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[關(guān)鍵詞]農(nóng)村稅費(fèi)改革政治發(fā)展鄉(xiāng)村治理社會(huì)資本

農(nóng)村稅費(fèi)改革自2000年國(guó)務(wù)院在安徽以省為單位試點(diǎn)開始，2002年將試點(diǎn)擴(kuò)大到20個(gè)省份，2003年在全國(guó)范圍推開，2005年全國(guó)大部分地區(qū)完全取消了農(nóng)業(yè)稅，基本結(jié)束了中國(guó)的以農(nóng)養(yǎng)工、以農(nóng)養(yǎng)政的時(shí)代，開創(chuàng)了以工哺農(nóng)的時(shí)代。它歷時(shí)5年多，引起了人們的廣泛關(guān)注，學(xué)界和政界也進(jìn)行了大量的研究：許多研究將它被視為建國(guó)以來中國(guó)農(nóng)村繼、家庭承包之后的第三次重大改革。不過，總體上看，迄今的研究主要集中在迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題，如減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解農(nóng)村干群矛盾及其政策設(shè)計(jì)上，而很少?gòu)恼伟l(fā)展的高度來考察農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效和前景。本文將根據(jù)稅費(fèi)改革的實(shí)踐來研究稅費(fèi)改革和政治發(fā)展的關(guān)系。

“政治發(fā)展是政治關(guān)系的變革和調(diào)整”。政治發(fā)展的過程就是政治權(quán)力和政治權(quán)利的變革和調(diào)整的過程。政治發(fā)展的動(dòng)力是社會(huì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展，因?yàn)樗鼤?huì)促使在特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上形成的利益關(guān)系之間的矛盾運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致政治權(quán)力和政治權(quán)利的變革和調(diào)整。現(xiàn)代政治發(fā)展過程一般采取“政治革命和政治改革”兩種形態(tài)，其中政治改革是統(tǒng)治階級(jí)中的政治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)根據(jù)社會(huì)矛盾狀況及其對(duì)政治權(quán)力的要求，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行的旨在改進(jìn)政治體系、調(diào)節(jié)政治關(guān)系以鞏固和完善其政治統(tǒng)治的政治過程[1]。政治發(fā)展表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政治文化的世俗化，這主要是指人們的政治態(tài)度、政治觀念的變化，即某種政治文化成為普遍化的、大眾化的政治文化；二是政治結(jié)構(gòu)的分化，在分化當(dāng)中，政治“角色發(fā)生變化，變得更加專門或自主化，出現(xiàn)了新型的專門角色，出現(xiàn)了或創(chuàng)造了新的專門化的結(jié)構(gòu)和次體系”；三是政治決策能力和貫徹政策能力的提高，即政治體系擴(kuò)大其政策作為的能力的提高[2]。

稅制是一項(xiàng)重要的資源配置制度，體現(xiàn)了不同主體之間的利益分配關(guān)系。農(nóng)村稅費(fèi)的征繳及其利益分配成為鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。農(nóng)村稅費(fèi)改革本身并不是單純的“費(fèi)改稅”或減輕農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)問題，它的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是國(guó)家、集體和農(nóng)民利益關(guān)系的調(diào)整，是農(nóng)村政治權(quán)力和政治權(quán)利的變革和調(diào)整，這種變革和調(diào)整的過程就是政治發(fā)展的過程。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革順應(yīng)了農(nóng)村政治關(guān)系的變化

稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村基本的稅費(fèi)關(guān)系可以用農(nóng)民的話來概括，這就是“交完國(guó)家的、留足集體的、剩下的是自己的”。農(nóng)民的收獲在國(guó)家、集體與農(nóng)民之間分配，這種分配的基礎(chǔ)是農(nóng)村現(xiàn)存的產(chǎn)權(quán)制度。一方面是國(guó)家基于產(chǎn)權(quán)的保護(hù)即社會(huì)公共管理而獲取“稅收”；另一方面是鄉(xiāng)村集體組織基于土地產(chǎn)權(quán)的擁有而獲取的“費(fèi)收”，其實(shí)質(zhì)是“地租”。農(nóng)民在向國(guó)家交稅的同時(shí)也向村集體交“租”（費(fèi)）。從征納方式上，農(nóng)民向國(guó)家繳納的稅也常常是通過村集體代收的。村集體收齊農(nóng)民上交的稅后，統(tǒng)一上交國(guó)家，村集體也因此成為涉稅單位。如果僅從農(nóng)民上交的角度看，可以說農(nóng)民交給國(guó)家的稅不過是交給集體的租的一部分，或者說是集體從所收的租中提出一部分上交國(guó)家，由此，國(guó)家、集體與農(nóng)民的關(guān)系一方面表現(xiàn)為國(guó)家與農(nóng)民、國(guó)家與集體的稅賦關(guān)系；另一方面也表現(xiàn)為農(nóng)民與集體的租賦關(guān)系。顯然，從形式上看，國(guó)家、集體與農(nóng)民的稅費(fèi)關(guān)系是簡(jiǎn)單而清晰的。這種稅費(fèi)征納關(guān)系也構(gòu)成現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)及農(nóng)民的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家在農(nóng)村基層的代表，負(fù)責(zé)征收國(guó)家的稅收，村委會(huì)作為集體的代表者而向農(nóng)民收取集體的“提留”，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代收國(guó)家的稅賦。由此形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)的權(quán)力關(guān)系及鄉(xiāng)村的基本治理格局。從理論上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家在農(nóng)村基層的代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為國(guó)家的人，不應(yīng)該有自己的特殊利益，與國(guó)家利益發(fā)生沖突；村委會(huì)作為集體的代表者，村干部應(yīng)該維護(hù)村集體和農(nóng)民的利益，不應(yīng)損害村民的利益。

但事實(shí)上，隨著改革開放以來中央的放權(quán)讓利，各級(jí)地方政府和各個(gè)部門的利益在制度上被承認(rèn)了下來，地方和部門的利益意識(shí)增強(qiáng)了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和七站八所總是利用國(guó)家所給的權(quán)力撈取自己的利益。因此，現(xiàn)實(shí)生活中的稅費(fèi)關(guān)系是非?；靵y的，農(nóng)民除上交國(guó)家的“稅”和村集體的“租”（村提留）之外，還承擔(dān)著縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其各部門形形色色的費(fèi)，以及各種各樣的集資攤派和罰款。國(guó)家、集體與農(nóng)民簡(jiǎn)單的租稅關(guān)系變得異常復(fù)雜。尤其在改革開放以后，我國(guó)正處于政治體制從集中的動(dòng)員體制向民主的合作體制的轉(zhuǎn)型階段,即分權(quán)的壓力型體制階段，其特點(diǎn)是各級(jí)行政組織從上至下規(guī)定各種指標(biāo)任務(wù)，并根據(jù)這些規(guī)定的指標(biāo)任務(wù)來考核選拔干部，對(duì)下級(jí)組織的約束主要來自上級(jí)組織，而上級(jí)由于掌握不了足夠的信息，往往只關(guān)心下級(jí)任務(wù)和指標(biāo)的完成結(jié)果，卻不管下級(jí)采取何種方法和途徑[3]。在自上而下的壓力下和自身利益的驅(qū)動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各站所很容易向“國(guó)家型經(jīng)紀(jì)人”蛻變，并利用自己的優(yōu)勢(shì)地位加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的控制——在村民自治前主要通過對(duì)村干部的任命和提拔，在村民自治后主要通過制定村干部的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)，使村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一條腿；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，村干部也容易喪失為榮譽(yù)而充當(dāng)村莊保護(hù)人的動(dòng)機(jī)，變?yōu)橼A利型經(jīng)紀(jì)人。又由于人數(shù)眾多、有較多的共同利益的農(nóng)民作為大集團(tuán)或“潛在集團(tuán)”不會(huì)受到激勵(lì)為獲取集體物品（對(duì)農(nóng)民來說，其集體物品就是制定有利于自己的租賦政策）而采取行動(dòng)[4]，因此，作為國(guó)家利益代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和作為村集體人的村干部往往結(jié)成一個(gè)具有特殊利益的小集團(tuán)，共同損害農(nóng)民利益。其具體表現(xiàn)就是，盡管中央三令五申減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但各種形式各種名目的收費(fèi)、攤派、罰款政策仍然不斷出臺(tái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重，以至于在1999年前后達(dá)到高潮：僅有據(jù)可查的經(jīng)常性收費(fèi)項(xiàng)目就有20多項(xiàng)，其中比較大的收費(fèi)項(xiàng)目有農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)、共同生產(chǎn)費(fèi)等[5]。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，1997年農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)達(dá)到歷史最高點(diǎn)，人均為108元，占當(dāng)年農(nóng)民人均純收入的5.2%[6]。但從實(shí)地調(diào)查的情況來看，許多地方的農(nóng)民負(fù)擔(dān)在1997年以后仍在上漲。如湖北沙洋1997年的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅分別為1504、605、324、24萬元，1999年分別達(dá)到了1650、917、464、46萬元，3年內(nèi)4項(xiàng)合計(jì)上漲了25%。由于1997年以后，農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度持續(xù)下降：1997、1998、1999、2000年增長(zhǎng)分別為4.6、4.3、3.8、2.1%[7]，沉重的負(fù)擔(dān)引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部的矛盾激化。根據(jù)集體行動(dòng)的邏輯，較小的集團(tuán)常常能戰(zhàn)勝大集團(tuán)，農(nóng)民這個(gè)大集團(tuán)在同鄉(xiāng)村干部這個(gè)小集團(tuán)的博弈中，往往失敗，少數(shù)農(nóng)民便以自殺或暴力抗?fàn)?，其結(jié)果是涉農(nóng)惡性事件時(shí)有發(fā)生，大大的降低了鄉(xiāng)村組織的合法性；大多數(shù)農(nóng)民只能以拖欠或棄田來逃避稅費(fèi)，其結(jié)果是鄉(xiāng)村兩級(jí)的收入減少，鄉(xiāng)村債務(wù)增大，到2001年底，全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)已高達(dá)6000億元左右。凈債務(wù)3259億元，其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)1776億元，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元；村級(jí)債務(wù)1483億元，平均每個(gè)村負(fù)債20萬元[8]。

由于農(nóng)村基層政權(quán)特別是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織無法獲得農(nóng)民在道義或政治上的全力支持，也難以獲得財(cái)政或經(jīng)濟(jì)上的足夠支持，便開始出現(xiàn)動(dòng)搖或衰弱的跡象，就像湖北荊門農(nóng)民所描述的：村級(jí)名存實(shí)亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)搖搖晃晃，縣市好景不長(zhǎng)；或者如當(dāng)?shù)氐母刹克f：村也村（撐）不住，鎮(zhèn)也鎮(zhèn)不住、縣也陷（縣）下去了、市也就是那么回事（市）了。其表現(xiàn)是鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)混亂——農(nóng)民所需要的公共產(chǎn)品嚴(yán)重供應(yīng)不足：農(nóng)村義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足、拖欠教師工資的現(xiàn)象非常普遍、農(nóng)村初中輟學(xué)率反彈、農(nóng)村學(xué)生上大學(xué)的比例遠(yuǎn)低于城市；農(nóng)村公共衛(wèi)生體制解體，血吸蟲等曾經(jīng)被控制的傳染病又在農(nóng)村流行，許多農(nóng)民因病返貧或致死；鄉(xiāng)村公路和農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施長(zhǎng)年得不到維修等等。鄉(xiāng)村治理的失序又反過來影響了農(nóng)民收入的提高，農(nóng)村的巨大消費(fèi)市場(chǎng)無法啟動(dòng)，造成內(nèi)需不足，制約了中國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程乃至中華民族的復(fù)興；并且使本已存在的城鄉(xiāng)收入差別逐年加大，影響社會(huì)穩(wěn)定。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)邱曉華認(rèn)為，2001年城鄉(xiāng)之間真實(shí)的差距大約在6：1之間。這不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出世界多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)收入之比1.5:1，而且創(chuàng)造了新中國(guó)成立后的最高紀(jì)錄[9]。

這說明，隨著農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展，建立在家庭承包責(zé)任制之上的稅費(fèi)關(guān)系已不能協(xié)調(diào)國(guó)家、集體、農(nóng)民三者的利益關(guān)系，國(guó)家進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革是順應(yīng)了農(nóng)村政治關(guān)系的變化。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革初步規(guī)范了農(nóng)村的分配關(guān)系，為農(nóng)村政治發(fā)展創(chuàng)造了條件

農(nóng)村稅費(fèi)改革最大的成效是規(guī)范了稅征行為，堵住了鄉(xiāng)村兩級(jí)面向農(nóng)民的亂收費(fèi)的口子，切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為農(nóng)村政治發(fā)展創(chuàng)造了寬松的經(jīng)濟(jì)條件。政治發(fā)展必須有經(jīng)濟(jì)作基礎(chǔ)。我國(guó)能夠較平穩(wěn)地完成由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型而沒有發(fā)生蘇東地區(qū)那樣的動(dòng)蕩，是因?yàn)槲覈?guó)的改革是從農(nóng)村開始的，農(nóng)村家庭承包責(zé)任制和農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的大幅度上漲，使占全國(guó)人口80%的農(nóng)民得到了實(shí)惠，基本上解決了長(zhǎng)期困擾中國(guó)人民的溫飽問題。

農(nóng)村稅費(fèi)改革從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)開始，其最終目的是完全取消了農(nóng)業(yè)稅并補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，從根本上結(jié)束農(nóng)民負(fù)擔(dān)的時(shí)代。安徽省2000年試點(diǎn)，全省農(nóng)民總的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)37.61億元，比改革前同口徑稅費(fèi)負(fù)擔(dān)49.25億元減少11.64億元，減負(fù)達(dá)23.6％。加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省農(nóng)民總稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減少16.9億元，減幅達(dá)31%[10]。2002年已實(shí)行改革的20個(gè)省市區(qū)農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)人均為86.6元，比去年同期減少16.6元，減少16.1%。2004年，全國(guó)取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，湖南、湖北等省將農(nóng)業(yè)稅的稅率由7%降到4%，并對(duì)產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼——到位的補(bǔ)貼畝平在40元左右。2005年，全國(guó)已有22個(gè)省市區(qū)完全取消了農(nóng)業(yè)稅，中央也加大了糧價(jià)、良種和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的力度。農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅度的降低和與此同時(shí)的補(bǔ)貼政策，將有助于全國(guó)大多數(shù)農(nóng)民特別是糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民全面實(shí)現(xiàn)小康水平，縮小正在擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)中國(guó)政治文明的發(fā)展。

第二，農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)業(yè)稅征收難度和農(nóng)村基層干部的工作量，緩解了干群矛盾，改善了黨群關(guān)系，為農(nóng)村政治發(fā)展提供了一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。亨廷頓認(rèn)為，政治穩(wěn)定是發(fā)展中國(guó)家政治發(fā)展的提前[11]。稅改前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不僅沉重，而且名目繁多——鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個(gè)部門都可以找農(nóng)民收取費(fèi)用，所有的稅費(fèi)都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)村組攤到農(nóng)戶，鄉(xiāng)村干部在收費(fèi)時(shí)往往難以合理地說清收費(fèi)的項(xiàng)目和依據(jù)，因此，收取稅費(fèi)要花費(fèi)鄉(xiāng)村干部大量的時(shí)間和精力，并容易導(dǎo)致干群矛盾。農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕特別是取消后，鄉(xiāng)村干部就有了更多的時(shí)間和精力來謀求鄉(xiāng)村的發(fā)展。正如徐勇所說，“農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也將為村民委員會(huì)減輕沉重的行政壓力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委員會(huì)必須完成收取稅費(fèi)的任務(wù)，村民委員會(huì)可以從沉重的行政事務(wù)中解脫出來，將主要精力和時(shí)間用于本村的公共事務(wù)，使其更好地發(fā)揮維護(hù)保障農(nóng)民合法權(quán)益的職能。[12]”鄉(xiāng)村干部將主要精力由向農(nóng)民“要錢、要糧、要命”轉(zhuǎn)向?yàn)檗r(nóng)民服務(wù)就會(huì)緩解干群矛盾，保持農(nóng)村穩(wěn)定。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組規(guī)模的擴(kuò)大、鄉(xiāng)村干部數(shù)量的減少、政府職能的轉(zhuǎn)變，為改善鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，為了適應(yīng)鄉(xiāng)村財(cái)力減少的客觀情況，各地都進(jìn)行了旨在壓縮開支的配套改革。這些改革在一定程度上改善了鄉(xiāng)村治理的環(huán)境。如管理區(qū)的撤銷，減少了鄉(xiāng)村的管理層次；七站八所的合理撤并，防止了政出多門對(duì)村民自治的干擾；鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組規(guī)模的擴(kuò)大，增加了農(nóng)民選舉鄉(xiāng)村干部的范圍；鄉(xiāng)村干部的精簡(jiǎn)，減少了干部間的相互推諉；涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)的取消，有利于鄉(xiāng)村兩級(jí)集中自己的財(cái)力物力為農(nóng)民提供所需要的公共物品。

第四，中央、省、市對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度的加大，初步改變了財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的財(cái)政體制。

2000年，中央財(cái)政向安徽提供了11億元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2001年這個(gè)數(shù)字又增加到17億元，比安徽最初上報(bào)的7億元整整多出10億。2002年中央財(cái)政預(yù)算對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)新增專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金165億元，再加上2001年對(duì)安徽全省以及其他省份給予的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，共245.1億元。這個(gè)數(shù)字已超過所有試點(diǎn)地區(qū)改革前農(nóng)業(yè)稅總額[13]。各省也在試點(diǎn)中更多地保護(hù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益，如果不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部精簡(jiǎn)時(shí)所支付的一次性成本和歷欠的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在按要求精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員后是有足夠的財(cái)力來確保正常運(yùn)轉(zhuǎn)的。如湖北省沙洋縣改革前（2001）由農(nóng)民提供形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力為6830.13萬元，其中農(nóng)業(yè)稅2463.1萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅878.59萬元，屠宰稅533.44萬元，教育集資271萬元，五項(xiàng)統(tǒng)籌2684萬元；改革后（2002）由農(nóng)民提供及國(guó)家轉(zhuǎn)移支付形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力為8879.57萬元，其中農(nóng)業(yè)稅6415.64萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅78.33萬元，轉(zhuǎn)移支付2385.6萬元；改革后比改革前增加2049.44萬元，增幅36%。與此同時(shí)，中央還決定，將農(nóng)村義務(wù)教育投入由以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主改為以縣級(jí)為主，并加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和鄉(xiāng)村道路的財(cái)政投入。這在一定程度上緩解了農(nóng)村基層政權(quán)所面臨的自上而下的壓力，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)行民主化的改革。

三、農(nóng)村稅費(fèi)改革將農(nóng)村發(fā)展中的深層次矛盾逼到層面上來了，提出了未來政治發(fā)展應(yīng)解決的問題

首先，農(nóng)村稅費(fèi)改革提前引爆了鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)，使三農(nóng)問題受到了前所未有的關(guān)注。

如前所述，早在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村兩級(jí)就存在嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，但由于當(dāng)時(shí)的稅收政策不規(guī)范，鄉(xiāng)村可以通過多收費(fèi)向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁危機(jī)，也可通過高息借貸對(duì)外掩蓋危機(jī)，還可通過寅吃卯糧來向后轉(zhuǎn)移危機(jī)，沒有爆發(fā)。農(nóng)村稅費(fèi)改革使得以上種種方法難以施行，鄉(xiāng)村只能依靠自己的合法收入來還債。但大多數(shù)債務(wù)嚴(yán)重的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)都不發(fā)達(dá)，可支配的收入主要是農(nóng)民所繳農(nóng)業(yè)稅收和中央所撥轉(zhuǎn)移支付。即使中央加大轉(zhuǎn)移支付的力度，使這兩項(xiàng)之和每年達(dá)到800億元，并且全部用來還債，也需要4年多。鄉(xiāng)村債務(wù)，特別是村級(jí)債務(wù)，大多是村集體欠農(nóng)戶的。如，湖北鐘祥市506個(gè)村，截止2002年底，村級(jí)債務(wù)總額41139萬元，其中村集體欠農(nóng)民債務(wù)達(dá)23522萬元，占負(fù)債總額的57％[14]。農(nóng)戶在村集體無能力還債時(shí)往往以債抵稅，成為稅改后農(nóng)業(yè)稅征收困難的主要原因。而且，稅改后還出現(xiàn)了一些逼債的暴力事件，成為農(nóng)村政治不穩(wěn)定的誘因[15]。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)更加嚴(yán)重。鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，引起了政界和學(xué)界的充分重視，有利于三農(nóng)研究的深入，并導(dǎo)致農(nóng)村進(jìn)一步的改革。

其次，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難和提供公共品的能力進(jìn)一步削弱，

將探索新的農(nóng)村管理體制提到了議事日程。農(nóng)村稅費(fèi)改革中減收最嚴(yán)重的是村級(jí)。村委會(huì)可用資金明顯減少，多數(shù)村運(yùn)轉(zhuǎn)困難，更不用說為村民提供公共產(chǎn)品了。改革前，村集體的收入有村三提和共同生產(chǎn)費(fèi)，村三提是按農(nóng)民上年人均純收入的2—3%征收的，村三提中的公積金名義上只能用于村內(nèi)集體生產(chǎn)公益事業(yè)，但實(shí)際上經(jīng)常被用于彌補(bǔ)管理費(fèi)的不足；共同生產(chǎn)費(fèi)按要求應(yīng)該以小組為單位據(jù)實(shí)征收，不得挪作他用，但實(shí)際上大多數(shù)村所收的共同生產(chǎn)費(fèi)都超過了當(dāng)年的實(shí)際共同生產(chǎn)費(fèi)用，多收的部分有的也被村用來墊付上繳款或還債。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，取消了固定收取公積金和共同生產(chǎn)費(fèi)的做法，村內(nèi)集體生產(chǎn)公益事業(yè)按一事一議的方式籌資，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費(fèi)用“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)”，徹底堵住了變相向農(nóng)民攤派村級(jí)債務(wù)的口子。村三提中的公益金和管理費(fèi)來源于兩附加和轉(zhuǎn)移支付，其中兩附加不到稅改前村三提的一半，轉(zhuǎn)移支付更少。如沙洋縣2001年的村三提有3108萬元，2002年的兩附加只有1328萬元，轉(zhuǎn)移支付只有432萬元。而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在返還附加和村級(jí)轉(zhuǎn)移支付時(shí)往往先扣除各村應(yīng)上繳的農(nóng)業(yè)正稅的虧空；債務(wù)、天災(zāi)、征稅手段落后等原因也常常導(dǎo)致農(nóng)業(yè)正稅虧空較大，村級(jí)應(yīng)得的附加和轉(zhuǎn)移支付很難足額到位。因此，村干部的工資常常不能兌現(xiàn)，從而對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了負(fù)面影響。用“一事一議”提供諸如水利、道路等村級(jí)公共物品更難操作[16]。許多地方干脆取消了“一事一議”，致使水利和道路無法維修。筆者在湖北湖南等地調(diào)查時(shí)，已發(fā)現(xiàn)相當(dāng)多的稻作區(qū)在改革后因灌溉問題而出現(xiàn)大幅度減產(chǎn)，因減產(chǎn)而造成的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于少繳的稅費(fèi)。

第三，人員分流難，迫使人們反思當(dāng)前的財(cái)政體制和干部制度。完全取消農(nóng)業(yè)稅，就逼迫主要靠農(nóng)民負(fù)擔(dān)和以收稅為主要職責(zé)的縣鄉(xiāng)村三級(jí)干部分流。任何改革都必須支付成本，人員分流也需要大量的安置費(fèi)。消息靈通人士透露，國(guó)務(wù)院1998年機(jī)構(gòu)改革，削減16000名公務(wù)員，財(cái)政動(dòng)用了50多個(gè)億資金，平均每人補(bǔ)貼31.25萬元；目前全國(guó)縣鄉(xiāng)村三級(jí)管理組織正式或非正式聘用的人員近6000萬人[17]。即使按有關(guān)規(guī)定精簡(jiǎn)30%，也要分流1800萬人，每人按2萬元安置費(fèi)計(jì)算，也要3600億的資金。如前所述，在全國(guó)農(nóng)村無力支付的巨額債務(wù)和改革后縣鄉(xiāng)村可用財(cái)力普遍短缺的情況下，縣鄉(xiāng)村是無法支付這筆資金的。

四、因勢(shì)利導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)村綜合配套改革，促進(jìn)中國(guó)政治發(fā)展公務(wù)員之家版權(quán)所有

首先，應(yīng)探索適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村管理體制。目前我國(guó)的農(nóng)村行政體制存在的主要問題有三：一是過于整齊劃一，沒有考慮各地農(nóng)村的非均衡發(fā)展的特點(diǎn)—不論經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度如何、村莊的性質(zhì)如何，都設(shè)相同的機(jī)構(gòu)；二是管理層次過多，僅地方政府就有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面的村也相當(dāng)于一級(jí)政府；三是縣鄉(xiāng)干部任用方面實(shí)際上存在著自上而下的任命制。因此，在縣鄉(xiāng)村體制改革時(shí)，一要因地制宜，應(yīng)充分考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和村莊的社會(huì)構(gòu)成。如工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入以農(nóng)業(yè)稅為主、宗族宗教等傳統(tǒng)組織資源喪失而又沒有建立現(xiàn)代合作制度的廣大農(nóng)村實(shí)行“強(qiáng)縣、弱鄉(xiāng)、實(shí)村”[18]，宗族宗教等組織發(fā)達(dá)、容易通過自發(fā)的合作提供公共產(chǎn)品的農(nóng)村可以弱化村級(jí)組織和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；二是減少政府層級(jí)，目前可將縣由市管改為省直管；三是在各級(jí)人大代表、黨代表和黨政一把手的選舉中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

其次，改革政府扶助農(nóng)民的方法。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，政府支農(nóng)主要局限于增加農(nóng)民收入方面：一是降低直至取消農(nóng)業(yè)稅收。國(guó)務(wù)院的5年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅的計(jì)劃可在3年內(nèi)提前完成。二是對(duì)產(chǎn)糧農(nóng)民進(jìn)行直補(bǔ)。糧食直補(bǔ)相對(duì)于1998年以來實(shí)行的糧食保護(hù)價(jià)政策是個(gè)重大進(jìn)步。1998年國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的資金大多被糧食部門消耗，農(nóng)民沒有得到多少實(shí)惠[19]。這兩項(xiàng)政策雖然確實(shí)增加了農(nóng)民的收入，使農(nóng)民得到了不少實(shí)惠，但是農(nóng)民人數(shù)眾多、人均耕地面積不足2畝的國(guó)情決定僅僅在減負(fù)和直補(bǔ)上作文章，并不能從根本上改變中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民溫飽有余小康不足的局面。因此，政府不應(yīng)將過多的精力局限于通過減負(fù)和直補(bǔ)來增加農(nóng)民收入，還應(yīng)在增收之外想辦法。農(nóng)民目前面臨的主要困難有：一是生產(chǎn)成本高。以湖北荊門為例，一般種稻麥或稻油兩季，畝平生產(chǎn)成本在400元左右，最高達(dá)600元。包括排灌的水電費(fèi)50元，最高的過150元；肥200元，最高達(dá)250元；農(nóng)藥50元，最高達(dá)100元；種子70元；脫粒和運(yùn)輸30元。二是抗災(zāi)能力弱。近幾年來，因農(nóng)村水利大多維修不力、農(nóng)業(yè)科技人員服務(wù)不到位，農(nóng)民的抵抗水、旱、蟲災(zāi)能力有所降低，收入不穩(wěn)定。三是治病難和讀書難。相當(dāng)部分農(nóng)民無錢治病和供子女讀高中上大學(xué)。不少農(nóng)戶因病或因子女上大學(xué)而返貧。四是文化娛樂活動(dòng)貧乏，老人特別孤獨(dú)、寂寞。因此，政府應(yīng)運(yùn)用財(cái)政資金來加強(qiáng)水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)、建立醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村社會(huì)保障體系和開展豐富多彩的滿足農(nóng)民興趣的文娛活動(dòng)。

第三，培育農(nóng)村中的社會(huì)資本，解決農(nóng)村公共品供應(yīng)不足的問題。農(nóng)村公共品特別是農(nóng)業(yè)灌溉、鄉(xiāng)村道路、衛(wèi)生防疫等都介于嚴(yán)格的公益物品（publicgoods）與私益物品（personalgoods）之間，奧斯特羅姆稱之為公共池塘資源（commonpoolresources）。她認(rèn)為，要解決農(nóng)村公共品供應(yīng)不足和無效的問題，不能單純依靠政府集中控制或個(gè)人獨(dú)立行動(dòng)，只能依靠農(nóng)民建立的自主組織和自主治理制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)作[20]。而自主組織有效運(yùn)作的關(guān)鍵在于社會(huì)資本、物質(zhì)資本和人力資本的有效結(jié)合。目前農(nóng)村公共品的供應(yīng)不足或無效，主要不在于物質(zhì)資本和人力資本的不足，而在于社會(huì)資本的缺乏。帕特南在考察意大利1970年以來20多年的地區(qū)政府的治理績(jī)效的差異后，指出，由信任、互惠規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的社會(huì)資本是影響地區(qū)政府治理績(jī)效的重大因素。并且，政府在培育社會(huì)資本方面也能發(fā)揮作用。因?yàn)椤案淖冋?guī)制度能夠改變政治實(shí)踐”[21]，“明智的政策能夠鼓勵(lì)社會(huì)資本的形成，而且社會(huì)資本也會(huì)提高政府行為的效力[22]”。因此，政府在向農(nóng)村進(jìn)行財(cái)政投入輸入物質(zhì)資本的同時(shí)，還應(yīng)該制定明智的政策，培育農(nóng)村的社會(huì)資本。當(dāng)前可從兩方面入手：一是鼓勵(lì)農(nóng)民建立一些自?shī)首灾淖灾鹘M織，如老人協(xié)會(huì)、婦女協(xié)會(huì)、用水協(xié)會(huì)；二是賦予現(xiàn)存的正式組織如村委會(huì)和民間組織如宗族、宗教、香會(huì)的自我管理的權(quán)力，并允許它們?cè)诓贿`背國(guó)家正式法律制度的情況下制定一些分級(jí)制裁的規(guī)則，對(duì)違反它們內(nèi)部管理規(guī)則的人進(jìn)行懲罰，確?！罢加谜咴O(shè)計(jì)自己制度的權(quán)利不受外部政府威權(quán)的挑戰(zhàn)[23]”。