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農(nóng)村稅費(fèi)改革拆除了農(nóng)村附加收費(fèi)的平臺(tái)，大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但鄉(xiāng)村財(cái)力匱乏和提供公共產(chǎn)品能力不足的問題卻日益凸現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)亟待改革。

－－鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革勢在必行

我國從1994年通過分稅制改革形成中央和地方權(quán)力的重新劃分，總的態(tài)勢是財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，造成鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的過度供給（各個(gè)垂直部門為做工作、實(shí)現(xiàn)政績而布置下來的各項(xiàng)任務(wù)）和嚴(yán)重短缺（該干的事沒有錢干）并存。由于自身利益驅(qū)動(dòng)，政府部門最終把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，造成農(nóng)民與集體和地方政府之間的糾紛。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，2003年我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)38028個(gè)，其中鎮(zhèn)19588個(gè)，鄉(xiāng)18440個(gè)，村民委員會(huì)678589個(gè)。據(jù)中編委提供的數(shù)據(jù)，到2002年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制為115萬人，事業(yè)編制為841萬人，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“財(cái)政飯”和“事業(yè)飯”的人員平均在230個(gè)以上。另據(jù)有關(guān)資料，全國村干部人數(shù)380萬，村民小組干部人數(shù)更多。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，到1998年底，全國鄉(xiāng)級凈債務(wù)1776億元，鄉(xiāng)均408萬元；村級凈債務(wù)1483億元，村均21萬元；全國農(nóng)民人均負(fù)債374元。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)說明，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革與完善將是我國鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的焦點(diǎn)問題。

－－鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革走向引發(fā)爭議

目前在深化農(nóng)村改革中，如何改革鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)引發(fā)了眾多爭議。

以中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長溫鐵軍為代表的觀點(diǎn)認(rèn)為，按現(xiàn)代制度來規(guī)范傳統(tǒng)村社，必然產(chǎn)生政府與分散的、剩余太少的農(nóng)民之間交易費(fèi)用太高的問題……無論集權(quán)或民主，都對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)作用不大，除非把小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)徹底改變。

以原湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平為代表的觀點(diǎn)主張國家政權(quán)從農(nóng)村撤退，“官權(quán)退、民權(quán)進(jìn)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。一是官方權(quán)力退出鄉(xiāng)村社會(huì)，還權(quán)于民，讓民間自治；二是鄉(xiāng)村社會(huì)的最高權(quán)力歸農(nóng)民，讓政府和部門官員真正成為農(nóng)民的公仆。有些學(xué)者從另一個(gè)角度認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不足，因此沒有必要設(shè)立獨(dú)立一級政府，應(yīng)將目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府變?yōu)榭h一級政府的派出機(jī)構(gòu)。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國農(nóng)村并無脫離國家介入的傳統(tǒng)，今天政府在鄉(xiāng)村土地制度、計(jì)劃生育、稅收、教育等方面都介入極深，因此鄉(xiāng)村自治的想法是極不切合實(shí)際的。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長張曉山表示，在目前形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府仍有必要存在，在縣與村之間沒有一級政府不利于農(nóng)村發(fā)展。關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)要能真正為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)，為社區(qū)群眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。有效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織應(yīng)有利于上情下達(dá)和下情上達(dá)，能動(dòng)員社會(huì)資源，擴(kuò)展市場，傳播信息，促進(jìn)政府與社會(huì)溝通。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的走向應(yīng)從全能型、多功能的政府轉(zhuǎn)向有限功能的政府，從自上而下、行政指令式、搞運(yùn)動(dòng)、圍繞中心工作轉(zhuǎn)的工作方式和治理模式，轉(zhuǎn)向群眾參與的、自上而下和自下而上相結(jié)合的工作方式；從行政管理型的政府轉(zhuǎn)向自治程度較高的政府，從統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。而村委會(huì)則應(yīng)成為受到有效制衡的真正的群眾性自治組織。

－－建立鄉(xiāng)村公共財(cái)政體制

張曉山認(rèn)為，如果鄉(xiāng)村基層組織的走向應(yīng)是有限功能的政府，那么應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注三個(gè)問題：一是上級布置的任務(wù)是否減少，二是傳統(tǒng)的管理模式能否改變，三是有無其他類型組織來接手鄉(xiāng)村組織的部分功能。尤其值得一提的是，鄉(xiāng)村公共財(cái)政體制的建立與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革是互相聯(lián)系、互為因果的，建議從以下幾方面來改變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式：

首先，確立和實(shí)施省以下一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的分稅制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，使各個(gè)政府部門的職權(quán)、責(zé)任和財(cái)政預(yù)算相匹配，使基層組織能公正地履行自己的職責(zé)，而不是追逐本部門利益。

北京市房山區(qū)的東南召鎮(zhèn)靠近河北省的涿州市，共有人口14800人，14個(gè)行政村，3．3萬畝耕地，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，而且集體債務(wù)沉重，集體企業(yè)欠款本息合計(jì)達(dá)6000多萬元，上級撥付的一些專項(xiàng)款也幾乎都被擠占和挪用，嚴(yán)重影響了政府職能部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2000年實(shí)行新的財(cái)稅體制，統(tǒng)一核定每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本需求，然后實(shí)行區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的收入分稅，現(xiàn)在取得明顯效果，不僅財(cái)力增加，基本需求有了保障，而且“吃”“擠”專項(xiàng)資金的情況得到扭轉(zhuǎn)。

其次，建立有效的制衡機(jī)制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩級組織的自治程度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的職能是否能真正改變，要看其行為能否受到有效制約，必須限制和規(guī)范這些組織使用行政權(quán)力的范圍。以前在各地普遍推行“村賬鄉(xiāng)管”，現(xiàn)在則進(jìn)一步提出“對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要大力推行‘鄉(xiāng)財(cái)縣管’財(cái)政管理方式”。通過制度創(chuàng)新，在議政和行政之間建起一種民主制衡的機(jī)制。由村代會(huì)對執(zhí)行機(jī)構(gòu)（村委會(huì)）進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，防止違背民意、權(quán)力腐敗等問題的發(fā)生。如果這種體制能夠成功，就可進(jìn)一步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)做實(shí)，由它來監(jiān)督和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策和行政。只有在鄉(xiāng)村兩級建立起有效的制衡機(jī)制，農(nóng)村的公共財(cái)政體制才能真正落實(shí)，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督才不至于流于形式，農(nóng)村基層才能真正做到“有人辦事，有錢辦事，有章理事”。

第三，政府提供政策保障來促進(jìn)農(nóng)村多元化的組織結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民的社會(huì)資本和組織資本的發(fā)育創(chuàng)造條件。要使政府真正成為對人民負(fù)責(zé)的政府，就要改變政府的職能，使其財(cái)力、人力、物力真正用于公共服務(wù)領(lǐng)域，造福于廣大農(nóng)民群眾．還要建立有效的監(jiān)督機(jī)制、群眾參與機(jī)制，大力發(fā)展農(nóng)村的非政府組織、社區(qū)、農(nóng)民的合作社及協(xié)會(huì)等，提升農(nóng)村弱勢群體的社會(huì)資本和組織資本。不斷提高農(nóng)民的組織化程度，提高群眾對公共事務(wù)的參與度，使他們對行政管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督更為有效，再分配更為透明、公平，最終也將有利于增加產(chǎn)出、提高效率。公務(wù)員之家版權(quán)所有