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【關(guān)鍵詞】農(nóng)村政策回顧評(píng)論

一、2004年農(nóng)村政策思想的變化及其背景

2004年政府的農(nóng)村工作有許多可圈可點(diǎn)之處。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》（2004年中共中央1號(hào)文件）反映出新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體堅(jiān)持“以人為本”，關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體，塑造社會(huì)公正的新的施政理念。1號(hào)文件對(duì)前一時(shí)期的農(nóng)村工作做了總結(jié)，更集中地體現(xiàn)了新領(lǐng)導(dǎo)集體發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入的戰(zhàn)略思想和基本政策安排，其意義十分深遠(yuǎn)。2004年出臺(tái)的大量有關(guān)農(nóng)村工作的法律、法規(guī)和政策，反映了新的施政理念，一個(gè)新的政策平臺(tái)儼然形成。

1號(hào)文件進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村改革的市場(chǎng)化方向，并為政府實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控、強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政和金融支持確立了基本政策框架。1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)了在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動(dòng)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通中市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用，將有利于提高各種資源在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的配置效率，增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力。同時(shí)，1號(hào)文件提出的一系列政策措施加大了國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，有利于克服單純市場(chǎng)調(diào)節(jié)出現(xiàn)的“市場(chǎng)失靈”弊端，增強(qiáng)作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民和農(nóng)民組織在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的地位，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生將積極意義。

1號(hào)文件抓住了我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的主要矛盾，并揭示了矛盾背后的深層次問(wèn)題。全國(guó)農(nóng)民收入連續(xù)多年增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大是困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的難題。這個(gè)難題是我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化的現(xiàn)實(shí)反映，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下各種深層次問(wèn)題的集中反映。增加農(nóng)民收入，從根本上說(shuō)要實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)轉(zhuǎn)變，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重要縮小，效率要提高；另一個(gè)是大部分農(nóng)村勞動(dòng)力要轉(zhuǎn)移到城市經(jīng)濟(jì)部門(mén)，更大規(guī)模地實(shí)現(xiàn)城市化，創(chuàng)造出工商業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件。這兩個(gè)轉(zhuǎn)變不順利，農(nóng)民增收的問(wèn)題就難解決。農(nóng)民增收背后就是這兩個(gè)轉(zhuǎn)變的條件問(wèn)題。1號(hào)文件正體現(xiàn)了新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體促進(jìn)這兩個(gè)轉(zhuǎn)變的全面的政策安排。中央政府決定在短時(shí)期內(nèi)停止向農(nóng)民征收糧食或糧食的貨幣等價(jià)物，破天荒地給幾千年來(lái)政府財(cái)政依賴農(nóng)民的歷史劃上了一個(gè)句號(hào)，這給新的體現(xiàn)“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”戰(zhàn)略思想的許多政策的出臺(tái)吹響了前奏曲。

2004年農(nóng)村改革的另一個(gè)重要特點(diǎn)是地方政府積極響應(yīng)中央的號(hào)召，在深化農(nóng)村改革中努力創(chuàng)新，富于進(jìn)取精神。不少省市提前做了減免農(nóng)業(yè)稅的工作，使中央的政策目標(biāo)有望早日實(shí)現(xiàn)。北京市不僅宣布取消了專門(mén)針對(duì)農(nóng)民的一切稅費(fèi)征收，還出臺(tái)了保障農(nóng)民工在城市務(wù)工平等權(quán)利的地方法規(guī)。廣東等一些發(fā)達(dá)省份借助自己的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，積極籌措資金，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，新的政府反哺農(nóng)業(yè)的政策初露端倪，在落實(shí)中央“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”方針?lè)矫孀叩搅饲傲?。湖南、江西和云南等省積極探索鄉(xiāng)村治理的新路子，為建立鄉(xiāng)村和諧社會(huì)做了積極探索。

從2004年下半年開(kāi)始，中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列宏觀調(diào)控措施，特別是把住土地供給和信貸資金兩個(gè)關(guān)鍵的閘門(mén)，一方面對(duì)部分過(guò)熱的行業(yè)“釜底抽薪”，另一方面遏制了耕地的流失，加強(qiáng)了提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了更加寬松的金融環(huán)境。

2004年中國(guó)農(nóng)村政策的變化有深刻的背景。

首先是中國(guó)的政治方針發(fā)生了變化，中央政府確立了“建立和諧社會(huì)”的總的治國(guó)理念。這與2003年中國(guó)政治的關(guān)鍵詞“以人為本”形成高度銜接。當(dāng)高度復(fù)雜的、形式化的政治片語(yǔ)最終凝結(jié)成“和諧社會(huì)”這樣一個(gè)詞語(yǔ)之后，一切方顯得豁然開(kāi)朗。對(duì)和諧社會(huì)的解讀，各個(gè)社會(huì)集團(tuán)自然有所不同，但這個(gè)詞一旦成了政府的政治用語(yǔ)，其力量要大了許多。中央政府政治理念的變化反映在農(nóng)村工作上便是一系列政策的變化，這些變化集中到一點(diǎn)，是政府開(kāi)始緩和乃至行將結(jié)束對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)控制。

其次是中國(guó)經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放，國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，并深刻影響著農(nóng)村發(fā)展的前景。任何國(guó)家處于這樣一個(gè)時(shí)期，農(nóng)民都或多或少處于弱勢(shì)地位。能否在這樣一個(gè)時(shí)期給予農(nóng)民強(qiáng)有力的支持，不僅決定執(zhí)政黨建立社會(huì)公正的執(zhí)政理念能否落實(shí)，更關(guān)乎全社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和持續(xù)繁榮。把農(nóng)民的利益放在重要地位，把農(nóng)村發(fā)展放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首位，把農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位穩(wěn)固下來(lái)，是中國(guó)當(dāng)前最大的政治。從這個(gè)意義上說(shuō)，中央1號(hào)文件的和實(shí)施確立了中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的政治基石。

最后，從近幾年農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民收入變化的狀況看，形勢(shì)的確不容樂(lè)觀，迫切要求中央農(nóng)村政策發(fā)生改變。一段時(shí)期，我們?cè)谵r(nóng)村改革的市場(chǎng)化方向上出現(xiàn)過(guò)搖擺，對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)和農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)了不利影響。1997~2003年7年中，農(nóng)民人均收入年增長(zhǎng)為4%，低于城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)7~8%的水平，致使城鄉(xiāng)收入差距在不斷擴(kuò)大。1990年代中期前后，中國(guó)經(jīng)過(guò)了5年糧食豐收的可喜局面，但1998年以后糧食產(chǎn)量持續(xù)減少，開(kāi)始產(chǎn)生對(duì)糧食市場(chǎng)的壓力。從各方面情況看，要滿足國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的基本平衡，國(guó)家必須付出更多的努力。從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，土地、勞動(dòng)和資本等資源在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)仍然顯示出“二元結(jié)構(gòu)”矛盾在加深的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。農(nóng)村耕地流失嚴(yán)重，失地農(nóng)民增加，征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，并引起了極大的社會(huì)矛盾。農(nóng)民在城市兼業(yè)的環(huán)境沒(méi)有明顯改善，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的速度放慢。農(nóng)村金融在農(nóng)村合作基金會(huì)清理之后并沒(méi)有獲得很好發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)很難得到信貸支持，農(nóng)村資金向城市流動(dòng)的趨勢(shì)沒(méi)有轉(zhuǎn)變。

上面這些因素突顯了中央政府深化農(nóng)村改革的迫切愿望。令人高興的是，近幾年國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體上有好轉(zhuǎn)，特別是國(guó)家財(cái)政收入連年大幅度增加，給中央財(cái)政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，真正貫徹“多予、少取、放活”的農(nóng)村工作的基本方針提供了重要條件。

二、2004年農(nóng)村主要政策

2004年中央政府的各項(xiàng)關(guān)鍵改革政策緊鑼密鼓推出，讓人頗有目不暇接之感。這些政策可以分為下述幾個(gè)方面：一是調(diào)整國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)民基本權(quán)利保護(hù)的力度；二是調(diào)整農(nóng)民和社會(huì)各方面的關(guān)系，提升農(nóng)民的社會(huì)地位；三是調(diào)整農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)部關(guān)系，減緩農(nóng)村社會(huì)緊張?，F(xiàn)將這幾方面的政策變化分述如下。

1、調(diào)整國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系，改革糧食流通政策，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)民基本權(quán)利保護(hù)的力度

（1）減免農(nóng)業(yè)稅，擴(kuò)大政府對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)的支持力度

2004年，中央在前幾年農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化改革，減輕農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，為最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一創(chuàng)造條件。中央決定，2004年農(nóng)業(yè)稅稅率總體上降低1個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并在5年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅。從2004年此項(xiàng)政策的實(shí)際執(zhí)行看，減免農(nóng)業(yè)稅的步伐已經(jīng)大大加快，有望在2005年之內(nèi)在全國(guó)范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅。截止2005年1月底，除山東、云南、河北、新疆、甘肅幾個(gè)省區(qū)之外，其他25個(gè)省市區(qū)都已經(jīng)宣布取消了農(nóng)業(yè)稅。中央政府決定，對(duì)地方政府減免農(nóng)業(yè)稅之后發(fā)生的地方財(cái)政收入減少按不同情況給予補(bǔ)助。2004年通過(guò)減免農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等給農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)達(dá)294億元。

2004年，國(guó)家從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出100多億元，直接補(bǔ)貼給種糧農(nóng)民，補(bǔ)助總額達(dá)到120億元。同時(shí)，國(guó)家對(duì)部分地區(qū)的農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)業(yè)機(jī)械和良種也給予補(bǔ)助。為了抑制化肥價(jià)格上升對(duì)農(nóng)民利益的影響，國(guó)家還補(bǔ)貼化肥企業(yè)12億元以上。這些補(bǔ)貼累計(jì)達(dá)到140億元以上。

2004年中央財(cái)政支農(nóng)各方面資金達(dá)到1500億元以上，比2003年增加300億元，增幅為近年之最。農(nóng)業(yè)部掌管的資金集中投入到種養(yǎng)業(yè)良種體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與應(yīng)用體系建設(shè)、動(dòng)植物保護(hù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)信息和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)保護(hù)體系建設(shè)以及農(nóng)業(yè)社會(huì)化與服務(wù)管理體系建設(shè)等七大方面，已經(jīng)顯示出非常積極的效果。國(guó)債資金安排用于農(nóng)村節(jié)水灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電和草場(chǎng)圍欄等的“六小工程”受到農(nóng)民的極大歡迎。

（2）全面放開(kāi)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)，加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)力度

2004年中央1號(hào)文件對(duì)深化糧食流通體制改革做了原則性的規(guī)定。2004年國(guó)務(wù)院頒布的《糧食流通管理?xiàng)l例》是糧食流通體制改革的一個(gè)標(biāo)志性文件。這項(xiàng)法規(guī)明確廢止了1998年國(guó)務(wù)院的《糧食收購(gòu)條例》和《糧食購(gòu)銷違法行為處罰辦法》，系統(tǒng)地提出了建立市場(chǎng)化的糧食流通體制的新主張。這項(xiàng)法規(guī)明確指出：國(guó)家鼓勵(lì)多種所有制市場(chǎng)主體從事糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。依法從事的糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受國(guó)家法律保護(hù)。嚴(yán)禁以非法手段阻礙糧食自由流通。國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，在糧食流通中發(fā)揮主渠道作用，帶頭執(zhí)行國(guó)家糧食政策。法規(guī)特別提出，今后糧食價(jià)格主要由市場(chǎng)供求形成。法規(guī)還明確規(guī)范了國(guó)家在糧食流通中所發(fā)揮的作用，并對(duì)國(guó)有糧食企業(yè)的職能提出了要求。

從2004年開(kāi)始，國(guó)家對(duì)糧食企業(yè)庫(kù)存的利息補(bǔ)貼將逐步減少，轉(zhuǎn)向?qū)ΨN糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。這項(xiàng)改革增大了國(guó)有糧食企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力，迫使其積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高效益。

（3）實(shí)行征地制度改革，保護(hù)失地農(nóng)民的利益

2004年，中國(guó)政府的農(nóng)村土地政策的基本框架沒(méi)有大的變化，但在局部上作出了較多調(diào)整。土地政策的顯著特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)中國(guó)政府要執(zhí)行世界上“最嚴(yán)格”的耕地保護(hù)政策，控制亂占和濫用土地，保障失地農(nóng)民的利益。

2004年中央政府出臺(tái)的與土地有關(guān)的最重要的政策，體現(xiàn)在10月21日頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004］28號(hào)文件）中。這個(gè)決定之前，國(guó)務(wù)院先后了兩個(gè)通知，意在穩(wěn)定和恢復(fù)農(nóng)業(yè)播種面積。這兩個(gè)通知分別是3月20日的《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹(shù)等行為的緊急通知》和4月30日的《國(guó)務(wù)院關(guān)于盡快恢復(fù)撂荒耕地生產(chǎn)的通知》。28號(hào)文件責(zé)成有關(guān)部門(mén)根據(jù)文件精神制定具體的落實(shí)意見(jiàn)。按照這一要求，國(guó)土資源部很快出臺(tái)了兩項(xiàng)決定，分別是11月9日發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》和隨后的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

2004年的一系列文件加大了對(duì)違反土地法律行為和行政瀆職的處罰力度，體現(xiàn)了實(shí)行“世界上最嚴(yán)格的土地管理政策”的精神。28號(hào)文件指出：要加大土地管理執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處非法批地、占地等違法案件。建立國(guó)土資源與監(jiān)察等部門(mén)聯(lián)合辦案和案件移送制度，既查處土地違法行為，又查處違法責(zé)任人。典型案件，要公開(kāi)處理。對(duì)非法批準(zhǔn)占用土地、征收土地和非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，依照《監(jiān)察部國(guó)土資源部關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依照《中華人民共和國(guó)刑法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》和最高人民檢察院關(guān)于瀆職犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，追究刑事責(zé)任。對(duì)非法批準(zhǔn)征收、使用土地，給當(dāng)事人造成損失的，還必須依法承擔(dān)賠償責(zé)任。協(xié)議出讓土地除必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定程序外，出讓價(jià)格不得低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。違反規(guī)定出讓土地造成國(guó)有土地資產(chǎn)流失的，要依法追究責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重的，依照《中華人民共和國(guó)刑法》的規(guī)定，以非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪追究刑事責(zé)任。

2004年曾實(shí)行耕地占用審批凍結(jié)，28號(hào)文件出臺(tái)之后，耕地占用審批解凍，但審批程序的規(guī)定更為具體、嚴(yán)格。28號(hào)文件重申了“占補(bǔ)平衡”的規(guī)定和占用基本農(nóng)田必須由國(guó)務(wù)院審批的規(guī)定。此外，28號(hào)文件還要求各地嚴(yán)格村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，在農(nóng)村住房建設(shè)中節(jié)約土地。禁止擅自通過(guò)“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。以往的法規(guī)已經(jīng)有這些方面的內(nèi)容，28號(hào)文件予以重申，顯然是針對(duì)日益嚴(yán)峻的土地濫用形勢(shì)做出的。

28號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，在國(guó)家征用土地和農(nóng)地轉(zhuǎn)移用途中，把農(nóng)民利益放在重要地位。針對(duì)征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)低的問(wèn)題，28號(hào)文件指出：縣級(jí)以上地方人民政府要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時(shí)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無(wú)地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限（原有法律規(guī)定，各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用累計(jì)最高不超過(guò)土地征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍），尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼。針對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)難和社會(huì)保障難的問(wèn)題，28號(hào)文件要求縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。對(duì)有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無(wú)地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會(huì)保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾诒拘姓^(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位；對(duì)不具備基本生產(chǎn)生活條件的無(wú)地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)異地移民安置。勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障制度的指導(dǎo)性意見(jiàn)。針對(duì)土地征用過(guò)程中發(fā)生糾紛難處理的問(wèn)題，28號(hào)文件提出了具體的土地征用程序，并要加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。28號(hào)文件還對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的分配提出了具體意見(jiàn)，有利于更多地保護(hù)農(nóng)民的利益。

目前有關(guān)部門(mén)正在起草指導(dǎo)征地改革的政策性文件，同時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)也開(kāi)始啟動(dòng)修改《土地管理法》的工作。

2、調(diào)整農(nóng)民和社會(huì)各方面的關(guān)系，提升農(nóng)民的社會(huì)地位

（1）改善農(nóng)民工勞動(dòng)條件，逐步創(chuàng)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)

近年進(jìn)城農(nóng)民兼業(yè)者在城市所受到的不公正待遇引起中央的高度重視。2003年國(guó)務(wù)院辦公廳曾連續(xù)下發(fā)文件，對(duì)城市政府向農(nóng)民兼業(yè)者的收費(fèi)、兼業(yè)者的生產(chǎn)條件和生活待遇、兼業(yè)者的工資待遇和技術(shù)培訓(xùn)、兼業(yè)者子女在城市的教育等等方面作出了規(guī)范。2004年11月10日，國(guó)務(wù)院總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境問(wèn)題。2004年12月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》，《通知》要求，要進(jìn)一步解決建設(shè)等領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題，加快清理和取消針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定、不合理限制和亂收費(fèi)，加大勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法力度，改善就業(yè)服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，整頓勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序，大力推進(jìn)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作。

2004年11月國(guó)務(wù)院了《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，具體規(guī)定了對(duì)侵犯勞動(dòng)者合法權(quán)益行為的處罰?！稐l例》對(duì)用人單位違反女職工和未成年工特殊保護(hù)規(guī)定，不依法簽訂勞動(dòng)合同，違法延長(zhǎng)勞動(dòng)者工作時(shí)間，拖欠和克扣勞動(dòng)者工資，瞞報(bào)工資總額或者職工人數(shù)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，以及不履行配合勞動(dòng)保障監(jiān)察義務(wù)的情形，職業(yè)中介機(jī)構(gòu)、職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)和職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違反規(guī)定的情形，都規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。2004年年后半年，國(guó)家教育部等部門(mén)了《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，要求各地方政府積極接納農(nóng)民兼業(yè)者子女在城市學(xué)校入學(xué)，并實(shí)行與城市學(xué)生一樣的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。幾千萬(wàn)個(gè)少年兒童可能從這項(xiàng)政策中得到實(shí)惠。

2004年11月，建設(shè)部還了《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》，辦法規(guī)定，農(nóng)民工工資嚴(yán)禁發(fā)放給包工頭或其他不具備用工主體資格的組織和個(gè)人，企業(yè)可直接或委托銀行發(fā)放。企業(yè)違反國(guó)家工資支付規(guī)定的或克扣農(nóng)民工工資的將記入信用檔案，建設(shè)行政主管部門(mén)可依法對(duì)其市場(chǎng)準(zhǔn)入、招標(biāo)資格和新開(kāi)工項(xiàng)目施工許可等進(jìn)行限制，并予以處罰。另外，國(guó)家目前正在審定的建筑法修訂征求意見(jiàn)稿中建議，建筑企業(yè)惡意拖欠農(nóng)民工工資，嚴(yán)重者最高可處罰金30萬(wàn)元。

截至2004年11月26日，全國(guó)共清理拖欠農(nóng)民工工資318億元，其中2003年當(dāng)年拖欠的農(nóng)民工工資已清理162億元，完成了預(yù)期目標(biāo)。全國(guó)2003年年底以前拖欠農(nóng)民工工資總額171億元，已累計(jì)償付156億元，償付比例為92%。

（2）推動(dòng)政府扶貧工作，促進(jìn)社會(huì)平等

2004年中央1號(hào)文件提出了進(jìn)一步完善扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制的新的指導(dǎo)思想。國(guó)家在2004年增加了扶貧資金投入。為提高扶貧資金的使用效益，中央要求進(jìn)一步采取更有針對(duì)性的扶貧措施，切實(shí)做到扶貧到村到戶。對(duì)喪失勞動(dòng)能力的特困人口，要實(shí)行社會(huì)救濟(jì)，適當(dāng)提高救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)缺乏基本生存條件地區(qū)的貧困人口，要積極穩(wěn)妥地進(jìn)行生態(tài)移民和易地扶貧。對(duì)低收入貧困人口，要著力幫助改善生產(chǎn)生活條件，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，開(kāi)辟增收渠道，減少和防止返貧。

在2004年召開(kāi)的世界扶貧大會(huì)上，國(guó)務(wù)院總理宣布，中國(guó)將用10年時(shí)間盡快解決少數(shù)貧困人口的溫飽問(wèn)題。這意味著現(xiàn)有2900萬(wàn)農(nóng)村貧困人口將在2014年實(shí)現(xiàn)脫貧。國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉堅(jiān)闡述了中國(guó)在今后一個(gè)時(shí)期將要實(shí)行的四大扶貧措施：一是建立“以人為本”的扶貧機(jī)制。為此，中國(guó)將籌建一個(gè)貧困人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。二是在農(nóng)村扶貧中“整村推進(jìn)”，著重提高貧困人口的綜合素質(zhì)，增加經(jīng)濟(jì)收入。三是進(jìn)一步增大扶貧投入，鼓勵(lì)更多的金融組織在貧困地區(qū)開(kāi)展信貸服務(wù)。四是發(fā)展和擴(kuò)大與國(guó)際組織在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的交流與合作。

國(guó)務(wù)院有關(guān)負(fù)責(zé)人還表示，今后要將產(chǎn)業(yè)化扶貧作為扶貧開(kāi)發(fā)的主要途徑之一，到貧困地區(qū)建立原材料生產(chǎn)基地，為貧困農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后系列化服務(wù)，形成貿(mào)工農(nóng)一體化、產(chǎn)供銷一條龍的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。從2005年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院扶貧辦將在全國(guó)認(rèn)定一批扶貧龍頭企業(yè)，給予重點(diǎn)支持。

中央政府加大了對(duì)貧困地區(qū)教育的投入。2004年，中央財(cái)政投入農(nóng)村義務(wù)教育各類專項(xiàng)資金達(dá)100億元，比上年增加72%，其中大部分用于支援中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。目前，西部地區(qū)教師工資的80%是由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決的。中央還在中西部地區(qū)開(kāi)展免除農(nóng)村貧困家庭子女的學(xué)雜費(fèi)、課本費(fèi)工作，并對(duì)學(xué)校寄宿學(xué)生給予生活補(bǔ)助。2004年啟動(dòng)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，中央財(cái)政為此要陸續(xù)投入100億元。以后在955個(gè)縣（西部和貧困地區(qū)）建設(shè)7730所寄宿制學(xué)校，解決203萬(wàn)名學(xué)生的寄宿問(wèn)題。

（3）農(nóng)村金融改革

2004年中央1號(hào)文件對(duì)農(nóng)村金融改革提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)，但當(dāng)年金融改革的主要工作是信用社改革。農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)成為農(nóng)村金融體制改革的“重頭戲”。

中央提出，要加大農(nóng)村信用社改革的力度，緩解農(nóng)村資金外流。中央決定，要總結(jié)農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造條件，在全國(guó)逐步推開(kāi)。在8個(gè)信用社改革試點(diǎn)省的基礎(chǔ)上，2004年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)意見(jiàn)》又增加了21個(gè)省市作為農(nóng)村信用社改革的試點(diǎn)地區(qū)。除了過(guò)去規(guī)定的對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村信用社實(shí)際資不抵債數(shù)額的50%，由央行專項(xiàng)票據(jù)安排長(zhǎng)期借款之外，2004年國(guó)家還提出了新的政策，對(duì)1994~1997年期間虧損的農(nóng)村信用社保值貼補(bǔ)息給予補(bǔ)貼。從2004年1月1日起至2006年底，對(duì)參與試點(diǎn)的中西部農(nóng)村信用社一律暫免征收企業(yè)所得稅；其他試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村信用社，一律減半征收企業(yè)所得稅。試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村信用社的營(yíng)業(yè)稅按3%的稅率征收。上述政策對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的信用社發(fā)展顯然是有利的，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)也是有好處的。試點(diǎn)省市的數(shù)量能夠迅速擴(kuò)大，與這些政策的吸引力很有關(guān)系。政策出臺(tái)以后，有的省市主動(dòng)要求進(jìn)入試點(diǎn)省市行列。農(nóng)村金融改革的環(huán)境并不寬松，發(fā)展多種形式的農(nóng)村金融組織尚有一個(gè)較為艱難的過(guò)程。

為了使資本充足率至少達(dá)到零，除中央銀行對(duì)資不抵債額50%的支持以外，其余50%的消化要靠地方政府自己。但從一些試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際操作看，地方政府一般通過(guò)“增資擴(kuò)股”來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。用政府行政命令動(dòng)員干部職工向信用社投資便成為比較普遍的現(xiàn)象。還有些地方用貸款、實(shí)物資產(chǎn)、債權(quán)和有價(jià)證券作價(jià)入股。銀監(jiān)會(huì)發(fā)現(xiàn)后一種現(xiàn)象以后已經(jīng)下發(fā)文件予以制止。

2004年中央還決定加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，擬選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)，要求有條件的地方對(duì)參加種養(yǎng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼。

3、調(diào)整農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)部關(guān)系，努力建立農(nóng)村和諧社會(huì)

（1）加強(qiáng)對(duì)村民自治工作的指導(dǎo)，擴(kuò)大鄉(xiāng)村民主

為鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，中央提出一系列深化農(nóng)村機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)，要求各地政府進(jìn)一步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。有條件的可實(shí)行并村，提倡干部交叉任職。優(yōu)化農(nóng)村學(xué)校布局和教師隊(duì)伍。進(jìn)一步清理和規(guī)范涉農(nóng)行政事業(yè)性收費(fèi)。按照這些要求，各地繼續(xù)加大了村合并和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的力度，村鎮(zhèn)數(shù)量進(jìn)一步減少。

村民自治工作在2004年獲得進(jìn)一步發(fā)展。為了鞏固村民自治工作的成果，克服業(yè)已存在的各種矛盾，中央于2004年6月了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理的意見(jiàn)》，要求各地在實(shí)行農(nóng)村民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面進(jìn)一步做好工作。這一文件對(duì)做好這些方面的工作提出了一系列詳盡的規(guī)定。湖南、海南和山東等地開(kāi)始探索新的路子解決村級(jí)“兩委”之間的矛盾，推動(dòng)“兩委合一”。江西省安排了農(nóng)村村落社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，探索農(nóng)村志愿者在社區(qū)服務(wù)中的可能性。云南省紅河哈尼族彝族自治州于2004年在縣域范圍里開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉試驗(yàn)，在全國(guó)是第一次。

（2）推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平

2004年中央政府關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展沒(méi)有出臺(tái)新的政策，但一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的省市在農(nóng)村社會(huì)保障方面邁開(kāi)了較大的步伐。截至2004年底，山東省全省已有32%的適齡農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)年收繳保費(fèi)8.9億元，基金滾存結(jié)余達(dá)到55億元，累計(jì)發(fā)放養(yǎng)老金5億多元，領(lǐng)取者達(dá)40多萬(wàn)人。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)超過(guò)千萬(wàn)，位居全國(guó)第一，當(dāng)年收繳保費(fèi)、基金滾存結(jié)余和養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)也均進(jìn)入全國(guó)前三名。青島市多數(shù)區(qū)市出臺(tái)了按農(nóng)民人均收入比例繳費(fèi)、財(cái)政給予補(bǔ)貼的政策，將養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋到全體適齡農(nóng)民。農(nóng)民連續(xù)繳費(fèi)15年達(dá)到領(lǐng)取年齡即可享受養(yǎng)老待遇。山東省的做法表明，國(guó)家經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力和農(nóng)民收入達(dá)到一定水平以后，農(nóng)村由家庭為主的養(yǎng)老保障可以轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化的養(yǎng)老保障。一些發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)際上也有過(guò)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)變。

廣東等省正在探索社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這個(gè)制度在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集上采用傳統(tǒng)型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的籌集模式，即由國(guó)家、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)互濟(jì)；在基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)上采用結(jié)構(gòu)式的計(jì)發(fā)辦法，強(qiáng)調(diào)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的激勵(lì)因素和勞動(dòng)貢獻(xiàn)差別。該制度既吸收了傳統(tǒng)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)點(diǎn)，又借鑒了個(gè)人賬戶模式的長(zhǎng)處。該制度完全是中國(guó)實(shí)踐中產(chǎn)生的制度，可能將對(duì)世界養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展史產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

2004年，一些省市在農(nóng)民最低生活保障方面也有了新進(jìn)展。最低生活保障將可能成為中國(guó)農(nóng)村扶貧的主要手段。

2004年，我國(guó)以新型合作醫(yī)療制度為主的農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)也獲得了較大發(fā)展。2002年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》以后，2003年衛(wèi)生部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部制定并了《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》，對(duì)新型合作醫(yī)療的實(shí)施做了安排，提出了農(nóng)民每人每年至少交納10元，集體和地方政府補(bǔ)助一定資金，建立農(nóng)村合作醫(yī)療基金的要求。中央還決定，從2003年起，中央財(cái)政每年通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民按人均10元安排補(bǔ)助資金。這項(xiàng)意見(jiàn)還對(duì)基金的管理和使用做了規(guī)定。針對(duì)2003年新型合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的情況，2004年衛(wèi)生部會(huì)同其他10個(gè)部、委、辦制定并了《關(guān)于進(jìn)一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)有關(guān)工作提出了更具體的規(guī)范性意見(jiàn)。新的文件為了鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與合作醫(yī)療，要求各地在堅(jiān)持大病統(tǒng)籌為主的原則下，根據(jù)實(shí)際情況，確定新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助方式。文件提出建立以大額醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌補(bǔ)助為主、兼顧小額費(fèi)用補(bǔ)助的方式，在建立大病統(tǒng)籌基金的同時(shí)，可建立家庭賬戶?？捎脗€(gè)人繳費(fèi)的一部分建立家庭賬戶，由個(gè)人用于支付門(mén)診醫(yī)療費(fèi)用；個(gè)人繳費(fèi)的其余部分和各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金建立大病統(tǒng)籌基金，用于參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的大額或住院醫(yī)療費(fèi)用的報(bào)銷。

2004年，國(guó)家還出臺(tái)了對(duì)農(nóng)民罹患愛(ài)滋病實(shí)行救助的政策，農(nóng)民患者可以得到免費(fèi)檢查治療。

（3）調(diào)整計(jì)劃生育政策，提高農(nóng)村人口質(zhì)量

我國(guó)人口和計(jì)劃生育政策也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。2004年3月，人口與計(jì)劃生育委員會(huì)與財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在西部地區(qū)開(kāi)展“少生快富”扶貧工程試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，決定從2004年起，在15個(gè)省市開(kāi)展對(duì)部分農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)扶助試點(diǎn)工作，在試點(diǎn)地區(qū)，確定獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象309,949人，獎(jiǎng)勵(lì)扶助專項(xiàng)資金支出達(dá)2.12億元。按照這項(xiàng)政策，農(nóng)村只有一個(gè)子女或者兩個(gè)女孩的年滿60周歲的計(jì)劃生育夫婦，每人每年將獲得不低于600元的獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，直至亡故。這是我國(guó)人口和計(jì)劃生育工作思路、工作方法轉(zhuǎn)變的一個(gè)質(zhì)的飛躍。這項(xiàng)政策對(duì)于調(diào)整我國(guó)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，改變農(nóng)村人口性別比例失調(diào)狀況，提高農(nóng)村人口質(zhì)量，將發(fā)揮深遠(yuǎn)影響。

獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金由中央和地方財(cái)政確定負(fù)擔(dān)比例，安排專項(xiàng)資金并分別納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算。西部試點(diǎn)省份按基本標(biāo)準(zhǔn)中央財(cái)政負(fù)擔(dān)80%，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)20%；中部試點(diǎn)地區(qū)按基本標(biāo)準(zhǔn)中央財(cái)政和地方財(cái)政分別負(fù)擔(dān)50%。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，2004年獎(jiǎng)勵(lì)扶助專項(xiàng)資金預(yù)算總額為2.12億元，需中央財(cái)政負(fù)擔(dān)1.61億元，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)0.51億元。

三、關(guān)于2004年農(nóng)村政策的若干評(píng)論

從2004年開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村政策的確發(fā)生了極大變化。當(dāng)前中共中央和國(guó)務(wù)院2005年的1號(hào)文件又了。連續(xù)兩個(gè)1號(hào)文件包含了非常豐富的內(nèi)容，一個(gè)比較富于進(jìn)取精神的、全面的農(nóng)村政策新體系浮出水面。兩個(gè)1號(hào)文件實(shí)際上提出了中央政府實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的全新的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展思路，體現(xiàn)了新一屆政府的科學(xué)發(fā)展觀。特別是2005年的1號(hào)文件明確表示，政府將下決心調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定現(xiàn)有各項(xiàng)農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上，把新增財(cái)政支出和固定資產(chǎn)投資切實(shí)向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)機(jī)制。這意味著中國(guó)政府從此將結(jié)束把農(nóng)業(yè)作為政府收入來(lái)源、由農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供資本積累的工業(yè)化初期的發(fā)展道路，而將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域作為政府支持的對(duì)象，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，文件在總結(jié)國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)成長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了許多有利于政策落實(shí)的規(guī)范性意見(jiàn)，對(duì)各有關(guān)部門(mén)提出了具體要求，體現(xiàn)了動(dòng)員全國(guó)力量支援農(nóng)業(yè)的決心和魄力。這在中國(guó)農(nóng)業(yè)政策史上是空前的，這些政策的落實(shí)將極大鼓舞億萬(wàn)農(nóng)民煥發(fā)生產(chǎn)積極性，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)真正躍上新的臺(tái)階。

兩個(gè)1號(hào)文件將對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步和國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村問(wèn)題始終是制約全局的關(guān)鍵問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展如果建立在從農(nóng)業(yè)獲取全社會(huì)資本積累的基礎(chǔ)上，特別是國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)有極大的依賴性，使農(nóng)民成為經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)者，那么，這個(gè)國(guó)家將滋生嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，并終將危及社會(huì)安定，破壞國(guó)家政治發(fā)展的可持續(xù)性。由農(nóng)業(yè)向社會(huì)的凈貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)向社會(huì)向農(nóng)業(yè)提供凈支持，對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)具有生死攸關(guān)的意義。2005年的1號(hào)文件是在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生一系列變化的背景下出臺(tái)的，這標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)有能力邁過(guò)社會(huì)重大轉(zhuǎn)型這個(gè)門(mén)檻，預(yù)示著中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的新時(shí)期。

兩個(gè)1號(hào)文件能夠出臺(tái)，充分反映了新一屆中國(guó)政府全新的施政方針和治國(guó)理念。近幾年來(lái)，中央政府把國(guó)家安全、社會(huì)和諧、人民富裕作為主要施政目標(biāo)，把對(duì)社會(huì)弱勢(shì)階層的扶助作為實(shí)現(xiàn)施政目標(biāo)的重要政策內(nèi)容，重大政策連連出臺(tái)，給中國(guó)政治發(fā)展帶來(lái)了新氣象、新活力。這證明，在外部條件已經(jīng)具備的情形下，領(lǐng)導(dǎo)人的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)和行動(dòng)魄力是一個(gè)國(guó)家完成重大歷史轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。

實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村這個(gè)歷史轉(zhuǎn)變，是中國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民作出巨大犧牲和貢獻(xiàn)以后才能夠出現(xiàn)的。新中國(guó)建立50多年來(lái)，農(nóng)村不僅向工業(yè)建設(shè)和城市發(fā)展提供了巨大的勞動(dòng)積累和資本積累，還提供了大量用于城市擴(kuò)張的土地。在一些關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)農(nóng)民忍辱負(fù)重，含辛茹苦，任勞任怨，用自己的脊梁支撐著前行中的民族軀體。我們犯的任何政治錯(cuò)誤所帶來(lái)的社會(huì)痛苦，農(nóng)民首先成為承受者。從這個(gè)意義上說(shuō)，是中國(guó)農(nóng)民自己的創(chuàng)造，方使我們積累了巨大的社會(huì)財(cái)富，由此為結(jié)束農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)創(chuàng)造了條件。我們必須感謝中國(guó)農(nóng)民，必須給他們以回報(bào)，必須引領(lǐng)他們與城市居民一起邁入中國(guó)發(fā)展的主流。

正像新的2005年1號(hào)文件所指出的那樣，中國(guó)農(nóng)業(yè)依然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎(chǔ)脆弱的狀況并沒(méi)有改變，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制并沒(méi)有建立，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾并沒(méi)有消除，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后的局面并沒(méi)有根本改觀，農(nóng)村改革和發(fā)展仍然處在艱難的爬坡和攻堅(jiān)階段，保持農(nóng)村發(fā)展好勢(shì)頭的任務(wù)非常艱巨。今后，中國(guó)進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的方向是什么，難點(diǎn)又是什么，很值得我們深入思考。

我們認(rèn)為，提高中國(guó)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，加快農(nóng)村勞動(dòng)力向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，將是今后我們農(nóng)村工作面臨的難點(diǎn)；如何通過(guò)對(duì)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的改造，強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)對(duì)國(guó)家政策的有效承接能力，也始終是我們需要破解的難題。這些困難交織在一起，需要一種更清晰的思路和更有效的政策來(lái)把握和處理。

農(nóng)村發(fā)展歸根到底是要完成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)高度的商品化和專業(yè)化，并使直接的種植業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量中占一個(gè)較小的比例；同時(shí)，要使農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城市，實(shí)現(xiàn)較高的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率。如果這兩個(gè)轉(zhuǎn)變不能完成，農(nóng)村改革和農(nóng)村發(fā)展的任務(wù)就不能說(shuō)完成。實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)轉(zhuǎn)變，在大的方向上也可以叫做“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”，但從這兩年的政策運(yùn)作的趨勢(shì)看，我們對(duì)實(shí)現(xiàn)后一個(gè)轉(zhuǎn)變還缺乏有力措施，并從結(jié)果上看也影響到前一個(gè)轉(zhuǎn)變?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”是正確的方向，但如何實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”卻并不容易。

提高國(guó)家反哺農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵是大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。多年以來(lái)，中央農(nóng)村政策的主要目標(biāo)還是離不開(kāi)提高農(nóng)民收入、穩(wěn)步提高糧食生產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。在這三大目標(biāo)中，提高農(nóng)民收入是關(guān)鍵。如果糧食生產(chǎn)不能使農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)過(guò)上體面的生活，農(nóng)民很難增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能成為賺錢(qián)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村和諧社會(huì)的建立也是一句空話。根據(jù)一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府反哺農(nóng)業(yè)可能成為提高農(nóng)民收入的重要途徑，否則，即使是大農(nóng)場(chǎng)主也很難維持正常經(jīng)營(yíng)。但是，即使將2004年給農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼增加10倍，每個(gè)農(nóng)戶平均也只能得到五、六百元。所以說(shuō)，在目前條件下，提出反哺農(nóng)業(yè)的政治意義大于經(jīng)濟(jì)意義。大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人數(shù)減少，農(nóng)業(yè)規(guī)模增大，不僅使農(nóng)戶獲得國(guó)家補(bǔ)貼的數(shù)量可以增加，還可以提高農(nóng)戶承接國(guó)家其他支援農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的能力。

決定勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度的關(guān)鍵是城市勞資關(guān)系的調(diào)整和農(nóng)村土地制度的改革。城市化政策的猶疑不定，說(shuō)到底是擔(dān)憂城市對(duì)農(nóng)村人口輸入的承接能力。其實(shí)，從總體上看，我國(guó)城市已經(jīng)大量承接了農(nóng)村人口，只不過(guò)他們處于邊緣化的生活狀態(tài)，沒(méi)有融入城市生活的主流。解決這個(gè)問(wèn)題需要資金，但資金可以從調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)中獲得。只是這個(gè)分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整不是體現(xiàn)在2004年農(nóng)村政策中的小調(diào)整，而應(yīng)是更大的調(diào)整。調(diào)整包括兩個(gè)方面，一是城市勞資關(guān)系的調(diào)整，迫使資本一方實(shí)行每周40小時(shí)工作制，造成勞動(dòng)市場(chǎng)供求關(guān)系的改變，產(chǎn)生工資上漲的壓力，增加農(nóng)民工的收入；二是實(shí)行土地交易（包括國(guó)家征用）的市場(chǎng)化，提高農(nóng)民放棄土地的收入，實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)村土地?fù)Q取城市生活保障”，使相當(dāng)一部分失去土地的農(nóng)民買得起城市較低標(biāo)準(zhǔn)的住房。實(shí)行這兩方面的政策意味著國(guó)民收入結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，可能帶來(lái)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“消極”后果，例如會(huì)增加中國(guó)產(chǎn)品的工資成本等等。但這方面政策的更積極的后果是擴(kuò)大了國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)，從而加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。依據(jù)這個(gè)分析，我們認(rèn)為，今后農(nóng)村政策的調(diào)整方向是更積極的城市化政策，并通過(guò)土地制度改革加速這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)實(shí)行改革，與其他改革之間存在相互影響的互動(dòng)關(guān)系。這方面的改革主要包括大力推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，采取更富于進(jìn)取性的農(nóng)村民主化政策，推動(dòng)以農(nóng)民合作組織為主體的農(nóng)民組織的發(fā)育。顯然，這方面的改革在近兩年尚未得到充分重視，有關(guān)政策缺乏創(chuàng)新意識(shí)?？倳?shū)記曾經(jīng)指示要用某種方式解決“兩委”關(guān)系問(wèn)題，1998年中央文件也做了原則性規(guī)定，但基層落實(shí)并不令人滿意。兩個(gè)1號(hào)文件對(duì)這方面的工作沒(méi)有足夠的強(qiáng)調(diào)。提出這方面改革要求是基于對(duì)我國(guó)農(nóng)村政策有效性的考慮。多年以來(lái)，中央政策的實(shí)際落實(shí)效果始終是農(nóng)村工作的一個(gè)問(wèn)題，農(nóng)民對(duì)政策落實(shí)效果的抱怨并不是空穴來(lái)風(fēng)。中央政策的落實(shí)要靠基層干部的工作主動(dòng)性和創(chuàng)造性，而基層政府直接是利益關(guān)系中的當(dāng)事人。農(nóng)民面對(duì)強(qiáng)大的有組織的基層政府，除非基層政府能主動(dòng)落實(shí)中央的政策，否則農(nóng)民所享受到的中央的政策的好處會(huì)打不少折扣。實(shí)行農(nóng)業(yè)稅減免政策以后，大大減少了基層政府“搭車收費(fèi)”的可能性，但變相收費(fèi)、私設(shè)罰款和截留中央補(bǔ)助資金的事情還屢有發(fā)生。至于在土地政策上違反中央政策的做法更是司空見(jiàn)慣。農(nóng)民辦事難，特別是打官司難的現(xiàn)象，在農(nóng)村普遍存在。農(nóng)民在市場(chǎng)交易中受到不法商人的掠奪，常常有政府方面的保護(hù)傘?；鶎庸賳T在施政中的短期行為，導(dǎo)致大量對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不負(fù)責(zé)任的瞎指揮，繼續(xù)給農(nóng)民造成損失，而政府不給農(nóng)民任何補(bǔ)償。所有這些看起來(lái)無(wú)涉大政策的“小事情”，在農(nóng)業(yè)稅減免之后，將成為農(nóng)民抱怨的主要方面。這些問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，足以抵消中央政策給農(nóng)民帶來(lái)的好處，嚴(yán)重影響中央在農(nóng)村建立和諧社會(huì)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公務(wù)員之家版權(quán)所有

綜上所述，我們認(rèn)為，今后在繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度的同時(shí)，要出臺(tái)加快我國(guó)農(nóng)村城市化進(jìn)程的政策，引導(dǎo)農(nóng)民有序地進(jìn)入城市；要加快農(nóng)村土地制度改革，實(shí)行“以土地?fù)Q取城市社會(huì)保障”的政策；要調(diào)整城市勞資關(guān)系，更大幅度地改善農(nóng)民在城市的工作條件，提高城市對(duì)農(nóng)民的吸引力；要隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，以更快的步伐推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展；要改進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高農(nóng)民的組織化程度，形成農(nóng)民在農(nóng)村公共事務(wù)中的自主地位，使農(nóng)民成為中央實(shí)施各項(xiàng)利農(nóng)政策的有效承接者和響應(yīng)者。