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關(guān)鍵詞：土地承包制度、社會(huì)保障、土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)村土地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)制度，其基本含義，“是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，由集體分配給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)藝家庭使用，并長(zhǎng)期穩(wěn)定、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等地行使承包土地的權(quán)利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”[1]。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。

中國(guó)農(nóng)村土地承包制度的演變

中國(guó)農(nóng)村土地承包政策是逐漸形成的，了解整個(gè)過程，有助于理解土地承包中各種問題的來龍去脈。

中華人民共和國(guó)前，中國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行私有制，土地占有極不平均。中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，即到農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，體制到現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1950年進(jìn)行了，做到了耕者有其田，相對(duì)平均了地權(quán)。后開始了合作運(yùn)動(dòng)，到1956年全面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化，土地等生產(chǎn)資料由農(nóng)民私有改變?yōu)榧w所有。1958年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組為。徹底消滅了農(nóng)村土地的私有制，實(shí)行了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地所有制。中共十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村政策開始發(fā)生重大變化。尤其是在1983年中共中央在《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的基于問題的通知》后，全國(guó)農(nóng)村由此普遍推行了包干到戶。到1983年底，98%左右的基本核算單位都實(shí)行了包干到戶，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地面積占耕地總面積的97%左右，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。為穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策，1984年土地承包期一般應(yīng)在15年以上。1993年又規(guī)定在原定的耕地承包期到期的，再延長(zhǎng)30年不變[2]。

最近特別是2001年起，全國(guó)出現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的勢(shì)頭。截止到2001年底，全國(guó)農(nóng)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)和集中的在5-6%左右。而在20世紀(jì)90年代初中期，這一比例只有1%。這次流轉(zhuǎn)勢(shì)頭迅猛，形式多樣，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了活力，也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。

二十多年來，中國(guó)農(nóng)村土地承包政策雖幾經(jīng)變遷，但政策目標(biāo)始終在于維持集體所有，均地承包、家庭經(jīng)營(yíng)和允許在農(nóng)民自愿的前提下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的大格局。后期的政策的制定以糾正前期政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差為起因，是這一時(shí)期政策的最大特點(diǎn)。政策的重點(diǎn)，在于延長(zhǎng)土地承包期，穩(wěn)定土地承包格局，限制發(fā)包方隨意調(diào)整土地承包關(guān)系。

2002年8月29日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，并決定于2003年3月1日起施行。正如該法第一條所指出的其主要目的是：“為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！边@部法律把家庭承包經(jīng)營(yíng)制度中比較成熟的做法固定下來，為以后農(nóng)戶能夠以法律維護(hù)自身的土地權(quán)益提供了武器，將對(duì)促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定起到非常積極的作用，溫鐵軍指出，法律是穩(wěn)定的制度形態(tài)，政策是不斷調(diào)整的過程，關(guān)于農(nóng)民的土地承包權(quán)益的幾個(gè)方面內(nèi)容都寫進(jìn)了《農(nóng)村土地承包法》，土地承包權(quán)成為目前為止農(nóng)民享有的最廣泛的權(quán)益。這標(biāo)志著中國(guó)的農(nóng)村土地承包政策將進(jìn)入一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定期。這部法律強(qiáng)化了現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包政策，保證了政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，但對(duì)現(xiàn)存的一些棘手的問題并沒有提出新的解決辦法。今后土地承包關(guān)系穩(wěn)定的程度，將取決于現(xiàn)有政策執(zhí)行的有效性。下面筆者將結(jié)合該法，著重談一談?dòng)绊懲恋爻邪贫确€(wěn)定的幾個(gè)主要因素。在進(jìn)一步展開論述之前，有必要澄清幾個(gè)問題，以有利于接下來的分析。

家庭承包經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

我國(guó)實(shí)踐表明，農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的確是一種有激勵(lì)、有效率的制度。國(guó)家賦予農(nóng)民從事家庭經(jīng)營(yíng)的土地權(quán)利，建立以家庭為單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，把農(nóng)民的努力程度與所獲報(bào)酬聯(lián)系起來，把農(nóng)民的生產(chǎn)投入與經(jīng)濟(jì)收益聯(lián)系起來，使農(nóng)民在獲得土地使用權(quán)后，有一定的生產(chǎn)自主權(quán)和剩余索取權(quán)，因而提高了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入和投資。并且在一定程度上克服了農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)的低激勵(lì)機(jī)制和高管理成本，克服了集體共同使用土地產(chǎn)生的外部性，降低了監(jiān)督成本。那么，農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)制作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)典型的組織形式，是否會(huì)成為農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的障礙呢？從世界范圍看，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，無論是土地資源豐富的國(guó)家還是土地資源稀缺的國(guó)家，家庭經(jīng)營(yíng)制已成為各國(guó)農(nóng)業(yè)普遍采用的一種方式，經(jīng)營(yíng)主體都是以家庭為單位，只是在規(guī)模上有所差異。小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的日本農(nóng)業(yè)和大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的美國(guó)農(nóng)業(yè)，都已經(jīng)完成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程。因此，認(rèn)為農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)制度妨礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是沒有充分證據(jù)的。比較正確的說法是，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的土地規(guī)模太小對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展存在著不利影響，但兩者之間也不是一個(gè)有前提必有其結(jié)論的直接因果關(guān)系；土地規(guī)模小是影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的多種不利因素之一，但是這個(gè)不利影響是能夠被其他因素代替的，如果資本供給充足的話，土地規(guī)模小的不利因素就能被替代，日本就是一例。小農(nóng)經(jīng)營(yíng)同樣能夠接收很多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，走以提高土地生產(chǎn)率技術(shù)為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的道路。因此，發(fā)展我國(guó)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)應(yīng)當(dāng)走節(jié)省資本和土地，而多用勞力的技術(shù)路線。我國(guó)的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)在采用提高土地的產(chǎn)出率的技術(shù)，比如說良種和多熟制，有充分的主動(dòng)性。因此，家庭經(jīng)營(yíng)制對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這一類特殊而復(fù)雜的生產(chǎn)活動(dòng)，是一種有激勵(lì)、有效率的制度，各國(guó)的實(shí)踐表明，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，解決激勵(lì)問題比實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)更為重要。

其實(shí)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益并不明顯，所以指望通過“”來集中土地從而實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”的“理想”恐難實(shí)現(xiàn)。我國(guó)學(xué)者萬廣華、程恩江的分析則說明。我國(guó)的谷物生產(chǎn)幾平?jīng)]有規(guī)模效益，他們根據(jù)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)得出的結(jié)論是，農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益是有限的，至少它不如工業(yè)的規(guī)模效益那樣明顯。而且有關(guān)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的研究證明，在我國(guó)目前能達(dá)到的小型機(jī)械裝備水平和以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力的家庭適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模（都以產(chǎn)糧為主），南方水田地區(qū)的適度規(guī)模是20-30畝，北方旱作區(qū)為60-70畝，大約為現(xiàn)在的家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模的4-5倍，如要搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這4-5倍的數(shù)據(jù)也較好地表明了土地的集中度，而要使得規(guī)?；耐恋啬鼙３址€(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施的投資平均每畝需800-1000元，這就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件。能夠有上述條件的地方，在我國(guó)農(nóng)村只是一部分地區(qū)，即東部沿海省市區(qū)中的部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市的郊區(qū)。一項(xiàng)對(duì)江、浙、魯3省5縣(市、區(qū))83戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶的調(diào)查資料顯示,我國(guó)東部地區(qū)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍然是以家庭農(nóng)場(chǎng)為主。羅必良經(jīng)過深入研究后得出結(jié)論：“即使大農(nóng)比小農(nóng)有較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，但可以肯定大農(nóng)的邊際勞動(dòng)生產(chǎn)率要比小農(nóng)低”，而且，“大農(nóng)”傾向于吸納資本、排斥勞動(dòng)，而“小農(nóng)”傾向于吸納勞動(dòng)、排斥資本；勞動(dòng)力過剩而資本不足正是我國(guó)農(nóng)村的主要矛盾之一，所以，“大農(nóng)”和“小農(nóng)”這種資源配置行為上的差異，使得家庭經(jīng)營(yíng)的存在在我國(guó)具有特別重要的宏觀經(jīng)濟(jì)意義[3]。就對(duì)全國(guó)大部分地區(qū)來說，是創(chuàng)造條件發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的問題。對(duì)中國(guó)而言，這種轉(zhuǎn)移必然是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的發(fā)展過程，農(nóng)地集中經(jīng)營(yíng)的另一個(gè)必不可少的條件是要為農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能尋找一個(gè)替代物，很顯然，這個(gè)問題也不是短期內(nèi)能夠解決的。通過上面的分析我們可以看到，如果單純是為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”是沒有意義的。

家庭承包經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村社會(huì)保障

長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)村土地的承包關(guān)系，是由土地在中國(guó)現(xiàn)階段的功能所決定的。土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料。與其他生產(chǎn)要素相比，土地具有不可移動(dòng)的。要想提高土地的產(chǎn)出率，只能設(shè)法改善土地的生產(chǎn)條件，對(duì)土地進(jìn)行投資。這種投資，不僅數(shù)量大而且回收期長(zhǎng)。如果土地的承包期短了，農(nóng)民就缺乏意愿對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件就不可能得到改善。中國(guó)人多地少的基本國(guó)情是不可能改變的，只有不斷改善農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件，合理使用土地，才能逐步提高土地產(chǎn)出率，以滿足人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的需要。土地還是農(nóng)民的基本生活保障。目前，在廣大的中國(guó)農(nóng)村，幾乎還沒有一個(gè)有效的社會(huì)保障制度。要想在短期內(nèi)建立起一種以個(gè)人付費(fèi)為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度是不現(xiàn)實(shí)的。絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民除了土地之外還沒有其他穩(wěn)定的生活保障手段。因此，保證農(nóng)民有一份穩(wěn)定的承包地，對(duì)于保障農(nóng)民的基本生活、保持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定就具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。盡管有大量的農(nóng)民離開家鄉(xiāng)在外就業(yè)，但他們的就業(yè)還是不穩(wěn)定的，真正能夠在城鎮(zhèn)定居下來、不再回鄉(xiāng)的還是少數(shù)。多數(shù)在外流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，外面找不到其他就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民有可能成為新的雇農(nóng)或淪為無業(yè)游民，危及整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定。因此，在可以替代土地作為農(nóng)民生活保障的手段產(chǎn)生之前，農(nóng)戶的承包地就必須長(zhǎng)期保持穩(wěn)定。

影響農(nóng)村土地承包關(guān)系中的幾個(gè)主要要素

國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地承包政策的穩(wěn)定，為什么這個(gè)政策卻總在變動(dòng)？現(xiàn)在國(guó)家通過了法律，試圖減少政策的自由度，并通過司法的強(qiáng)制力量把政策穩(wěn)定下來，這個(gè)目的能不能達(dá)到？要回答這些問題，必須找到影響農(nóng)村土地承包政策穩(wěn)定的因素，通過對(duì)這些因素的分析，才能找到答案。土地承包格局變化的最終結(jié)果，是土地收益分配格局的變化，主要是農(nóng)民之間、農(nóng)民與集體之間利益分配格局的變化，某些情況下，國(guó)家（政府）也會(huì)通過重點(diǎn)農(nóng)村土地的方式，加入到對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)隊(duì)伍中來，由此導(dǎo)致了農(nóng)村土地承包制度的頻繁變化，而現(xiàn)行的制度又為這此變化提供了空間，正面將就此作一些分析。

農(nóng)村人口變化與土地承包政策穩(wěn)定的關(guān)系

中國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地的集體所有制?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！奔热煌恋貙儆诩w所有，又未規(guī)定集體所有的方式，就可以理解為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員應(yīng)該人人有份，而且應(yīng)該是均等的。實(shí)際上，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的土地承包原則就包括“按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利”。

人口與土地是一對(duì)矛盾。集體經(jīng)濟(jì)組織成員，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭數(shù)或人口數(shù)是變動(dòng)的。變動(dòng)的人口對(duì)應(yīng)基本不變的土地資源總量，其分配格局變化是自然的。當(dāng)人口增減到一定程度時(shí)，農(nóng)民必然提出調(diào)整承包地的要求，以保證平等地占有集體所有的土地。法律原則上禁止調(diào)整承包關(guān)系，但畢竟還是可以進(jìn)行“小調(diào)整”。在實(shí)踐中，有些地方的做法是新增人口按照先后次序排隊(duì)候地，到調(diào)整期時(shí)“以生頂死”，在個(gè)別農(nóng)戶之間進(jìn)行抽補(bǔ)，將死亡或者戶口遷出的農(nóng)民的土地調(diào)整給新增人口，調(diào)整期一般為5-10年。但小調(diào)整與穩(wěn)定家庭承包制度仍然是有矛盾的。因?yàn)槌邪趦?nèi)家庭部分成員死亡或遷移的，由于農(nóng)戶還存在，集體經(jīng)濟(jì)組織不應(yīng)以此為由調(diào)整承包地。

從另一方面講，農(nóng)民提出這樣的要求是有其經(jīng)濟(jì)上的理由和合理性的。對(duì)中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民來說，經(jīng)營(yíng)土地是他們主要甚至是惟一的來源。而且在大多數(shù)情況下，土地承包費(fèi)并不是土地的全部租金，而是比正常租金少。更多的土地承包權(quán)意味著更多的地租差額、更充分的就業(yè)和更多的投資機(jī)會(huì)。這對(duì)于非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不多、人均耕地很少且投資能力較低的農(nóng)民來說，是有很大的經(jīng)濟(jì)意義的。

“中國(guó)目前以均分土地為特征的平均主義農(nóng)地制度在為農(nóng)村人口提供社會(huì)保障方面，不失為對(duì)現(xiàn)金型社會(huì)保障的一種有效替代”[4]。在一定程度上，它意味著生產(chǎn)效率的損失，因?yàn)槠骄髁x原則要求間歇性地調(diào)整農(nóng)戶間的土地分配，引起土地占有的不穩(wěn)定性，從而降低農(nóng)戶對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資的動(dòng)力。但是，這種平均主義的農(nóng)地制度具有一種內(nèi)在的社會(huì)保障機(jī)制。土地分配上的平均主義也有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。平均分配土地確保每個(gè)農(nóng)民工都有一塊屬于自己的土地，一旦丟掉了城市里的工作，他仍可以選擇返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。與沒有土地的農(nóng)民相比，這種選擇的存在可能會(huì)提高有地農(nóng)民工的索取工資，原因在于他們有更高的保留收入。但是，擁有土地降低了有地農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的要求。利弊相較，擁有土地可能降低雇傭農(nóng)民工的成本。因?yàn)橥鈦砻窆ち鲃?dòng)性大，企業(yè)不愿為這些人付出高昂的長(zhǎng)期成本。

且實(shí)行平均主義的土地分配不一定要搞行政性土地調(diào)整。許多村子預(yù)留了機(jī)動(dòng)地，以在必要的時(shí)候分給那些人口增加的家庭。目前，留出的土地占村子全部土地面積的比例在10%左右。這樣的安排本身使村子可以在若干年內(nèi)無須在農(nóng)戶之間調(diào)整土地。另外，人口減少的家庭交回的土地可以補(bǔ)充到機(jī)動(dòng)地之中去。如果流入的土地量比分出的土地多，這個(gè)“蓄水池”便可以維持下去。而且，機(jī)動(dòng)地可以通過公開招標(biāo)的方式出租給農(nóng)戶耕種，不會(huì)荒棄。執(zhí)行“嚴(yán)格控制預(yù)留機(jī)動(dòng)地”的政策，不失為解決人地矛盾的一種可行辦法，可以抑制土地調(diào)整。但在延長(zhǎng)承包期的過程中，一些地方為了增加鄉(xiāng)、村集體收入，隨意擴(kuò)大“機(jī)動(dòng)地”的比例，損害了農(nóng)民群眾的利益，使政策的正面功效大打折扣。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與土地承包政策穩(wěn)定的關(guān)系

這里說的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，包括經(jīng)濟(jì)合作和村民委員會(huì)。二者可以分立，也可以一套班子兩塊牌子。據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地。此外它還擔(dān)負(fù)著其它眾多的職能。這些職能必須以一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作保障，村干部的補(bǔ)貼或報(bào)酬一般也由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放。在現(xiàn)行制度下鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般只是向村組布置任務(wù)。而很少有對(duì)村組的轉(zhuǎn)移支付。因此，不論是是為了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的工作或者發(fā)放干部的工資，集體經(jīng)濟(jì)組織都有盡可能多地獲取經(jīng)濟(jì)收的動(dòng)機(jī)，更不用說少數(shù)干部可以借機(jī)謀取自己的私利了。

按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地承包中發(fā)包方。從所有主體來看，村委會(huì)作為當(dāng)?shù)卮迕竦纳鐓^(qū)性自治組織，來充當(dāng)集體土地財(cái)產(chǎn)的所有者代表，鄉(xiāng)村集體不僅是農(nóng)地所有者，也是鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理者，擁有經(jīng)濟(jì)和組織資源，在與農(nóng)戶家庭利益博弈中，鄉(xiāng)村集體擁有明顯的優(yōu)勢(shì)，農(nóng)戶處于不利地位，時(shí)有可能發(fā)生鄉(xiāng)村集體侵占農(nóng)戶利益事件。在村民現(xiàn)有民主法制知識(shí)積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為實(shí)際上的村長(zhǎng)和村委會(huì)少數(shù)人所有。村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌之中是對(duì)農(nóng)民收費(fèi)項(xiàng)目的合稱，其收入由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)共享。由于土地承包費(fèi)是納入到村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌之中的，限額的存在決定了鄉(xiāng)村不可能把土地承包費(fèi)定得過高。但實(shí)踐中對(duì)招標(biāo)承包的土地承包費(fèi)管理并不是非常嚴(yán)格。這就為集體通過調(diào)整承包地，獲取盡可能多的土地承包費(fèi)開了方便之門。如此一來，不僅可以向家庭承包的農(nóng)民索要更高的承包費(fèi)，還可以通過招標(biāo)逃避政策對(duì)承包費(fèi)限額的限制，并得到與正常租金接近的土地承包費(fèi)。

組織土地流轉(zhuǎn)是增加集體收益的另一個(gè)途徑。根據(jù)政策如今“兩田制”已不再允許，“機(jī)動(dòng)地”的比例也有嚴(yán)格的限制，其余的土地大多已經(jīng)分到農(nóng)戶手中，只剩下“土地流轉(zhuǎn)”以增加集體收入這一合法的政策口子了。而且由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地等原因，土地收益明顯提高，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求遠(yuǎn)高于市場(chǎng)供給，地租也隨之上漲。用地方有相當(dāng)多是企業(yè)，他們一般都有要求有一定的土地規(guī)模。由于涉及眾多的農(nóng)戶，他們一般不愿意直接與農(nóng)戶單獨(dú)協(xié)商，而是希望當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面組織。而集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也樂于出面。因?yàn)檫@種做法一方面促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加了政績(jī)；而且通過發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中間人的作用，可以賺取用地方支付的地租與付給農(nóng)民的地租之間的減價(jià)，增加了可供自己支配的集體收入。

盡管《農(nóng)村土地承包法》單列了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”一節(jié)，重點(diǎn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力作了限制，但不論制度如何制定，只要沒有足夠的力量保證制度得到嚴(yán)格的執(zhí)行，就難以保證不發(fā)生集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)戶承包土地謀取利益的現(xiàn)象，特別是在鄉(xiāng)村集體財(cái)政壓力較大的情況下。未來鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否隨意調(diào)整農(nóng)村土地承包關(guān)系以謀取自身的利益，不僅在于法律的規(guī)定，更在于國(guó)家執(zhí)行法律的決心和能力，以及對(duì)農(nóng)村面臨的財(cái)務(wù)問題的解決程度。如果基層組織仍執(zhí)行眾多的職能，面臨很多的任務(wù)，卻缺乏相應(yīng)的合法經(jīng)費(fèi)來源，加上財(cái)政體制與監(jiān)督機(jī)制不完善，為確保任務(wù)的完成，上級(jí)政府就可能對(duì)基層組織侵犯農(nóng)戶土地承包權(quán)益的行為睜一只眼閉一只眼。就可預(yù)見的將來看，形勢(shì)不容樂觀。在當(dāng)前各級(jí)地方財(cái)政日趨緊張的情況下，這部分收入基本上成為彌補(bǔ)工資缺口的重要來源，和農(nóng)民已經(jīng)基本沒有太大的關(guān)系?！皳?jù)農(nóng)業(yè)部1998年的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)鄉(xiāng)、村兩級(jí)債務(wù)共計(jì)3259億，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬元，每個(gè)村20萬元”[5]。既然模糊的農(nóng)村土地權(quán)利界定和農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)”能夠給各級(jí)行政機(jī)構(gòu)和人員帶來巨額的收入，那么維護(hù)當(dāng)前這種模糊的農(nóng)地權(quán)利和農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”體制的“利益集團(tuán)”便具有充足的的動(dòng)力。

利用土地流轉(zhuǎn)侵占農(nóng)民的利益已到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度。新華社記者在蘇、皖、豫等省調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)的自主權(quán)受到了侵害，盡管中央三令五申農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須依法、自愿、有償進(jìn)行，但在利益驅(qū)使下，許多地方基層組織仍越俎代庖，操控土地流轉(zhuǎn)，少數(shù)地方甚至動(dòng)用了警力，逼著農(nóng)民就范?！坝械牡胤皆卩l(xiāng)村集體組織的流轉(zhuǎn)中，忽視農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益主體地位，截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益；有的地方土地流轉(zhuǎn)收益缺乏監(jiān)督管理”，“有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同、集體土地搞對(duì)外招商、強(qiáng)迫承包農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn)；有的地方不顧客觀實(shí)際、把政策引導(dǎo)變?yōu)樾姓深A(yù)、人為地推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”[6]。

政府用地與土地承包政策穩(wěn)定

目前政府壟斷了建設(shè)用地的供給。1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)、需要使用土地的、必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地（但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外）。這里所說的依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地，包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。土地收益與占地補(bǔ)償是有區(qū)別的。土地收益是指國(guó)家把征用、占用的集體土地出讓后所帶來的收入，而占地補(bǔ)償是國(guó)家因重用或占用農(nóng)村集體土地付給土地所有者的代價(jià)。前者與后者之間的差額，是國(guó)家人為土地轉(zhuǎn)讓的中間人的收益。

國(guó)家從土地轉(zhuǎn)讓中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，因而目前國(guó)家基本上壟斷了農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的一級(jí)市場(chǎng)。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，比較規(guī)范的程序是先征為國(guó)有，再由政府將使用權(quán)出讓給非農(nóng)用地單位。國(guó)家征地時(shí)，往往將征地價(jià)格壓得很低，而國(guó)家的土地出讓價(jià)格通常很高。在此過程中，政府一轉(zhuǎn)手即可獲得高額收益；而作為土地所有者的集體的擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，卻所得甚少。這種制度不僅導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益缺乏保障，而且導(dǎo)致政府公信力受到影響和土地資源配置效率低下。目前，在各地的土地征用過程中，由于現(xiàn)行土地征用制度和相關(guān)土地制度的滯后和不足，廣泛存在著征而不用、多征少用的現(xiàn)象。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城市由于盲目外延發(fā)展，近10﹪的土地處于閑置狀態(tài)。

政府占用農(nóng)村土地也是影響土地承包關(guān)系穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。所謂政府占用土地，是指政府以各種手段或理由改變農(nóng)村土地的使用性質(zhì)，但是并不辦理這些土地的征用手續(xù)，因而支付給農(nóng)民少量的補(bǔ)貼或補(bǔ)助。占地往往面積較大，期限較長(zhǎng)，有時(shí)甚至是永久性的。于是承包方依法享有的承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，以及自主組織生產(chǎn)和處置產(chǎn)品的權(quán)利，被無形中剝奪了。征占地補(bǔ)償費(fèi)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)為主安排使用的?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，但沒有規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)的分配使用辦法?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督，實(shí)際上是承認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織是安排土地補(bǔ)償費(fèi)用收支的主體。

《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，但法律并沒有對(duì)什么是“公共利益”作具體的限定，因而集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有基本上都稱為征地，政府進(jìn)行的各種土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都是以公共利益名義進(jìn)行的。其中存在的問題有：首先征用補(bǔ)償不盡合理。在公共利益界定不清的前提下，實(shí)際上排除了被征地農(nóng)民參與增值收益分配的機(jī)會(huì)；同條規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，該補(bǔ)償構(gòu)成是否與土地原用途價(jià)格相當(dāng)是存在問題的。其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來加以確定，對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕作水平的差異缺乏體現(xiàn)，無法反映被征土地的區(qū)位價(jià)值。同時(shí)現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保證農(nóng)民原有生活水平的保持或改善。第三，補(bǔ)償費(fèi)用分配問題?，F(xiàn)在我國(guó)的征地補(bǔ)償中土地補(bǔ)償占大頭，由集體統(tǒng)一支配；其它補(bǔ)償及勞動(dòng)力安置費(fèi)用占小頭，歸農(nóng)民個(gè)人。但由于集體土地所有權(quán)的主體范圍和客體范圍都不明確、缺乏可操作性對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的使用也缺乏規(guī)范，結(jié)果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組層層截流，不當(dāng)?shù)氖褂糜滞o農(nóng)民造成更大的損失。盡管國(guó)家支付的征占地補(bǔ)償公占土地價(jià)值的一小部分，但“總和超過土地被征用前輩年平均年產(chǎn)值的30倍”的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)也是一筆不小的數(shù)目。由于缺乏足夠的監(jiān)督，也由于缺乏相應(yīng)的投資能力，在多數(shù)情況下，這筆錢或被用于集體的各種開支、福利，可興辦不能贏利的企業(yè)，或化公為么，數(shù)年后就于無形中消失了?，F(xiàn)行征地制度下，非公益性質(zhì)的征地剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，用地單位和政府則分享了這部分土地增值收益。據(jù)估算，“1953-1978年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)確立后通過‘剪刀差’使農(nóng)民受到的損失大概是3000億元左右，而改革開放之后通過征地從農(nóng)民手中剝奪的利益有上萬億元”[7]。

現(xiàn)行的制度環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造積極的進(jìn)入機(jī)制，將農(nóng)民納入到土地征用談判中來，給其以平等的主體地位，才是推進(jìn)土地征用制度改進(jìn)的關(guān)鍵所在。農(nóng)民直接參與談判，減少了集體人對(duì)原屬于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的攫取，有助于對(duì)集體人的行為形成有效的監(jiān)督。另一方面，推進(jìn)集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，消除產(chǎn)權(quán)歧視帶來的財(cái)富外溢，增加農(nóng)民的資產(chǎn)化收入；完善征用的法律建設(shè)，重構(gòu)征用程序，區(qū)分公益性和非公益性用地的轉(zhuǎn)用渠道，充分利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，在政策的執(zhí)行上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的主體性地位。

另外，改革征占地補(bǔ)償方式也是必要的?？梢詫⑥r(nóng)戶土地使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)和目前國(guó)有企業(yè)劃撥的土地與社會(huì)保障掛鉤。由于考慮到絕大部分地區(qū)的農(nóng)民沒有建立社會(huì)保障。無論是國(guó)家購買贖回農(nóng)民的土地年期使用權(quán)，還是農(nóng)民與企業(yè)和其他個(gè)人之間進(jìn)行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要強(qiáng)制地建立個(gè)人帳戶，納入養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險(xiǎn)基金?！白罱虾Ｇ嗥謪^(qū)在建設(shè)境內(nèi)50公里滬青平高速公路時(shí)，由區(qū)政府牽頭，將所需2000多畝土地涉及的鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織，以土地使用權(quán)作為資產(chǎn)紐帶組成土地公司，市政投資方與土地公司聯(lián)合成立股份合作的項(xiàng)目公司，合作期限為25年。其間項(xiàng)目公司按每年1100元/畝的標(biāo)準(zhǔn)支付土地合作回報(bào)?！盵8]此舉改變了過去一次補(bǔ)償?shù)淖龇?，使被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活有了長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障。按這樣的思路，為今后征用農(nóng)村集體土地有望不再實(shí)行一次性補(bǔ)償，避免損害農(nóng)民利益的方式選擇，提供了有益的借鑒。

農(nóng)村土地政策的未來走向

首先，實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》將是2003年乃至今后一段時(shí)期土地承包政策方面的主要工作。由于在二輪延包結(jié)束時(shí)的土地承包格局，并不完全符合當(dāng)時(shí)的土地承包政策。而《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包格局作為強(qiáng)制握的規(guī)定，法律實(shí)施后的一段時(shí)間內(nèi)，應(yīng)該對(duì)照法律的規(guī)定，糾正各地土地承包中與法律不一致的做法。這樣部分未將土地承包權(quán)確立到戶的地方可能“返工”，承包期不足30年的地方可能處長(zhǎng)到30年，農(nóng)民將得到一定的好處。

其次從法律上進(jìn)一步明確農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵。包括承包、占有、經(jīng)營(yíng)、收益、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、繼承等各種權(quán)利的法律涵義，以及如何在集體與農(nóng)戶之間具體劃分。確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性和流轉(zhuǎn)合同的債權(quán)屬性。

再次，要建立集體土地價(jià)格評(píng)估體系和土地流轉(zhuǎn)中介市場(chǎng)。地租、地價(jià)是調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)杠桿，其評(píng)估體系的建設(shè)，直接關(guān)系到土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)。在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，由于地租、地價(jià)形式的確立，直接解決了實(shí)際操作中價(jià)值尺度的難題，使土地流轉(zhuǎn)可以在不同的所有者和使用者以及不同的社區(qū)之間通行，從而使土地轉(zhuǎn)讓報(bào)酬規(guī)范化、制度化，成為流轉(zhuǎn)活動(dòng)中利益補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)則，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。為促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，地租在區(qū)分土地資產(chǎn)收益和合理經(jīng)營(yíng)收益上總的原則應(yīng)該是絕對(duì)地租歸國(guó)家，級(jí)差地租I歸集體，級(jí)差地租II歸經(jīng)營(yíng)投資者。由于各地情況不同，或者是級(jí)差地租I，或者級(jí)差地租II，或者是兩者兼而有之。有的地方還可能出現(xiàn)“地租負(fù)值”現(xiàn)象，土地轉(zhuǎn)讓，非但得不到收益，還要“倒貼”。確定地價(jià)的方法很多，較易操作的是土地收益還原法和市場(chǎng)比較評(píng)價(jià)法，在實(shí)踐中，這兩種方法是結(jié)合運(yùn)用的。以地力評(píng)價(jià)為依據(jù)，確定土地的理論價(jià)格，在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中起到調(diào)節(jié)作用是十分必要的。土地流轉(zhuǎn)時(shí)，根據(jù)地力的增減給予補(bǔ)償和處罰，由此建立起培肥地力的機(jī)制，解決土地流轉(zhuǎn)過程中地力下降這一難題。這樣，才能從根本上保證地租實(shí)現(xiàn)其土地資產(chǎn)保值、增值的職能[9]。另外，還要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介市場(chǎng)。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在著雙邊壟斷的現(xiàn)象，即土地的轉(zhuǎn)讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉(zhuǎn)讓方，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓信息的取得主要依靠鄰居、親戚、朋友及農(nóng)村干部的信息交流，因此獲取信息的難度大，成本高。這種信息不對(duì)稱問題的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相應(yīng)的信息中介與組織，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息，接受咨詢，勾通供需雙方的相互聯(lián)系；妥善處理土地經(jīng)營(yíng)過程中發(fā)生的矛盾和問題；同時(shí)承擔(dān)提供信貸、技術(shù)、物質(zhì)服務(wù)，從而推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中切要嚴(yán)格遵循“有條件、自愿、有償、公平、合法”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則。土地流轉(zhuǎn)必須具備一定條件，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人均土地資源很少，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大部分已經(jīng)轉(zhuǎn)移。二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)或者本地產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的龍頭企業(yè)，有充分的資金、人才、市場(chǎng)等條件支撐，農(nóng)民又自覺要求進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的地方。

又次，積極促進(jìn)各種形式的農(nóng)民合作組織和農(nóng)民自我保護(hù)組織的發(fā)展，提高農(nóng)民的談判能力。土地制度的建設(shè)和社會(huì)保障制度的完善，都是一個(gè)制度變遷過程。制度變遷的方向，不僅取決于效率原則的指向，還取決于與此相關(guān)的不同利益集團(tuán)之間相對(duì)談判能力的強(qiáng)弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要規(guī)范政府行為，有效地維護(hù)農(nóng)民利益（包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或社會(huì)保障權(quán)），必須有相當(dāng)發(fā)達(dá)的農(nóng)民組織作支撐。農(nóng)民要制約土地負(fù)擔(dān)的迅速增長(zhǎng)，要在與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)有關(guān)的諸多“談判”中，節(jié)約交易成本，減少信息不對(duì)稱性，改變其被動(dòng)接受的地位，必須依靠其組織化程度的提高。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作組織，既是提高農(nóng)民生產(chǎn)能力的重要形式，也是增強(qiáng)農(nóng)民自我保護(hù)能力的重要形式。

最后，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，對(duì)于農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地，積極探索多種形式的土地證券化思路，促進(jìn)土地的資本化開發(fā)，實(shí)現(xiàn)以地生財(cái)，以地建立正規(guī)的社會(huì)保障基金，也能明顯地提升土地的保障功能。比如，鼓勵(lì)農(nóng)民采取土地入股等形式，參與城鎮(zhèn)擴(kuò)張地帶的土地開發(fā)；或通過土地證券化，直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。在農(nóng)民入股所得或土地證券化所得中，拿出一個(gè)固定的比例，納入相應(yīng)城鎮(zhèn)的社會(huì)保障基金，使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，此后享有與所在城鎮(zhèn)人口同樣的社會(huì)保障待遇。結(jié)合相關(guān)政策或法律的調(diào)整，發(fā)展以土地使用權(quán)或所有權(quán)抵押為特征的土地金融，提高城鎮(zhèn)化過程中的融資能力，加快土地開發(fā)或增值的進(jìn)程。此外，市以上政府可以根據(jù)當(dāng)年的城鎮(zhèn)開發(fā)情況，從財(cái)政收入中劃出一個(gè)固定的比例，用于建立農(nóng)民的社會(huì)保障基金。農(nóng)民正規(guī)社會(huì)保障的資金來源，還可有另外兩個(gè)渠道，一是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益，包括集體資產(chǎn)改制中收回的價(jià)值形態(tài)的資產(chǎn)，以及股權(quán)收益、租賃收益等。二是發(fā)行國(guó)債的部分收益、部分國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)收益，包括上市公司國(guó)有股減持的部分所得，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的資產(chǎn)拍賣、變現(xiàn)所得和股權(quán)收益?？赊D(zhuǎn)入國(guó)家財(cái)政，再通過轉(zhuǎn)移支付等形式，支持農(nóng)民的土地外社會(huì)保障體系建設(shè)。國(guó)有資產(chǎn)是全國(guó)人民所有的資產(chǎn)，不是城市人獨(dú)有的資產(chǎn)，更不是國(guó)有企業(yè)職工獨(dú)有的資產(chǎn)。因此，在國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的收益中，應(yīng)該有屬于農(nóng)民的那部分資產(chǎn)收益。公務(wù)員之家版權(quán)所有

此外，農(nóng)村土地制度的改革，必須與改革地方行政管理體制，包括精簡(jiǎn)縣級(jí)機(jī)構(gòu)、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治以及減少村級(jí)管理人員、農(nóng)村稅費(fèi)改革、加強(qiáng)村民自治、建立農(nóng)村社會(huì)保障等配套進(jìn)行。