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2006年是新農(nóng)村建設(shè)的開局之年，而鄉(xiāng)村債務(wù)是一個無法回避的問題。鄉(xiāng)村債務(wù)的問題不解決，鄉(xiāng)村組織就難以在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用；沒有鄉(xiāng)村組織的組織領(lǐng)導(dǎo)，新農(nóng)村建設(shè)就無從談起。筆者基于對全省129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，完成了三萬多字的調(diào)查報告。作為曾經(jīng)長期工作在三農(nóng)第一線的基層干部，現(xiàn)就怎樣化解鄉(xiāng)村債務(wù)，提出如下建議。

1、列為預(yù)防突發(fā)事件的重大課題，制訂切實可行的應(yīng)急方案。

一是對鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行摸底核實把握大局。（1）要核實債務(wù)性質(zhì)。可分類為：公共產(chǎn)品債務(wù)，如義務(wù)教育和水電路等公益事業(yè)建設(shè)；政策性債務(wù)，如基金會、村辦企業(yè)債務(wù)等；運轉(zhuǎn)性債務(wù)，如欠發(fā)工資和日常辦公經(jīng)費等；財政體制性債務(wù)，如墊交稅費的債務(wù)等；招待費債務(wù)，如公款接待費用等。在此基礎(chǔ)上，特別要核清民間債務(wù)和銀行債務(wù)。（2）要嚴(yán)明債務(wù)統(tǒng)計紀(jì)律。要防止基層產(chǎn)生國家將會接收這些債務(wù)的誤解，否則，將無法得出真實的債務(wù)數(shù)據(jù)，而且會使債務(wù)數(shù)據(jù)呈幾何級數(shù)上升。凡在債務(wù)統(tǒng)計時瞞報或多報，要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以確保鄉(xiāng)村債務(wù)統(tǒng)計細(xì)致準(zhǔn)確全面。做到情況清，底子明，預(yù)防措施出在危機(jī)爆發(fā)前。（3）要實行債務(wù)公開。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債負(fù)要在本區(qū)域內(nèi)進(jìn)行公開，防止縣、鄉(xiāng)、村暗箱操作。對村級債權(quán)債負(fù)要明確的集體所有性質(zhì)，債權(quán)的認(rèn)可、核銷都要以村內(nèi)民主的形式進(jìn)行，縣鄉(xiāng)只可指導(dǎo)，不可包辦代替。

二是借鑒鄉(xiāng)村債務(wù)的化解實踐。

根據(jù)筆者調(diào)查，比如不少鄉(xiāng)村迫于無奈進(jìn)行的一些化解債務(wù)的實踐就可以借鑒：（1）對銀行的債務(wù)進(jìn)行事實掛帳。（2）對鄉(xiāng)村干部的債權(quán)要先抵消本人及親屬的老欠稅費和往來才能確認(rèn)。（3）對農(nóng)戶的債權(quán)動員抵消本人及親屬的老欠稅費和往來。（4）對尾欠稅費確定稅改前和稅改后的不同比例進(jìn)行核定，對特困戶和貧困戶的尾欠稅費張榜公布進(jìn)行減免。（5）個別地方一些群眾基礎(chǔ)好的村，采取農(nóng)戶自愿在糧食兩補中抵扣尾欠稅費的辦法來化解村級債務(wù)。（6）有些地方就采取了村民投票公決的辦法，把尾欠稅費確認(rèn)為村民共同所有的集體債權(quán)。例如湘南某鎮(zhèn)的文光村，近5年來就已經(jīng)化解債務(wù)10多萬元，村級債務(wù)就只有3.8萬元，其中欠信用社1萬元、欠鎮(zhèn)政府老欠稅費1.8萬元、欠村干部工資1萬元，可以說該村的債務(wù)危機(jī)已經(jīng)得到全面化解。（7）有的地方采取債權(quán)置換的方式來化解債務(wù)，如甲欠鄉(xiāng)村的錢，而鄉(xiāng)村又欠乙的錢，就將鄉(xiāng)村對甲的債權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙。據(jù)有關(guān)資料顯示，湖南全省鄉(xiāng)村債權(quán)高達(dá)19.8億元。如果能把這部分“債權(quán)”中確系合理負(fù)擔(dān)部分收上來，對化解鄉(xiāng)村債務(wù)將會起到舉足輕重的作用。

2、切實減輕鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)，禁止隨意增項加碼。

一是要出臺政策嚴(yán)明紀(jì)律，對待減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)一樣來對待減輕鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)。省委、省政府要禁止各級沒有足額經(jīng)費保證就給鄉(xiāng)村下達(dá)任務(wù)，要明確劃分鄉(xiāng)、村與縣以上的各自責(zé)任，對上級隨意增加的負(fù)擔(dān)鄉(xiāng)村有權(quán)拒絕，且要像對增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)一樣對增加鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)的責(zé)任人進(jìn)行“一票否決”。上級政府及相關(guān)部門不得以任何理由要求鄉(xiāng)村贊助錢物；不得以任何理由強(qiáng)行攤派報刊雜志或銷售其他物品；不得違反規(guī)定進(jìn)行任何形式的升級達(dá)標(biāo)活動；不得以任何形式平調(diào)鄉(xiāng)村資金。對包括上級撥款在內(nèi)的鄉(xiāng)村所有財政收支、所承擔(dān)的責(zé)任及財政的使用范圍和項目予以嚴(yán)格規(guī)定，并在本區(qū)域內(nèi)全面公開，超過范圍和項目使用，從嚴(yán)進(jìn)行查處。省政府設(shè)立舉報電話，加強(qiáng)新聞和群眾監(jiān)督。

二是要取消針對鄉(xiāng)村的達(dá)標(biāo)升級等各種形式主義考核制度。鄉(xiāng)村組織的考核制度，核心應(yīng)該是以農(nóng)民是否滿意作為最終評判標(biāo)尺。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，創(chuàng)建適合新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的政績評價指標(biāo)體系。首先就要徹底根治一下“上級出政策，基層出票子”的時弊，如樹典型、搞“政績工程”、各種達(dá)標(biāo)升級活動、并由此而來的各種接待應(yīng)酬活動。其次是要徹底改變目前行政體系中“為指標(biāo)而達(dá)標(biāo)，為數(shù)量而充量”的工作潛規(guī)則。對鄉(xiāng)村考評的方式、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果要在所管轄區(qū)內(nèi)公開公布，改變作為法定主體的群眾在考評工作時缺位的不正常狀況；使那些謀取部門利益的考核部門對考核不再感興趣；使“為考核而實施考核、迎接考核、應(yīng)付考核”的形式主義得到有力的根治，從而減輕鄉(xiāng)村組織因形式主義而不得不付出的財力、人力和物力。

三是對鄉(xiāng)村組織“少取、多予、放活”，讓鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民一道休養(yǎng)生息。當(dāng)務(wù)之急就是要取消要鄉(xiāng)村在財政上進(jìn)行配套的各類實事。搞公路建設(shè)，水利建設(shè)，農(nóng)民醫(yī)保都是好事，但不能要求沒有收入來源的鄉(xiāng)村支付配套資金。其次是加大對貧困縣和農(nóng)業(yè)大縣轉(zhuǎn)移支付力度，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是勢在必行，遲改不如早改，長痛不如短痛。而且越窮的地方干部越多，改革的成本越高，也越需要縮減財政吃飯隊伍，降低公眾服務(wù)成本。每個人買斷工齡按一年一個月工資計算，加上醫(yī)保和社保，平均每人在4、5萬元左右，一個縣就需要上億元，如果還包括欠發(fā)工資和墊交稅費借款就是數(shù)億元。但農(nóng)業(yè)大縣因為是種糧食為主，所以絕大多數(shù)都是貧困縣，縣政府不去加重鄉(xiāng)村的負(fù)擔(dān)和截留鄉(xiāng)村的資金就十分難能可貴了，哪里還有什么能力去支付改革成本呢？

3、解放思想創(chuàng)新體制，推進(jìn)農(nóng)村政治改革。

由于存在著從上到下的考核制度，上級政府給下級政府的壓力，加速了權(quán)、責(zé)、利的分離，也就形成更多的鄉(xiāng)村債務(wù)，應(yīng)該從體制上來解決這個問題。

一是合理定位鄉(xiāng)村組織的職能。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織要逐步從“統(tǒng)治型組織”轉(zhuǎn)向為“服務(wù)型組織”，將工作重心轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)職能上來。關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是要解決事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的問題，嚴(yán)格按照“權(quán)隨事走，財由事定”的原則，要明確哪些是屬于鄉(xiāng)村組織的事務(wù)，哪些不屬于。屬于鄉(xiāng)村組織的事務(wù)，就必須要賦予相應(yīng)的權(quán)和錢。沒有賦予鄉(xiāng)村相應(yīng)的權(quán)和錢，就不能賦予相應(yīng)的事務(wù)。比如計劃生育是國家項目，就不應(yīng)該要求村級組織承擔(dān)行政成本。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織今后的定位應(yīng)該是：把自身作為國家向農(nóng)村社會提供的公共產(chǎn)品。筆者以為主要是三大職能：一是社會保障，主要是保障農(nóng)村居民的生存權(quán)利，包括大病救治、弱勢群體的扶助、人身安全等。二是政治保障，主要是保障農(nóng)村居民的民主權(quán)利，如保障農(nóng)民在村民自治中的民主權(quán)利應(yīng)該是鄉(xiāng)政府的法定職責(zé)。三是公共保障，主要是保障農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活的公共產(chǎn)品，如水、電、路、文化事業(yè)建設(shè)及科學(xué)技術(shù)的普及推廣等。除此以外，對于農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)村組織，不能賦予發(fā)展經(jīng)濟(jì)的責(zé)任。因為，一方面，鄉(xiāng)村組織只有服務(wù)職能而沒有宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的權(quán)能；而另一方面，作為建立在“鄉(xiāng)村社會”之上的“縣域經(jīng)濟(jì)”，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的責(zé)任必然是非縣級以上的政權(quán)莫屬，鄉(xiāng)村組織只能是其中的一個“守夜人”。既然鄉(xiāng)村組織的本身就是國家為農(nóng)村社會提供的一個公共產(chǎn)品，象城市社區(qū)一樣，國家就要提供一個財政的保障。

二是規(guī)范財政管理體制?，F(xiàn)在中央財政（包括省級財政）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的撥款，都是通過一級一級財政往下?lián)芸罘绞絹磉M(jìn)行的。盡管中央和省府加大了對基層和農(nóng)村的財政支持力度，但由于面廣線長，轉(zhuǎn)移支付到鄉(xiāng)村時已是十之五六。而其他專項資金就更加微乎其微，很多部門都是掛著“基層”和“農(nóng)”字的“羊頭”，賣著自己的“狗肉”，這些項目資金撥下來已經(jīng)是九牛一毛了，有的裝點一下門面，比如國土開發(fā)資金，國土部門自定項目、自定價格、自我開發(fā)，其中的黑洞自不必有說，還反而把良田開成荒地；有的一分錢都沒有到項目上去，做假帳應(yīng)付了事，比如就有一些新聞報道披露有些地方的林業(yè)局長冒領(lǐng)退耕還林資金。因此，目前的轉(zhuǎn)移支付等各項財政撥款制度已經(jīng)到非改不可的地步。（1）改革目前的轉(zhuǎn)移支付等各項財政撥款制度，要如同糧食補貼一樣，公開項目、標(biāo)準(zhǔn)和金額，并直達(dá)鄉(xiāng)村，盡可能減少中間環(huán)節(jié)，使鄉(xiāng)村組織增收減債。（2）農(nóng)村政務(wù)公開和基層民主已經(jīng)是中央確定的方向，財務(wù)公開要作為其中最重要的內(nèi)容。推行村財鄉(xiāng)管村用、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用是十分必要的，但代管的帳必須對農(nóng)民公開，農(nóng)民有權(quán)直接了解本鄉(xiāng)本村的財務(wù)狀況，使財務(wù)公開不流于形式。而且，清理鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)的情況要向農(nóng)民公布，這要作為必經(jīng)程序。（3）村沒有財政體系，不應(yīng)講什么預(yù)決算制度；只講量入為出，民主理財，不得再發(fā)生新債就行了。

三是創(chuàng)新農(nóng)村政治制度。造成鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)的原因錯綜復(fù)雜，從政治體制上來分析，其中最主要的，首先是現(xiàn)行鄉(xiāng)村組織制度與農(nóng)村的實際不相適應(yīng)。（1）要把基層民主和村民自治的重心從民主選舉轉(zhuǎn)移到民主決策和民主監(jiān)督上面來，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度和村民代表大會制度。村級組織在進(jìn)行各項事業(yè)建設(shè)和興辦集體經(jīng)濟(jì)時，必須本著量力而行的原則，非經(jīng)村民大會或村民代表大會討論決定，無權(quán)以集體的名義向金融貸款或進(jìn)行民間借款，無權(quán)向村民集資。（2）按照新農(nóng)村建設(shè)“管理民主”的指導(dǎo)方針，解放思想，把鄉(xiāng)村置身于整個國家改革的大體系中的一個突破口，大膽進(jìn)行民主政治的制度創(chuàng)新。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的基礎(chǔ)上，真正實現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主，讓農(nóng)民來直接評判我們工作的好壞。筆者認(rèn)為，一是權(quán)力重心下移。徹底根治腐敗和官僚主義的一個有力法寶，就是把權(quán)力下放，把權(quán)力重心下移。改革國家權(quán)力配置的基本原則應(yīng)該是：確保兩頭，精簡中間。具體作法是：把國家管理社會的權(quán)力重心下移到共和國“最小政府”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由各級強(qiáng)勢權(quán)力的“大政府”在上面監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使權(quán)力。這也許是當(dāng)前中國政府在體制內(nèi)形成權(quán)力制約機(jī)制和提高行政效率的最佳選擇，它極大地減少權(quán)力批發(fā)的機(jī)會，有效地制約了因權(quán)力發(fā)包而產(chǎn)生的腐敗。一個小小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)勢力再強(qiáng)大，也沒有叫板中央的危險性存在，哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府敢公開與中央哪怕是與縣政府對抗呢？二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治。就是權(quán)力重心下移之后，把權(quán)力移給誰呢？授權(quán)于民，按照當(dāng)年的說法，是“把權(quán)力交給人民”。取消農(nóng)業(yè)稅，使鄉(xiāng)村社會的政治改革的具備了前提條件。因為國家從此不再找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要錢了，不管是誰當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，只要人民滿意，農(nóng)村社會和諧就行。國家對農(nóng)村社會采取“無為而治，休養(yǎng)生息”的方略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治就順理成章、水到渠成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨委班子要由黨員直選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由村民直選。選舉出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員非經(jīng)換屆、罷免程序或司法機(jī)關(guān)的裁定，上級黨政機(jī)關(guān)無權(quán)撤換。這不僅能夠從根本上杜絕買官賣官的腐敗現(xiàn)象，還將改變中國權(quán)力體系倒“金字塔”的危機(jī)結(jié)構(gòu)，從而化解黨的執(zhí)政風(fēng)險，從而真正實現(xiàn)立黨為公，執(zhí)政為民。三是依法“民主管理”。國家用法律來規(guī)范鄉(xiāng)村組織的行為和決策程序，審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政活動，監(jiān)督法律法規(guī)的實施，在不干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主權(quán)的前提下，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在人事、財政事務(wù)上保持透明。按照權(quán)力制衡的原則，由各村選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表組成決策機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記按程序選為人大主席，領(lǐng)導(dǎo)群眾進(jìn)行民主管理，和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行民主監(jiān)督。使中國的民主能夠有一個不斷“試錯”的過程，在不斷的“試錯”過程中，使民眾的民主素質(zhì)得以逐漸提高，使廣大的基層黨組織在競選中進(jìn)行優(yōu)勝劣汰更新?lián)Q代，并在競選中不斷提高執(zhí)政能力。