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4月17日,中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院在北京舉辦題為“農(nóng)村土地制度創(chuàng)新與農(nóng)民組織發(fā)展”的改革形勢(shì)分析會(huì)。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文、中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)遲福林,以及來自農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)等部門和機(jī)構(gòu)的20余位學(xué)者出席了會(huì)議。 對(duì)農(nóng)村土地制度改革的反思
1、“三農(nóng)”問題之所以再次引起全社會(huì)的關(guān)注,與農(nóng)村土地制度和農(nóng)民組織有直接或者間接的聯(lián)系。
陳錫文認(rèn)為,土地制度和農(nóng)民組織有非常密切的聯(lián)系,它們往往互為因果,發(fā)生的變革也緊密相聯(lián)。農(nóng)村土地制度創(chuàng)新不引入農(nóng)民組織建設(shè)是沒有出路的。他指出,《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)以后,土地承包關(guān)系到底是穩(wěn)定還是不斷變革,要深入調(diào)查研究,因?yàn)樗罱K涉及到整個(gè)體制問題。
遲福林認(rèn)為,現(xiàn)在看,農(nóng)村由土地引起的經(jīng)濟(jì)糾紛、社會(huì)糾紛,包括農(nóng)民同基層政權(quán)組織的矛盾,都同土地關(guān)系直接地或間接地聯(lián)系在一起?!百x予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”的緊迫性,比十五屆三中全會(huì)提出這個(gè)問題的時(shí)候更嚴(yán)峻,更是一個(gè)全局性的問題。
農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司副司長(zhǎng)張紅宇認(rèn)為,土地問題一直是我國(guó)“三農(nóng)”問題的核心。不管在過去、現(xiàn)在、還是在將來,土地的生存或保障、收入、就業(yè)等三大功能是始終存在的。目前在農(nóng)民收入多元化的情況下,土地收入依然占60%;農(nóng)村勞動(dòng)力盡管有1億流動(dòng)大軍,有1.3億在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),但是仍有1.7億在經(jīng)營(yíng)土地,還有3000萬(wàn)從事畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的也要依靠土地。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)區(qū)辦公室綜合處處長(zhǎng)朱守銀認(rèn)為,政府和各利益群體對(duì)農(nóng)村土地可以隨便征、隨便要、隨便使用,證明農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的外部性很強(qiáng)。都來爭(zhēng)奪農(nóng)民土地利益,本身就是一個(gè)問題,只有“無主”財(cái)產(chǎn)才可能出現(xiàn)這種狀況。
2、《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)了,農(nóng)村土地問題及其矛盾糾紛卻越來越嚴(yán)重,事實(shí)已經(jīng)表明了農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)的矛盾。
遲福林認(rèn)為,《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)了,相關(guān)法律規(guī)定也出來了,但近年農(nóng)村土地問題卻越來越多。原因就是近幾年城鄉(xiāng)“二元制度”結(jié)構(gòu)沒有徹底打破,使整個(gè)社會(huì)發(fā)展過程中的矛盾越來越突出。同時(shí),農(nóng)村土地制度安排不合理,已經(jīng)成為一切矛盾的重要根源。浙江師范大學(xué)農(nóng)村研究中心主任王景新認(rèn)為,出現(xiàn)這種問題,可能是現(xiàn)代化進(jìn)程中一定要付出的代價(jià),也可能有基層干部對(duì)現(xiàn)行法律和政策理解偏差而執(zhí)行不力的因素,但最根本的是農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)本身有問題。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)韓俊認(rèn)為,集體所有制內(nèi)涵著一種矛盾和沖突。集體是什么,邊界不清楚,農(nóng)村土地制度改革其實(shí)已經(jīng)很深入,但問題仍然沒有解決,表明整個(gè)體制還存在問題。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部副部長(zhǎng)徐小青談到,所謂集體所有,在許多地方實(shí)際上就是村干部所有。
中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法學(xué)教授任大鵬認(rèn)為,盡管從憲法開始就明確土地分為國(guó)家所有和集體所有,但我們始終把集體所有看做是一種類國(guó)家所有的方式,所以才有了先征用、再出讓等。實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)、用途管制制度,在一定意義上成為限制農(nóng)民的一種措施。
3、家庭承包經(jīng)營(yíng)制度是一項(xiàng)沒有完成的土地制度改革,它存在著歷史的局限性和改革的不徹底性,到了對(duì)其進(jìn)行反思和改革的時(shí)候了。
打破“二元結(jié)構(gòu)”的桎梏、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”,無疑是解決“三農(nóng)”問題的一劑良藥,有關(guān)政策開始對(duì)“農(nóng)民收入增長(zhǎng)”、“耕地過快減少”、“糧食增產(chǎn)”、“農(nóng)民權(quán)益”、“弱勢(shì)群體”(如失地農(nóng)民、農(nóng)村婦女、貧困人口)等經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問題發(fā)揮積極的作用就是明證。但應(yīng)該看到,宏觀政策調(diào)整的作用是有限的。宏觀政策如果沒有微觀改革的配套將很難長(zhǎng)久發(fā)揮作用,從而影響“從根本上解決‘三農(nóng)問題’”。
陳錫文認(rèn)為,當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在兩個(gè)問題。(1)農(nóng)村的土地承包權(quán)到底是什么權(quán)利沒有說清楚,《農(nóng)村土地承包法》只是在總則中“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”,在后面的所有條文中都是用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這個(gè)概念。(2)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是個(gè)什么概念沒有說清楚。土地是農(nóng)村集體所有的,法律賦予每一個(gè)成員平等的承包集體的土地的權(quán)利,這都解釋得很完整,但是什么樣的人才是集體組織成員不清楚。因?yàn)槿丝诓粩喔淖儯律木褪悄愕某蓡T,嫁出去就不是你的成員,這是土地承包關(guān)系不穩(wěn)定的根源。
王景新認(rèn)為,從現(xiàn)實(shí)看,土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)制度設(shè)計(jì)有兩大矛盾無法解決:其一,在集體內(nèi)部,成員邊界不穩(wěn)定,而且新增成員具有“天賦資源權(quán)”和法定的“公開、公平、公正”承包權(quán),因此“土地承包關(guān)系穩(wěn)定”與“承包土地關(guān)系變更”的矛盾始終存在;現(xiàn)代化過程實(shí)際上也是農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)移的過程,與農(nóng)地、農(nóng)民增減變化相伴隨,必然不斷改變?nèi)说仃P(guān)系,“穩(wěn)定”與“變更”之間的沖突始終不可避免。其二,集體成員“共同共有”的制度設(shè)計(jì),無法屏蔽其他利益主體的侵害,致使農(nóng)村土地所有權(quán)的“排他性”極其弱小,這恰巧給一些地方無度征用土地和鄉(xiāng)村干部乘機(jī)攫取土地資源配置權(quán)留下了空當(dāng)。
有專家認(rèn)為,集體所有制度是城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),土地集體所有取消了農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,剝奪了農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)和處置農(nóng)產(chǎn)品、自愿進(jìn)出的權(quán)利,使合作經(jīng)濟(jì)失去了個(gè)重要基礎(chǔ)。有專家認(rèn)為,農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制沒有真正形成:農(nóng)戶家庭只有土地經(jīng)營(yíng)的承包權(quán),自主經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整,使得農(nóng)戶家庭形成了對(duì)集體的依附關(guān)系;同時(shí),村委會(huì)既是行政組織又是經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)村政社分開的問題沒有完全解決。有專家認(rèn)為,當(dāng)前農(nóng)村許多地方的集體經(jīng)濟(jì)已成為空殼,只剩下農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)這一個(gè)層次;在一些地方,僅有的集體經(jīng)濟(jì)不是集中在為農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)領(lǐng)域,而是集中一部分土地(比如“機(jī)動(dòng)地”)和資產(chǎn)(比如以集體名義經(jīng)營(yíng)的鄉(xiāng)村企業(yè))由少數(shù)人承包經(jīng)營(yíng),以此作為集體的主要收入來源。集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)“兩張皮”的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了農(nóng)民收入增長(zhǎng)。重建農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制勢(shì)在必行。
關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的建議
目前,我國(guó)對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)制度改造有各種主張,歸納起來:一是國(guó)家所有,農(nóng)民永佃。二是土地所有權(quán)歸集體,使用權(quán)農(nóng)民私有。三是以社區(qū)股份合作制改造農(nóng)村集體土地所有制。四是實(shí)行有條件的土地私有制,比如:限制土地買賣以防止土地向少數(shù)人集中或兼并;歸還農(nóng)民土地所有權(quán)的同時(shí),必須建立農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制和有效的社會(huì)保障體制等。
韓俊認(rèn)為,土地歸國(guó)家所有、歸自然人所有不是決定性的,決定性的是土地權(quán)利在法律上清晰和有保障。因此他提出,不能孤立地談農(nóng)村內(nèi)部土地制度的改變,土地制度的改革要城鄉(xiāng)一起考慮,作為一個(gè)系統(tǒng)性工程來考慮。至于如何改革,他提出首先要界定產(chǎn)權(quán);其次,要明晰土地權(quán)利并在法律上有保障。如果沒有法律保障,誰(shuí)都可以侵犯,就是私有化,又有什么用呢。土地承包期限的長(zhǎng)短并非一定影響土地權(quán)利。韓俊分析說,德國(guó)土地雖然是國(guó)家的,但農(nóng)民有12年的使用權(quán),它的權(quán)利非常清楚,因此并不影響農(nóng)民對(duì)土地的投入。有專家建議,要提出一個(gè)農(nóng)村土地制度改革的“路線圖”,首先從共同共有轉(zhuǎn)向按份共有;然后實(shí)行永久化的租用,并使之物權(quán)化;最后宣布這個(gè)使用權(quán)就是個(gè)人的所有權(quán)。
徐小青認(rèn)為,討論產(chǎn)權(quán)類型,不能說誰(shuí)好誰(shuí)不好,而是說哪個(gè)更適合我國(guó)國(guó)情。越南想學(xué)我國(guó)的集體共有制,結(jié)果學(xué)不了,它管不住鄉(xiāng)村干部,干脆宣布土地國(guó)有。我國(guó)土地所有制的幾種形式,如果有機(jī)會(huì)的話都可以試驗(yàn)一下,看看在我們國(guó)家到底是什么樣的制度更好。
張紅宇持不同觀點(diǎn),認(rèn)為中國(guó)農(nóng)民土地所有權(quán)固然很重要,但使用權(quán)相對(duì)更重要。他回顧:到新中國(guó)成立以前,農(nóng)民大部分是佃戶,沒有土地所有權(quán)這一說;新中國(guó)成立以后,分到土地也是一個(gè)短暫的時(shí)期,又歸攏到;改革開放到現(xiàn)在,土地都是集體所有。所以到農(nóng)村去做調(diào)研,農(nóng)民從來沒說過所有權(quán)的問題,都說的是使用權(quán)。我們講使用權(quán)構(gòu)成,占有、經(jīng)營(yíng)、收益、處置,前三個(gè)比較完整,問題在處置權(quán),立腳點(diǎn)應(yīng)該在土地的處置權(quán)上作文章,不討論所有權(quán),可以把使用權(quán)發(fā)揮得淋漓盡致。
遲福林認(rèn)為,農(nóng)村土地制度改革涉及到五個(gè)大問題。第一,城鄉(xiāng)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)物權(quán)化;第二,實(shí)化農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的產(chǎn)權(quán)主體地位;第三,解決土地資源自主配置和國(guó)家利益的矛盾;第四,解決土地補(bǔ)償問題的關(guān)鍵是提高農(nóng)民的談判地位;第五,創(chuàng)造好的制度環(huán)境,保障農(nóng)民基本的公共產(chǎn)品供給。他呼吁,以落實(shí)“長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)”為重點(diǎn),打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),盡快在這個(gè)方面取得突破,農(nóng)村的發(fā)展、穩(wěn)定才有保證。不然,矛盾會(huì)越來越深。
王景新提出,用農(nóng)民集體成員“按份共有”的實(shí)現(xiàn)形式,改造農(nóng)村土地集體所有制度,使其所有權(quán)主體具體化、人格化。這樣做,可以減少土地私有化對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的震蕩,同時(shí),土地產(chǎn)權(quán)清晰,長(zhǎng)期歸屬于承包農(nóng)戶,能夠化解當(dāng)前矛盾而又比較穩(wěn)妥。因此提出三點(diǎn)建議:(1)以“起點(diǎn)公平”的原則和真正“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”為立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn),將農(nóng)民集體所有的土地,按照一定時(shí)限(比如第二輪承包起始)的集體成員平均分配承包土地。(2)把“30年不變”拓展為“長(zhǎng)期不變”,實(shí)行承包農(nóng)戶“永佃”;嚴(yán)格實(shí)行“生不增、死不減”政策和“不得調(diào)整土地”的法律規(guī)定,切斷新增人口與土地的聯(lián)系。(3)用相關(guān)法律將農(nóng)民“長(zhǎng)期不變的土地使用權(quán)”,界定和規(guī)范為“農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”,納入私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)范疇,從根本上屏蔽外來侵權(quán)。
陳錫文指出,整個(gè)農(nóng)村改革和政策制定,到現(xiàn)在為止,好改的基本改完了,剩下幾塊“骨頭”,不啃也很難前進(jìn)了。因此提出兩條:一定要積極地推進(jìn)改革;一定要從我國(guó)現(xiàn)狀出發(fā)。他主張?jiān)谘芯糠桨柑岢鼋ㄗh的時(shí)候,必須研究實(shí)施的條件和手段。改革措施能夠把經(jīng)濟(jì)社會(huì)向前推進(jìn),而不引起社會(huì)動(dòng)蕩。這是最重要的。