政機關并非獨享行使界定公共利益的權(quán)力，法治國家的分權(quán)原則決定了法院適時可以介入這一過程，分享該權(quán)力。行政機關行使的自由裁量權(quán)可能產(chǎn)生專斷，在確立形式上可能引起爭議，當事人提交法院，法院需要引入何謂公共利益的標準。但司法屬性決定了它不可能參照“被告”制定的標準。因此，法院將按一定的標準對爭議中的問題進行裁斷，當然法院對公共利益的界定只能依司法標準，而且只能被動的接受對其的界定。也即在法治國家權(quán)力分立的體系下，有立法機關對公共利益確立概括標準，由行政機關完成具體的界定工作，法院在出現(xiàn)糾紛后司法程序界定公共利益。

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