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摘要：社會(huì)和諧是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，在我國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程中，一個(gè)不容忽視的問題就是對于公共危機(jī)事件的管理。應(yīng)對公共危機(jī)，政府要承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，應(yīng)該在危機(jī)的管理中發(fā)揮積極的作用。本文從分析公共危機(jī)的問題開始，針對我國政府在處理應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)存在的問題，提出亟需改進(jìn)的方向。

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)公共危機(jī)公共危機(jī)管理危機(jī)應(yīng)急能力

社會(huì)和諧是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，是國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的重要保證，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是我們黨的使命。當(dāng)前影響社會(huì)和諧的因素很多，社會(huì)出現(xiàn)了前所未有的問題和危機(jī)，給構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)增加了不少的挑戰(zhàn)。最基本的挑戰(zhàn)就是政府對于社會(huì)公共危機(jī)的管理。政府作為社會(huì)權(quán)威性的管理機(jī)關(guān)，本身就承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要使命，對于危機(jī)事件的管理則是當(dāng)今社會(huì)政府必須學(xué)會(huì)面對的一項(xiàng)重要課題。公共危機(jī)管理不僅關(guān)系廣大人民群眾的切身利益問題，還關(guān)乎到國家的興旺發(fā)展、社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。對于一個(gè)以廣大人民利益作為出發(fā)點(diǎn)的執(zhí)政黨和全心全意為人民服務(wù)的政府來說，能否有效的應(yīng)對、處理、解決公共危機(jī)不僅是對黨和政府執(zhí)政理念的考核，更是對政府行政能力的考驗(yàn)。隨著現(xiàn)代社會(huì)公共危機(jī)事件的增多，以及公共危機(jī)事件的影響力和破壞力增大的特點(diǎn)，有針對性地展開公共危機(jī)的預(yù)警、處理等工作是有著重要的意義和價(jià)值的。

一、公共危機(jī)管理的含義

從某種意義上說，危機(jī)與災(zāi)難是人類生產(chǎn)與社會(huì)生活中的一部分。自然災(zāi)害與人類活動(dòng)造成的種種災(zāi)難往往給整個(gè)社會(huì)帶來巨大的損失，而面對種種禍及大眾的危機(jī)，單個(gè)個(gè)人的力量是微不足道的。因此在面對危機(jī)時(shí)，只能依靠人類的集體力量才能夠有效的應(yīng)對、化解危機(jī)，也就是說，人類只能依靠組織化的力量才能有效地抗擊與回應(yīng)危機(jī)與災(zāi)難。因此，危機(jī)的治理理所當(dāng)然是重要的公共事務(wù)，作為公共事務(wù)主要管理者的政府必然要擔(dān)當(dāng)起應(yīng)對、治理各種危機(jī)的重任。公共危機(jī)管理是現(xiàn)代政府的重要職責(zé)之一，尤其在經(jīng)濟(jì)全球化、科學(xué)(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，公共危機(jī)事件具有明顯的擴(kuò)散效應(yīng)。一個(gè)國家和地區(qū)的政府如果沒有有效的抑制危機(jī)的發(fā)生，很可能會(huì)導(dǎo)致危機(jī)的擴(kuò)大，影響更多的民族和國家。

國際上，公共危機(jī)管理通常指發(fā)生危機(jī)時(shí)，政府所采取的有助于公民和環(huán)境的一系列措施。政府危機(jī)的內(nèi)涵偏重于緊急事件或?yàn)?zāi)難，兼有自然災(zāi)難和人為破壞的雙重因素。公共危機(jī)管理的職能通常包括五大塊內(nèi)容。一是提升國家危機(jī)管理的能力，確立危機(jī)管理的政策和戰(zhàn)略，領(lǐng)導(dǎo)全民的預(yù)防學(xué)習(xí)活動(dòng)，增強(qiáng)抗危機(jī)能力。二是降低生命和財(cái)產(chǎn)的損失，提供完備信息，減少公共危機(jī)的實(shí)際的破壞性，減少損失，調(diào)動(dòng)所有力量，確保所有可調(diào)用力量已到位，按計(jì)劃處理災(zāi)難，進(jìn)行良好的風(fēng)險(xiǎn)管理決策，制定并執(zhí)行全面的培訓(xùn)和教育計(jì)劃。三是將痛苦和破壞降到最低點(diǎn)：快速、有效的回應(yīng)，在管理災(zāi)難方面職責(zé)分明，提供及時(shí)有效的協(xié)助，支付相應(yīng)的保險(xiǎn)，災(zāi)后修復(fù)時(shí)盡量減少損失。四是籌備恐怖活動(dòng)后的危機(jī)處理，由中央支持地方政府建立管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化地方政府的回應(yīng)恐怖活動(dòng)的能力，在統(tǒng)一的信息平臺(tái)共享信息。五是成立國家門戶網(wǎng)站，提供信息服務(wù)。建設(shè)單一、便利的危機(jī)管理信息門戶網(wǎng)站，運(yùn)用知識管理服務(wù)于危機(jī)管理的信息，建設(shè)全國的溝通和預(yù)警系統(tǒng)。

政府的公共危機(jī)管理必須參照社會(huì)公共危機(jī)事件發(fā)生、發(fā)展的客觀規(guī)律，從而采取有效的應(yīng)對措施，因而，公共危機(jī)管理必然以“循環(huán)”的形態(tài)出現(xiàn)。與危機(jī)做斗爭，僅僅寄望于在某個(gè)點(diǎn)上“畢其功于一役”是不現(xiàn)實(shí)的，成熟的公共危機(jī)管理模式必然是一個(gè)連續(xù)的管理循環(huán)。依據(jù)美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完整的公共危機(jī)管理體系通常由危機(jī)緩和(mitigation)、危機(jī)準(zhǔn)備(preparedness)、危機(jī)回應(yīng)(response)和危機(jī)恢復(fù)(recovery)四部分組成。

二、我國政府公共危機(jī)管理存在的問題分析

我國政府的公共危機(jī)管理，從總體上說，理念比較落后，不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)復(fù)雜變化的客觀實(shí)際，不能夠有效地采取對應(yīng)策略，成功的預(yù)防和化解危機(jī)。“非典”的出現(xiàn)以及其破壞作用就明顯的說明這一點(diǎn)。“非典“給中國政府上了重要的一課，使得政府認(rèn)識到在應(yīng)對諸如“非典”這樣突如其來的公共危機(jī)性事件的過程中政府能力的欠缺，沒有相對完備的預(yù)案、沒有行之有效的措施等等。這些都反映了在處理公共危機(jī)過程中存在的問題，具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

1、公共危機(jī)發(fā)生的非常態(tài)性導(dǎo)致政府的預(yù)見能力缺失

公共危機(jī)的非常態(tài)性是導(dǎo)致政府預(yù)見能力下降的一個(gè)重要原因?，F(xiàn)代社會(huì)由于公共危機(jī)事件的突發(fā)性、非常態(tài)性，決定了對危機(jī)的應(yīng)對和控制無先例可循，對政府處理和應(yīng)對公共危機(jī)的能力提出了更高的要求，不能按部就班地進(jìn)行，需要有較強(qiáng)的隨機(jī)應(yīng)變能力。在危機(jī)的始發(fā)期，應(yīng)變能力對于控制危機(jī)的蔓延具有重要的作用。但由于我國政府和社會(huì)的危機(jī)意識淡薄，缺少全面整合的危機(jī)管理體系和危機(jī)事件應(yīng)對協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，在“非典”危機(jī)爆發(fā)初期，出現(xiàn)了信息溝通不暢，對危機(jī)發(fā)展態(tài)勢判斷不準(zhǔn)，制度保障、資源保障跟不上，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等一系列問題，錯(cuò)過了對“非典”危機(jī)有效快速回應(yīng)的最佳時(shí)期，造成其擴(kuò)大化的嚴(yán)重后果，暴露出政府公共危機(jī)治理應(yīng)變能力的明顯欠缺。

2、政府的政策法規(guī)不配套，導(dǎo)致處理危機(jī)過程中缺少法律依據(jù)

政府提供政策法規(guī)等法制保障能力缺失在這次公共衛(wèi)生事件的處理過程中也得以體現(xiàn)，行政命令依然發(fā)揮了主要作用。法制雖發(fā)揮了作用，但還沒有成為政府行為和社會(huì)行為的主要框架?！吨腥A人民共和國傳染病防治法》雖是在1988年上海甲肝爆發(fā)后就制定的，但在“非典”事件發(fā)生之前，我國還沒有一部專門的突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的法規(guī)，直到2003年5月7日國務(wù)院才通過了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，這是應(yīng)急產(chǎn)生的一部行政法規(guī)，從醞釀到通過并生效，前后不到1個(gè)月，但來得太遲了。該法規(guī)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急方面發(fā)揮了重要的作用，但這部出于現(xiàn)實(shí)的緊急需要而產(chǎn)生的法規(guī)，也有明顯的形式缺陷，不僅其合憲性和合法性會(huì)受人質(zhì)疑，而且容易形成不好的立法先例，即遇到危機(jī)事態(tài)而需要法律時(shí)不講立法根據(jù)地應(yīng)急立法。正是由于政府危機(jī)治理缺乏完善的法制保障，才出現(xiàn)這種危機(jī)來臨時(shí)倉促立法以應(yīng)對的被動(dòng)局面。而立法的滯后，法律法規(guī)的不配套，使得處理危機(jī)過程中缺少法律依據(jù)。

3、政府應(yīng)對危機(jī)的信息不公開，導(dǎo)致社會(huì)的恐慌心理

信息化能力是現(xiàn)代政府進(jìn)行管理和決策時(shí)必須具備的一種能力，是對政府現(xiàn)代性、規(guī)范性、科學(xué)(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)性等方面進(jìn)行考察的一個(gè)重要指標(biāo)。這次非典危機(jī)暴露出政府在危機(jī)治理方面缺乏有效的信息支持和信息溝通。由于某些地方政府部門在危機(jī)的初始階段過度壟斷信息，以致信息采集、處理和傳遞的能力不強(qiáng)，沒有及時(shí)、準(zhǔn)確地向外界公布信息，與公眾缺乏有效溝通，造成公眾的恐慌和猜疑，產(chǎn)生了政府信任危機(jī)。一個(gè)失信于民的政府，不僅不能動(dòng)員公眾應(yīng)對各種危機(jī)，反而會(huì)引發(fā)其它社會(huì)危機(jī)。目前，我國的電子政務(wù)建設(shè)、政府信息公開狀況等還不盡如人意，社會(huì)對政府信息的需求與政府的信息供給之間還存在著很大的差距。政府信息化能力整體不高，滿足不了應(yīng)對重大危機(jī)事件的需要。在危機(jī)發(fā)生的時(shí)候，正規(guī)的信息不公開，導(dǎo)致小道消息泛濫，不僅不能有效的安撫人民群眾，還極容易造成人民群眾的恐慌心理。例如，2005年11月，吉化爆炸導(dǎo)致松花江水體污染，哈爾濱停水四天但政府并沒有向廣大市民說明停水的真正原因，引起市民的恐慌，謠傳發(fā)生地震等小道消息泛濫。4、缺少非政府公共組織對政府處理危機(jī)的有效配合與合作

公共危機(jī)治理是政府的職責(zé)，各級政府在危機(jī)治理中應(yīng)當(dāng)扮演重要的角色。但是，政府也不是萬能的，有效的危機(jī)治理需要政府、社會(huì)公眾、企業(yè)乃至國際社會(huì)等的共同參與。這不僅是市場經(jīng)濟(jì)的外在要求，也是政府力量有限性本身的內(nèi)在需要。在非典危機(jī)的應(yīng)對中，參與主體單一，過分倚重政府，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式發(fā)揮了主要作用。從社會(huì)動(dòng)員到各種資源的提供和組織，政府始終處于絕對主導(dǎo)地位，幾乎包攬了一切與危機(jī)治理相關(guān)的工作。多元主體參與危機(jī)治理的機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致政府治理能力大打折扣，政府治理成本增加。有效避免危機(jī)的發(fā)生和回應(yīng)危機(jī)，根本上取決于公共治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)追求一種公私合作、政府與社會(huì)力量互動(dòng)的治理模式，強(qiáng)調(diào)公共行政的二元分野，即政府治理公共政策化和事務(wù)管理社會(huì)化，倡導(dǎo)公民社會(huì)同政府合作，共同應(yīng)對公共危機(jī)。

三、我國政府應(yīng)對公共危機(jī)管理的舉措探索

所謂“危機(jī)”，不但有“?！?，還有“機(jī)”，即機(jī)會(huì)、機(jī)遇。政府在處理好危機(jī)事件之后既不能“忘?！?，也要“思機(jī)”。借助于自身面臨的內(nèi)部或者是外部的危局，政府應(yīng)該發(fā)現(xiàn)并改進(jìn)自身的不足之處，使原來不利于政府的事情朝著有利于自身的方向發(fā)展，這對更好的構(gòu)建和諧社會(huì)也是有極大的幫助的。

我國政府的公共危機(jī)應(yīng)急管理體系無論從危機(jī)意識、應(yīng)對法規(guī)以及信心等多方面的因素都存在著問題，亟需加以解決。要構(gòu)建適合我國國情的政府公共危機(jī)管理的體系，不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，應(yīng)對不同危機(jī)給社會(huì)生產(chǎn)和生活帶來的挑戰(zhàn)，就要建立現(xiàn)代公共危機(jī)應(yīng)急管理體系。

首先不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新，在理論上澄清公共危機(jī)管理的問題，確立新的科學(xué)(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)的危機(jī)觀。

1、在現(xiàn)代社會(huì)生活中，公共危機(jī)不是偶然發(fā)生的

危機(jī)同人類的歷史(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)相伴而生，翻開人類的歷史(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)，呈現(xiàn)我們面前的是人與自然和人為等危機(jī)斗爭的歷史(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)。隨著人類之間以及人類與自然之間的交往和交流日趨加深，社會(huì)生活中不確定性因素日趨增多，社會(huì)生活的節(jié)奏不斷加快，各種公共危機(jī)已經(jīng)越來越頻繁的出現(xiàn)在現(xiàn)代社會(huì)生活中。這種認(rèn)識應(yīng)該成為我們重建公共危機(jī)應(yīng)急管理體系的出發(fā)點(diǎn)。在現(xiàn)代社會(huì)，危機(jī)發(fā)生的頻率和破壞性都有所增長，可以說公共危機(jī)并沒有隨著人類科技的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而降低，相反在某種程度上有增加的趨勢。

2、現(xiàn)實(shí)中的危機(jī)不會(huì)因?yàn)槿藗兊哪暥h(yuǎn)離人類

在當(dāng)今社會(huì)，任何社會(huì)制度都沒有資格聲稱自己擺脫了危機(jī)，危機(jī)的發(fā)生是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。只有在社會(huì)環(huán)境中不斷地認(rèn)識危機(jī)、尋求解決危機(jī)的途徑才是根本之策。要在制度上建立起公眾的信任體系，防止社會(huì)公眾的恐慌，只有透明的、制度化的危機(jī)管理機(jī)制以及強(qiáng)大而有效的應(yīng)急反應(yīng)能力才能夠?yàn)樯鐣?huì)的安全提供保障，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。

3、危機(jī)的意識說到底是一種對于生命的尊重，是一種重要的人文關(guān)懷

政府應(yīng)對公共危機(jī)所采取的措施和準(zhǔn)備，某種程度上說明了政府的“公共利益”的取向。在新的歷史(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)條件下，重新構(gòu)建諸如生命價(jià)值、公民權(quán)利、社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、合法性等重大的價(jià)值目標(biāo)之間的關(guān)系，并在應(yīng)對各種公共危機(jī)的過程中謀求這些價(jià)值之間的平衡具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

其次，現(xiàn)代公共危機(jī)應(yīng)急管理體系的建構(gòu)要整合于經(jīng)濟(jì)、政治(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)體制改革和政府治理模式變革的進(jìn)程之中。從某種意義來說，現(xiàn)代公共行政可以區(qū)分為常態(tài)管理和非常態(tài)管理兩個(gè)部分，因此一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府要有應(yīng)對常態(tài)危機(jī)和非常態(tài)危機(jī)的意識和能力，應(yīng)對非常態(tài)危機(jī)的能力更是一個(gè)政府體制是否健全的重要考量指標(biāo)。然而，構(gòu)建現(xiàn)代公共危機(jī)應(yīng)急管理體系并不是傳統(tǒng)行政管理體制在公共危機(jī)管理領(lǐng)域的翻版，更不是從上到下按照條塊分割的模式建立一套新的機(jī)構(gòu)體系。重建公共危機(jī)應(yīng)急管理體系必須建立在整個(gè)政府管理體制不斷變革的基礎(chǔ)之上，必須與政府治理模式變革乃至經(jīng)濟(jì)、政治(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)體制改革的進(jìn)程相適應(yīng)。政府要不斷改革自身，尋求面對公共危機(jī)的應(yīng)對之策，這樣才能夠不斷的預(yù)知危機(jī)、在危機(jī)發(fā)生之初有效的化解危機(jī)。

能否有效的對公共危機(jī)做出及時(shí)有效地回應(yīng)不僅關(guān)系到社會(huì)的和諧發(fā)展，更關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。政府的公共危機(jī)管理在政府體系的整個(gè)運(yùn)行過程中有著非常重要的意義和價(jià)值，尤其是在建設(shè)和諧社會(huì)的歷史(教學(xué)案例，試卷，課件，教案)背景下。只有具有良好應(yīng)急能力的政府才能夠應(yīng)對挑戰(zhàn)，也只有能有效應(yīng)對危機(jī)的政府才能夠真正得到廣大人民的擁護(hù)和支持。

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