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當(dāng)前，土地利益沖突、城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大、基層政府執(zhí)行中央政策和國(guó)家法律的偏差，以及社會(huì)腐敗、鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力抬頭等多種因素的干擾，極大地激起了農(nóng)民有組織、依法抗?fàn)幒蜔o組織、不合法甚至非法反抗的情緒，迫使一些地方的農(nóng)民走向“維權(quán)”之路。

中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院不久前在?？谡匍_了“中國(guó)農(nóng)民組織建設(shè)國(guó)際論壇”，來自國(guó)內(nèi)外著名大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者、中央有關(guān)部委和地方政府的官員共120余人參加了會(huì)議。論壇圍繞農(nóng)民維權(quán)組織的發(fā)展趨勢(shì)、基層農(nóng)民自治組織建設(shè)、新型合作經(jīng)濟(jì)組織制度創(chuàng)新等議題進(jìn)行研討。

積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)民組織，是解決好“三農(nóng)”問題、建設(shè)和諧社會(huì)的客觀要求

在改革進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段的時(shí)期，一些農(nóng)民組織的出現(xiàn)有其客觀必然性。有專家強(qiáng)調(diào)，隨著農(nóng)村改革的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村在常規(guī)體制之外出現(xiàn)了多種形式的農(nóng)民組織，對(duì)農(nóng)村的影響越來越大，這是農(nóng)村的一個(gè)新情況。從總體上看，各種形式的農(nóng)民組織的出現(xiàn)，有客觀的必然性，反映了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求?？梢钥隙ǎS著農(nóng)村的發(fā)展，各種形式的農(nóng)民組織還會(huì)有進(jìn)一步的發(fā)展，數(shù)量會(huì)越來越多，規(guī)模越來越大，覆蓋面會(huì)越來越廣，不僅對(duì)農(nóng)村而且對(duì)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)生活甚至政治生活的影響也會(huì)越來越大。

有專家指出，當(dāng)前，深入研究和討論農(nóng)民組織建設(shè)的問題是及時(shí)的。一方面，“三農(nóng)”問題凸顯，無論是城鄉(xiāng)利益關(guān)系調(diào)整，還是建立和完善農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)，都對(duì)農(nóng)民組織建設(shè)提出了現(xiàn)實(shí)而迫切的要求。另一方面，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的改革和發(fā)展正處于一個(gè)較好的時(shí)期，政府把解決“三農(nóng)”問題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展作為工作的重中之重，并采取減免農(nóng)業(yè)稅、糧食直接補(bǔ)貼、實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)等措施，加大了解決“三農(nóng)”問題的力度。這為農(nóng)民組織發(fā)展提供了一個(gè)好的環(huán)境。

推進(jìn)農(nóng)民組織建設(shè)有助于建設(shè)和諧社會(huì)。當(dāng)前，土地利益沖突、城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大、基層政府執(zhí)行中央政策和國(guó)家法律的偏差，以及社會(huì)腐敗、鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力抬頭等多種因素的干擾，極大地激起了農(nóng)民有組織、依法抗?fàn)幒蜔o組織、不合法甚至非法反抗的情緒，迫使一些地方的農(nóng)民走向“維權(quán)”之路。在這樣的背景下，亟需建立社會(huì)對(duì)話機(jī)制和建立社會(huì)伙伴關(guān)系來解決社會(huì)問題。

正視并認(rèn)真研究基層出現(xiàn)的農(nóng)民組織

專家指出，目前農(nóng)民維權(quán)性民間組織有各種形式，比如“農(nóng)民維權(quán)協(xié)會(huì)”、“上訪農(nóng)民協(xié)會(huì)”、“農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)”、“法律學(xué)習(xí)小組”等。目前，這些組織的絕大多數(shù)維權(quán)活動(dòng)基本保持在法律框架之內(nèi)，而且提出的口號(hào)是宣傳中央政策，保護(hù)中央賦予而被地方政府侵占了的權(quán)益。但其社會(huì)影響很大以及發(fā)展趨勢(shì)的不確定性應(yīng)該引起嚴(yán)重關(guān)注。

有學(xué)者特別談到農(nóng)民組織在保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益中的積極作用。認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)村不穩(wěn)定的一個(gè)重要原因在于土地問題沒有得到有效地解決。由于城鄉(xiāng)改革不同步，城市化進(jìn)程中對(duì)農(nóng)民利益的侵害，尤其是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵占已成為一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)重的問題。這些年來，因?yàn)檗r(nóng)民土地問題而引發(fā)的各種社會(huì)矛盾和沖突，嚴(yán)重影響到農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，這個(gè)思路是正確的。但是這個(gè)“嚴(yán)格”除了中央政府實(shí)行嚴(yán)格的土地管理外，最根本的還在于土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。這包括兩個(gè)重要的方面：第一，切實(shí)賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)；第二，提高農(nóng)民及農(nóng)民組織在土地交易中的談判地位。但是，現(xiàn)實(shí)的情況說明，在現(xiàn)行體制的約束下，農(nóng)村基層政權(quán)組織在維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益中的作用很有限。事實(shí)上，一些地方的農(nóng)村基層政權(quán)組織還不時(shí)地侵占農(nóng)民的土地使用權(quán)。在這種情況下，個(gè)體農(nóng)戶難以維護(hù)自己的土地權(quán)益。談判也好，協(xié)商也好，需要農(nóng)民組織起來反映和維護(hù)自己的土地權(quán)益。因此，在現(xiàn)實(shí)背景下，發(fā)展農(nóng)民組織，支持農(nóng)民組織在保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益中發(fā)揮積極作用，既有現(xiàn)實(shí)性，又有迫切性。未來幾年，加快農(nóng)村土地制度改革，使農(nóng)民真正成為土地的主人，同時(shí)使農(nóng)民組織成為維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的主體，不僅對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定有關(guān)鍵作用，而且對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定也有著重要的意義。

加快新型合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展

有專家提出，新型合作組織是建立在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，依照加入自愿、退出自由、民主管理、贏余返還的原則組建的按章程進(jìn)行共同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)組織，是當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村的專業(yè)合作社、社區(qū)合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)、各類經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體、合作社的聯(lián)合體等組織的總稱。有專家不贊成把現(xiàn)在社區(qū)性的合作組織、各類經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體稱為新型合作社。

目前新型合作經(jīng)濟(jì)組織的法律地位急需確立。有專家呼吁盡快制定《農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法》而不是出臺(tái)《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》，認(rèn)為目前正在起草的《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)法》的調(diào)整范圍過小，勢(shì)必將大量本應(yīng)該獲得法律調(diào)整、支持和保護(hù)以及應(yīng)該享有稅收優(yōu)惠政策和財(cái)政扶持政策的新型合作經(jīng)濟(jì)組織排斥在法律調(diào)整以外。因此建議，仍然恢復(fù)該法起草前幾稿的動(dòng)議，起草和制定《農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法》，將立法目標(biāo)和調(diào)整對(duì)象由“支持和促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織”擴(kuò)大到“支持和促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展各種類型的合作經(jīng)濟(jì)組織”。

專家們還對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織立法中的其他一些重大理論和實(shí)際問題進(jìn)行了深入討論。歸納起來有以下幾點(diǎn)：（1）立法應(yīng)該將農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織界定為合作社法人而不是企業(yè)法人；（2）要界定農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與關(guān)聯(lián)公司的關(guān)系；（3）規(guī)范農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部制度安排，尤其是規(guī)范發(fā)起人或者團(tuán)體成員的利益關(guān)系；（4）進(jìn)一步明確和改善國(guó)家對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的基本政策；（5）統(tǒng)一管理體制，理順各種關(guān)系，改善新型合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的體制環(huán)境；（6）支持和鼓勵(lì)合作經(jīng)濟(jì)組織之間的聯(lián)合與合作。

要盡快提高新型合作經(jīng)濟(jì)組織的覆蓋面。專家們一致認(rèn)為，目前，我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織存在的問題主要是，覆蓋面狹、規(guī)模小、缺乏對(duì)農(nóng)民的吸引力和凝聚力。

有專家指出，當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面臨著從小市場(chǎng)到大市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織是維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的主要渠道，也是協(xié)助農(nóng)民降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的主要方式。據(jù)農(nóng)業(yè)部最新資料顯示，參加合作經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶比一般農(nóng)戶的人均年純收入，通常要高10％到40％。因此，應(yīng)當(dāng)積極采取包括組織上、財(cái)政上、法律上的各種措施，加快新型農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，提高其覆蓋面和層次；有條件的專業(yè)組織應(yīng)該大力扶持，鼓勵(lì)其發(fā)展成為全國(guó)性的組織。

在政府轉(zhuǎn)型中加快推進(jìn)農(nóng)民組織建設(shè)

專家們普遍認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)民組織建設(shè)，政府的作用舉足輕重。從我國(guó)的實(shí)際情況看，在農(nóng)民組織建設(shè)的過程中，政府既不能簡(jiǎn)單地退出，也不能采取傳統(tǒng)方法，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民組織的行政領(lǐng)導(dǎo)和行政控制，而是要在政府自身轉(zhuǎn)型的過程中，積極地支持、規(guī)范、引導(dǎo)農(nóng)民組織的發(fā)展。

首先要加快立法研究，為農(nóng)民組織發(fā)展提供法律保障。許多專家認(rèn)為，政府要支持農(nóng)民組織的發(fā)展，最重要的是為農(nóng)民組織提供法律依據(jù)，賦予農(nóng)民組織正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)地位。

有代表從立法參與者的角度討論了農(nóng)民新型合作經(jīng)濟(jì)組織的立法問題，認(rèn)為給所有的農(nóng)民組織合法的社會(huì)地位，暫時(shí)還有困難，但中央支持合作經(jīng)濟(jì)組織的態(tài)度是非常明確的。他就正在研究制訂的《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法》談了自己的一些觀點(diǎn)，認(rèn)為，我國(guó)新型合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展勢(shì)頭很猛，在立法中要注意以下幾個(gè)問題：第一要立足促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織的發(fā)展，有利于提高農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度；第二要有中國(guó)特色，要結(jié)合我國(guó)農(nóng)民合作組織發(fā)展的實(shí)際，在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上立法，而不是照搬國(guó)外做法；第三在立法的時(shí)候，明確排除那種只有合作社名稱、而不具備實(shí)質(zhì)特征的組織，對(duì)其不予規(guī)制，待其具備合作社實(shí)質(zhì)特征條件后，再將其納入規(guī)制范圍。

有專家擴(kuò)大了農(nóng)民組織立法的研究范圍，建議除了盡快出臺(tái)《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法》外，還要根據(jù)新的情況，進(jìn)一步修改完善《村民委員會(huì)組織法》及相關(guān)法律，使農(nóng)民組織從注冊(cè)、登記到管理都做到有法可依。

其次要擴(kuò)大基層民主選舉，加強(qiáng)基層民主政治。

專家們認(rèn)為，目前農(nóng)民處于“一盤散沙”的無組織狀態(tài)，使農(nóng)民在現(xiàn)代社會(huì)中成為難以自我保護(hù)的群體。要使農(nóng)民成為一個(gè)有力量的群體，必須讓其組織起來。這種組織必須是深深植根于農(nóng)民自身需求和利益之中，并能有效表達(dá)和保護(hù)農(nóng)民利益的組織。農(nóng)村基層組織需要加強(qiáng)民主政治建設(shè)，以制度化的方式保障和維系農(nóng)村基層組織的“草根性”。

當(dāng)前，加強(qiáng)基層民主建設(shè)的著力點(diǎn)是擴(kuò)大基層民主選舉。

第三要支持農(nóng)民組織發(fā)揮在村級(jí)治理中的作用。

專家們認(rèn)為，政府直接在農(nóng)村進(jìn)行全能式的管理，不僅成本高，而且效率低。政府從管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型，有利于農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。專家認(rèn)為，由于城鄉(xiāng)二元體制的約束和現(xiàn)行制度的不合理，農(nóng)村基層政權(quán)常常陷入對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，或者對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)的兩難之中。例如，現(xiàn)行的財(cái)政體制，是相當(dāng)?shù)淖浇笠娭?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以開展正常的事務(wù)，在這種情況下，農(nóng)村基層組織侵害農(nóng)民利益的事情經(jīng)常發(fā)生，有的地方情況更為突出。要鼓勵(lì)和支持農(nóng)民組織參與農(nóng)村治理，有效地改善農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，由政府與農(nóng)民組織共同解決和處理農(nóng)村的某些社會(huì)矛盾和問題。

有專家指出，要鼓勵(lì)和支持農(nóng)民組織參與農(nóng)村的某些公共服務(wù)。農(nóng)村基層政府除了將自身主要精力用來提供農(nóng)村公共服務(wù)外，也要支持農(nóng)民組織參與提供農(nóng)村公共服務(wù)，例如參與農(nóng)村公共衛(wèi)生、養(yǎng)老、農(nóng)村治安及道德教育等。從現(xiàn)實(shí)情況看，政府用占GDP總值15％的農(nóng)業(yè)征稅，來滿足占全國(guó)人口65％比例的農(nóng)村人口的公共服務(wù)需求，這樣的矛盾是很難調(diào)和的。因此，農(nóng)民的主動(dòng)參與非常重要。

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