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編者按：本論文主要從我國(guó)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓現(xiàn)狀；景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓需要面對(duì)的問題；解決景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓問題的措施等進(jìn)行講述，包括了部分出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的旅游景區(qū)、國(guó)有資產(chǎn)流失、惟利是圖，破壞資源環(huán)境、出讓者管理過死或過松、盡快出臺(tái)針對(duì)性的法律法規(guī)、強(qiáng)化行政部門監(jiān)管職能等，具體資料請(qǐng)見：

摘要：近年來，關(guān)于我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的爭(zhēng)論十分激烈。景區(qū)主管部門、經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓者以及各界學(xué)者都對(duì)此提出了不同的見解，至今仍未達(dá)成共識(shí)。本文結(jié)合旅游景區(qū)的性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的涵義及我國(guó)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的現(xiàn)狀，預(yù)見了景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓需要面對(duì)的問題，最后提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓問題對(duì)策

根據(jù)薩繆爾森給出的公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義，公共產(chǎn)品具有使用上的排他性和消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性這兩個(gè)本質(zhì)特征。在這兩種極端之間的物品被稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”[1]。我國(guó)景區(qū)的旅游資源為全民所有，景區(qū)資源對(duì)于任何景區(qū)都是有一定空間范疇、時(shí)間范疇和生態(tài)容量的，當(dāng)游客數(shù)量達(dá)到某種臨界點(diǎn)，每增加一個(gè)游客將降低所有游客的旅游效用，因此景區(qū)旅游資源既不屬于公共產(chǎn)品也不屬于私有產(chǎn)品，而是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。對(duì)于旅游景區(qū)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的這種屬性，為旅游景區(qū)采取多種經(jīng)營(yíng)方式提供了更多了理論依據(jù)。

旅游研究學(xué)者一般將景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)理解為“旅游企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)旅游資源的占有、使用和享有收益的權(quán)利”（楊廣虎，2003）。其他學(xué)者都沒有下過明確的定義，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的理解也無甚異議。景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓是以提高資源利用效益為目的的，以保證資源所有權(quán)人的權(quán)益為前提，通過有償轉(zhuǎn)讓的方式將旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定年限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給資本所有者、民營(yíng)企業(yè)、非公有制經(jīng)濟(jì)主體的行為。景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下使景區(qū)資源更好的實(shí)現(xiàn)其價(jià)值高效率運(yùn)作的一種有效方式。

一、我國(guó)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓現(xiàn)狀

1997年中國(guó)大通實(shí)業(yè)有限公司（北京）和馬來西亞一家公司全國(guó)首次分別以委托經(jīng)營(yíng)和租賃經(jīng)營(yíng)的方式獲得了張家界黃龍洞和寶峰湖的投資經(jīng)營(yíng)權(quán)。1998年初，萬貫集團(tuán)以協(xié)議開發(fā)方式獲得了四川碧霞峰等景區(qū)50年的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，并創(chuàng)造了“碧霞峰模式”。自此之后，景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓在全國(guó)迅速擴(kuò)展。先后有國(guó)家級(jí)景區(qū)井岡山的龍?zhí)毒皡^(qū)向國(guó)內(nèi)外招商引資，以拍賣合作的方式分20年、30年出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)；宋城集團(tuán)和萬象集團(tuán)以協(xié)議方式分別開發(fā)浙江龍泉山國(guó)家公園、千島湖。到2005年4月底，云南省已將33個(gè)旅游區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給國(guó)內(nèi)外大企業(yè)，出讓資金達(dá)30億元。

由于這些景區(qū)資源品味較高，經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)較其他產(chǎn)業(yè)要高得多，企業(yè)都積極支持。但建設(shè)部指出任何地區(qū)和部門都沒有轉(zhuǎn)讓景區(qū)給企業(yè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。然而國(guó)家在這方面尚未出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)政策，景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓事件愈來愈多了。最終由于2002年新希望集團(tuán)欲買斷桂林遇龍河景區(qū)因國(guó)家主管部門直接干預(yù)未果一事，使景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓有所趨緩。但截止2005年底，全國(guó)已經(jīng)出讓或鼓勵(lì)出讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的省、直轄市、自治區(qū)有20多個(gè)，已有超過300多個(gè)景區(qū)（點(diǎn)）以不同的形式出讓了經(jīng)營(yíng)權(quán)。下表是景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的情況粗略統(tǒng)計(jì)：

部分出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的旅游景區(qū)

由上表可知：獲得景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的大多使旅游業(yè)發(fā)展較好的省市，每年都有很多景區(qū)出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓成為一種景區(qū)發(fā)展趨勢(shì)。以上所列的景區(qū)不包括決定出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的景區(qū)。目前，全國(guó)大多數(shù)省份都有意向出讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)。要出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的景區(qū)將會(huì)越來越多。

二、景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓需要面對(duì)的問題

景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓無疑是景區(qū)發(fā)展過程中的重大改革，改革就不免出現(xiàn)差錯(cuò)，面臨阻力。由于目前還沒有明確規(guī)范景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的法律，經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)也良莠不齊，新舊經(jīng)營(yíng)管理體制交錯(cuò)混亂等原因，因此目前需要考慮以下問題：

1．國(guó)有資產(chǎn)流失

有些景區(qū)一直處于虧損狀態(tài)，急于出讓景區(qū)以改善接待條件、擴(kuò)大游客量，出現(xiàn)了許多問題：其一，在招商引資中對(duì)資源價(jià)值過于低估導(dǎo)致廉價(jià)出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)；其二，景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的付款方式，考慮到經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓初期投入大，資金回收慢，不少景區(qū)采取了初期付款較少，以后逐年增加的付款方式。如張家界某景區(qū)，當(dāng)時(shí)以6000萬標(biāo)的出讓40年經(jīng)營(yíng)權(quán)，而受讓企業(yè)當(dāng)年的門票收入就達(dá)4000多萬[2]。以此推算，一年半回收成本，此后長(zhǎng)達(dá)30多年的收入為企業(yè)純收益。其三，出讓方式大都未公開招標(biāo)，缺乏公開、公正、公平的競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，出讓的透明度令人置疑，容易出現(xiàn)“尋租”行為[3]。但其并不真正投資開發(fā)，而是將其轉(zhuǎn)手，不斷地從倒賣資源中獲益。還有一部分受讓者獲得景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)后，借旅游開發(fā)之名在景區(qū)開發(fā)房地產(chǎn)或從事其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這些都可能造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

2．惟利是圖，破壞資源環(huán)境

投資主體在開發(fā)旅游資源過程中，考慮得更多的是經(jīng)濟(jì)效益，難免會(huì)出現(xiàn)一些短期行為，如僅做小額投資，簡(jiǎn)單作些建設(shè)，忽視景區(qū)環(huán)境承受能力，在景區(qū)內(nèi)增設(shè)過多的接待設(shè)施，超負(fù)荷接待游客而不對(duì)資源采取任何保護(hù)措施。對(duì)生態(tài)環(huán)境的威脅還可能來自于企業(yè)自身的認(rèn)識(shí)水平和技術(shù)條件的限制而在開發(fā)中對(duì)資源造成了破壞。如旅游公司用水沖洗孔廟建筑，給古建筑的油漆彩繪及其他文物造成了很大損失；張家界因建設(shè)滑索破壞了風(fēng)景而遭遇聯(lián)合國(guó)科教文組織亮黃牌。有些企業(yè)對(duì)旅游人力資源過度開發(fā)，若完成不了經(jīng)營(yíng)指標(biāo)就扣工資獎(jiǎng)金，影響了景區(qū)的人文環(huán)境和愉快的旅游氛圍。

3．出讓者管理過死或過松

景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓在我國(guó)旅游發(fā)展史上是一次新的嘗試，沒有先例可循。在轉(zhuǎn)讓過程中容易出現(xiàn)兩種偏差：一種情況是出讓者雖與受讓企業(yè)簽訂了經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，但由于傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)管理模式的影響，出讓者仍不斷插手景區(qū)經(jīng)營(yíng)，使景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓名不副實(shí)。另一種情況是政府部門與受讓者簽訂了轉(zhuǎn)讓合同后，產(chǎn)生了“甩掉了包袱”的心理。以為經(jīng)營(yíng)權(quán)和盤托出，可以不再過問了。事實(shí)上，經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓后，其責(zé)任更大了，政府要將代表全民行使其管理職能，監(jiān)督經(jīng)營(yíng)行為，確保景區(qū)資源的有效永續(xù)利用。

三、解決景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓問題的措施

第一，科學(xué)評(píng)估資源的價(jià)值，通過各種途徑防治治國(guó)資流失。確定景區(qū)資源的價(jià)值，客觀上要綜合景區(qū)的資源屬性和級(jí)別、資源的市場(chǎng)需求、景區(qū)現(xiàn)有收入、前期已投入的資產(chǎn)價(jià)值及經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓年限等；主觀上要組織專門的資產(chǎn)評(píng)估小組，其成員須包括與旅游領(lǐng)域?qū)＜摇⒏飨嚓P(guān)行政管理機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)代表等共同來科學(xué)評(píng)估景區(qū)資源的價(jià)值及經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的額度。不能認(rèn)為無形資產(chǎn)很難做出科學(xué)客觀的估計(jì)，就任意作價(jià)出讓。防治國(guó)資流失，方法如下：在轉(zhuǎn)讓合同的撰寫上要做到盡可能的具體、細(xì)致；盡量避免錯(cuò)誤、籠統(tǒng)和粗糙；受讓方要交納保證金，對(duì)無形資產(chǎn)和不可再生資源要有抵押或擔(dān)保，責(zé)令受讓者對(duì)景區(qū)重要資源投保，在合同上明確其一旦違約的高額賠償經(jīng)費(fèi)。

第二，盡快出臺(tái)針對(duì)性的法律法規(guī)[4]，規(guī)范景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓程序及方式。目前景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓處于無法可依、監(jiān)管混亂的狀態(tài)，出臺(tái)針對(duì)性的法律十分迫切。對(duì)于規(guī)范經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的程序及方式：首先要成立專門的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收集和消息、組織景區(qū)資源評(píng)估、組織拍賣會(huì)、監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為；其次要認(rèn)真評(píng)定受讓企業(yè)的資質(zhì)。在確定經(jīng)營(yíng)者的資格時(shí)，要通過旅游有關(guān)的各界專業(yè)人士、銀行、當(dāng)?shù)鼐用竦染C合評(píng)審，確認(rèn)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、資信情況、管理水平、建設(shè)和維護(hù)景區(qū)原有生態(tài)和文化環(huán)境的能力，進(jìn)行慎重而有條件的轉(zhuǎn)讓。再次，考慮景區(qū)的生命周期、企業(yè)的生命周期及管理的延續(xù)性的前提下，適度延長(zhǎng)出讓年限。簽約期較長(zhǎng)無形中促使企業(yè)考慮短期收益與資源可持續(xù)利用的關(guān)系。只注重眼前利益，破壞景區(qū)環(huán)境的潛在后果也將由其承擔(dān)，因此民營(yíng)企業(yè)必然考慮資源的承載力及旅游活動(dòng)對(duì)景區(qū)環(huán)境的長(zhǎng)期影響。另外，要盡快統(tǒng)一出讓的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格采取公開招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)性手段出讓，嚴(yán)禁暗箱操作，堅(jiān)決杜絕“尋租行為”。

第三，強(qiáng)化規(guī)劃管理，定期對(duì)環(huán)境進(jìn)行評(píng)估。將有資格的規(guī)劃單位存檔，審核部門須嚴(yán)把審批關(guān)，經(jīng)審批的規(guī)劃方案要嚴(yán)格執(zhí)行，若確須變動(dòng)，須將改動(dòng)后的規(guī)劃申報(bào)審批后實(shí)施。對(duì)出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的景區(qū)要定期組織專家對(duì)景區(qū)環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)者的環(huán)保意識(shí)，督促其采取措施，盡力減少開發(fā)經(jīng)營(yíng)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，同時(shí)增加保護(hù)資源的資金投入，對(duì)不合格的受讓者采取警告、罰款、收回經(jīng)營(yíng)權(quán)等各種方式嚴(yán)肅處理。

第四，強(qiáng)化行政部門監(jiān)管職能。首先要建立政府對(duì)經(jīng)營(yíng)者的約束和監(jiān)管機(jī)制，使各方不能私自擴(kuò)大利益范圍或規(guī)避責(zé)任。其次政府要找準(zhǔn)自己的位置和角色：（1）完善規(guī)章制度。景區(qū)的工作要做到有法可依、有章可循，必須具體規(guī)定景區(qū)經(jīng)營(yíng)各事宜，這就需要政府強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。對(duì)任何違反規(guī)定的企業(yè)給予相應(yīng)的處罰。（2）負(fù)責(zé)完善景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。景區(qū)的道路、水電系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃一致，政府要出面協(xié)調(diào)與規(guī)劃。（3）旅游市場(chǎng)信息[5]。旅游市場(chǎng)存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，存在經(jīng)營(yíng)者損害旅游者利益和違法行為。政府要加強(qiáng)旅游信息的收集和工作，協(xié)調(diào)社會(huì)各界創(chuàng)造有利于景區(qū)發(fā)展的宏觀環(huán)境。