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隨著農(nóng)村改革的不斷深化和農(nóng)村各項(xiàng)政策的調(diào)整，對于大多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村級(jí)集體收入明顯減少，下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金難以填補(bǔ)資金缺口，鄉(xiāng)村負(fù)債的現(xiàn)象十分普遍。這種狀況使得鄉(xiāng)村日常運(yùn)轉(zhuǎn)異常艱難，更難以抽出資金開展各項(xiàng)公共公益事業(yè)建設(shè)活動(dòng)，難以在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有較大作為，由此形成惡性循環(huán)，使鄉(xiāng)村難以在短期內(nèi)走出困境。筆者在調(diào)查某縣鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)情況的基礎(chǔ)上對促進(jìn)鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行了思考。

一、主要困難和問題

1、基本工作經(jīng)費(fèi)無保障，干部敬業(yè)意識(shí)淡化。據(jù)測算，某縣鄉(xiāng)、村、組三級(jí)干部10988人，年需承擔(dān)補(bǔ)助工資、辦公費(fèi)等基本工作經(jīng)費(fèi)3870萬元。稅改政策規(guī)定農(nóng)業(yè)稅附加是村組干部工資、辦公費(fèi)和農(nóng)村社會(huì)福利費(fèi)的專項(xiàng)資金。以*年為例，該縣農(nóng)業(yè)稅附加542萬元，全部用于村組干部補(bǔ)助工資和辦公費(fèi)也還有1614萬元的缺額，各鄉(xiāng)村只好擠占挪用“一事一議”等其他專項(xiàng)資金來填補(bǔ)。盡管這樣，目前全縣各鄉(xiāng)村拖欠干部工資還是高達(dá)1716萬元。大部分鄉(xiāng)村陷入了“工資停發(fā)、發(fā)票停報(bào)、汽車停開、電話停機(jī)、食堂停餐”的困境。一些地方出現(xiàn)了鄉(xiāng)村干部無人當(dāng)、不想當(dāng)或應(yīng)付著當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，部分干部嘆息道：“寧愿務(wù)工掙錢，也不該當(dāng)官管閑”。

2、債務(wù)包袱沉重，農(nóng)村社會(huì)矛盾激化。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)帶來四個(gè)方面的嚴(yán)重后果：一是因鄉(xiāng)村結(jié)不了貸款利息，將高息轉(zhuǎn)本，使鄉(xiāng)村債臺(tái)高筑，愈來愈窮，陷入債務(wù)惡性循環(huán)的怪圈。二是前些年鄉(xiāng)村為完成上級(jí)稅費(fèi)任務(wù)，在集體負(fù)債重，失信貸不到款的情況下，鄉(xiāng)村干部以私人名義貸款私借公用，貸款到期后債主盈門，有的鄉(xiāng)村干部財(cái)產(chǎn)被債主抵押，有的甚至受到債主的人身攻擊，有的為躲債而遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)。三是前幾年一些地方好大喜功，超過農(nóng)民實(shí)際承受能力，搞形象工程、面子工程，債務(wù)越來越大，村干部不僅遭上級(jí)埋怨，還遭群眾謾罵，成了“風(fēng)箱里的老鼠兩頭受氣”。四是為了清償部分債務(wù)，鄉(xiāng)村干部便向農(nóng)民收取尾欠，但由于農(nóng)民的利益高于一切，收款不能強(qiáng)制進(jìn)行，農(nóng)民不愿交，村干部工作起來就十分困難，如果不收，債務(wù)化解就十分困難，反之又容易激化干群矛盾，一旦發(fā)生農(nóng)民負(fù)擔(dān)信訪案(事)件，輕者丟官，重者承擔(dān)法律責(zé)任。說句實(shí)話，農(nóng)民欠款連人民法院都執(zhí)行不了，鄉(xiāng)村干部又為之奈何呢？

3、村內(nèi)公益事業(yè)難辦難議，集體組織功能弱化。村級(jí)組織應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民辦好事、辦實(shí)事，這也是廣大農(nóng)民的熱切期盼。但具體操作起來就復(fù)雜了，村內(nèi)要辦事缺經(jīng)費(fèi)，就得找農(nóng)民開會(huì)商量，就需要農(nóng)民籌勞籌資。村里開會(huì)，青壯年打工去了，參會(huì)的多是老人和婦女，而且鑼齊鼓不齊，議事時(shí)眾說紛紜，莫衷一是，有的農(nóng)戶以不直接受益為借口故意刁難，造成“有事難言、議而不決、決而難辦”的局面。有些地方一搞公益事業(yè)，一部分人就以財(cái)務(wù)問題、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題到上級(jí)部門信訪，搞得村上無所適從，十分被動(dòng)，于是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)維護(hù)陷入無人問無人管的困境。

4、鄉(xiāng)村干部落實(shí)政策難，基層組織形象惡化。各級(jí)政府農(nóng)村政策的制定帶有普遍性，但當(dāng)其與農(nóng)村的實(shí)際情況相結(jié)合，就會(huì)滋生出這樣那樣的問題，而鄉(xiāng)村干部正是處于這種矛盾的焦點(diǎn)上，左右為難。如農(nóng)業(yè)稅取消后，有關(guān)部門服務(wù)收費(fèi)，按照農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理政策，應(yīng)該堅(jiān)持“誰服務(wù)、誰收費(fèi)”的原則，這些服務(wù)部門勢單力薄，在農(nóng)民面前缺乏號(hào)召力，錢怎么收？只能靠村干部去上門收取，按照“誰服務(wù)、誰收費(fèi)和亮證收費(fèi)”的原則，村干部既無收費(fèi)資格，也無收費(fèi)證件，一些農(nóng)民問他憑啥收費(fèi)，干部也答不上來，只好三番五次登門與農(nóng)民磨嘴皮，想辦法把錢收到手。更有甚者，村干部還對農(nóng)民做了一些違背政策法規(guī)的事。例如調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對農(nóng)民增收本來是好事，但結(jié)構(gòu)怎么調(diào)、產(chǎn)業(yè)化怎么搞就復(fù)雜了。有的地方調(diào)結(jié)構(gòu)上面說了算，不管科學(xué)與否，村干部都要去完成。種什么，怎么種是農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)，村干部去做工作，農(nóng)民想不通，而且一旦產(chǎn)生不良后果，還得由村干部去頂著、去承擔(dān)，干部出了力，辦了不討好的事，這樣的事在一些地方屢見不鮮。

二、困難和問題的成因

1、鄉(xiāng)村收入大幅減少，收不抵支。所調(diào)查縣鄉(xiāng)村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入水平極低，經(jīng)濟(jì)來源主要是農(nóng)民負(fù)擔(dān)和上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助。全縣2001年鄉(xiāng)村可支配收入為7361萬元，2005年銳減至2182萬元。也就是說，當(dāng)前鄉(xiāng)、村兩級(jí)預(yù)算可支配收入不足稅改前的三分之一，而實(shí)際上由于抵減債務(wù)、人員外出打工和天災(zāi)人禍等因素而產(chǎn)生的稅費(fèi)缺口全部由鄉(xiāng)村兩級(jí)承擔(dān)，加之為彌補(bǔ)稅改后的資金缺口，有限的鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)、資源此前已作處置變現(xiàn)，今后很長一段時(shí)期內(nèi)不會(huì)再有收益；而上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付本就數(shù)額有限，且受到層層截留，所剩無幾。因此鄉(xiāng)村兩級(jí)實(shí)際可支配收入進(jìn)一步減少。但是鄉(xiāng)村兩級(jí)要辦的事卻一樣也沒有減少。收不抵支在全區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)已是普遍現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)壓到最低限度的年資金需要量視鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小在60—120萬元之間，而稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年的財(cái)政預(yù)算收入僅有上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助收入一項(xiàng)，一般在20—40萬元之間，資金缺口達(dá)40—80萬元。

2、鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)事權(quán)不配套，負(fù)擔(dān)不公。隨著近年來的體制改革，收入逐漸向上集中，鄉(xiāng)、村財(cái)力一步步削弱，而事權(quán)并沒有減少。例于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的各種工商、房產(chǎn)等各項(xiàng)稅費(fèi)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有分配收入的權(quán)力，卻有管理市場、建設(shè)城鎮(zhèn)的義務(wù)。某鎮(zhèn)是國家建設(shè)部小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，每年征收的車船使用稅、契稅及各項(xiàng)工商稅收在100萬元以上。鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政沒有分到一分錢，每年還要投入5-20萬元用于城鎮(zhèn)的建設(shè)和維護(hù)。除此以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要承擔(dān)干部工資補(bǔ)助、社會(huì)保障、報(bào)刊雜志、廣播電視、黨員干部教育管理及其他公益事業(yè)建設(shè)等種種沒有來源的開支。收費(fèi)的各種渠道被取消或被上級(jí)財(cái)稅、線管部門控制，辦事的義務(wù)仍然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，形成了極不合理的現(xiàn)象。甚至出現(xiàn)了群眾被車撞死，司機(jī)逃逸，最后鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿錢“了難”的啼笑皆非的奇怪現(xiàn)象。

3、鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)臃腫人滿為患，壓力太大。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員在21—24人之間，按平均23人，每人工資福利8000元保底測算，需18萬元。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員平均在30人左右，按每人每年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)齊4000元補(bǔ)助福利，每年需12萬元以上。也就是說一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年工資補(bǔ)助開支需要30萬元以上，實(shí)際遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)字。龐大的人員開支，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成了名副其實(shí)的“吃飯財(cái)政”，無力保證其他合理開支。同時(shí)，拖欠干部職工工資補(bǔ)助成風(fēng)，破壞了干部職工的工作積極性，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門工作職能的進(jìn)一步發(fā)揮。對村級(jí)人員負(fù)擔(dān)情況，我們也進(jìn)行了調(diào)查，村干部職數(shù)一般是3—5人，一般的村每年村干部工資支出在1—2.5萬元。村內(nèi)組長工資開支一般在1—1.5萬元，兩項(xiàng)相加在2—4萬元。這基本上是村級(jí)可支配的全部收入數(shù)，保得了人員工資，就保不了村級(jí)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。拖欠村組干部工資現(xiàn)象也相當(dāng)普遍。某村的支部書記告訴我們，村里的干部已經(jīng)有3年沒有領(lǐng)到工資了，村里欠每個(gè)村干部的工資都在1萬元以上。

三、基本思路與措施

針對當(dāng)前鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)困難的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面入手加以解決。

1、增收節(jié)支，增強(qiáng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)職能。在增收上，首先要抓發(fā)展，培植新興財(cái)源。鄉(xiāng)村要充分挖掘人際關(guān)系資源，大搞招商引資，根據(jù)本地實(shí)際情況，興辦一批龍頭企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)；還要善于引導(dǎo)和利用民間資本，大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，通過稅收分成，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。其次要利用各種途徑，積極爭取上級(jí)財(cái)政和國家項(xiàng)目資金的支持。能夠爭取國家項(xiàng)目資金，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等就可解決農(nóng)村一些迫切需要解決的問題，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)的壓力。再是逐步回收債權(quán)。截至*年止所調(diào)查縣鄉(xiāng)村兩級(jí)債權(quán)占到債務(wù)的38.5%。近兩年農(nóng)村稅費(fèi)的大幅度減輕和經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)，大部分農(nóng)戶具備了逐步償債的能力。政府可以限定不超過債權(quán)總額、債權(quán)戶數(shù)30%的上限，來有計(jì)劃的逐步回收欠款，小額債權(quán)戶而又有能力償還的可一次性償清。對特別困難的戶可暫緩回收或適度減免。在節(jié)支上，要嚴(yán)格控制非生產(chǎn)性建設(shè)項(xiàng)目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿錢可搞可不搞的要堅(jiān)決不搞，非搞不可的也要看資金來源，量體裁衣，避免勞民傷財(cái)。同時(shí)要加強(qiáng)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督。建立和完善全區(qū)統(tǒng)一規(guī)范的鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理長效機(jī)制，如：管理領(lǐng)導(dǎo)層的教育、培訓(xùn)制、一支筆審批的監(jiān)控督查制、重大事項(xiàng)的公告、公示制。鑒于取消農(nóng)村“兩工”和農(nóng)業(yè)稅后，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政名存實(shí)亡，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)開支實(shí)行報(bào)賬制，由區(qū)財(cái)政統(tǒng)管，以便于監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的接待開支要嚴(yán)格壓縮，已有政策規(guī)定的要嚴(yán)格執(zhí)行，沒有的要出臺(tái)新的政策規(guī)定，使節(jié)支工作真正落到實(shí)處。

2、深化改革，減輕鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)壓力。即“合村并鎮(zhèn)，精簡分流鄉(xiāng)干部，減少村干部，取消組干部”。要對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、站所再一次進(jìn)行大力精簡，按轄區(qū)人口數(shù)核定崗位數(shù)，實(shí)行競爭上崗。村一級(jí)要減少干部職數(shù)，實(shí)行村、支兩委合理兼職。如果按13人/鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2人/站所、3人/村的標(biāo)準(zhǔn)核定鄉(xiāng)村兩級(jí)干部編制，取消組長，則每年可減少工資性支出2625萬元。二是改革財(cái)稅體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)對等。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是個(gè)假政府，有權(quán)的、有錢的、能執(zhí)法的全被收走了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政僅限于部分轉(zhuǎn)移支付和向上爭取數(shù)額不定的項(xiàng)目資金，不具備一級(jí)公用財(cái)政的能力，但承擔(dān)了大部分農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)，具有公用財(cái)政的義務(wù)，財(cái)權(quán)與事權(quán)極度不平等。改革現(xiàn)有的財(cái)稅制度，首先是建立完善財(cái)政分成制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要享有本地稅收的分成權(quán)利，落實(shí)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分成比例。其次是要合理配制鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，切實(shí)減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。本應(yīng)由相關(guān)部門、上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的農(nóng)村事務(wù)，要堅(jiān)決由部門和上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。禁止隨意向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，改變“部門收錢不辦事、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事無來源”的現(xiàn)狀。三是改革產(chǎn)權(quán)制度，鼓勵(lì)農(nóng)村公益事業(yè)民建民營。大力推行農(nóng)村小水利、小林場等公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全農(nóng)民自籌資金興辦生產(chǎn)公益事業(yè)的激勵(lì)機(jī)制。主要通過依法拍賣、租賃、承包其經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)小水利、小林場等公共設(shè)施建、管、用和責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投資投勞的積極性，減輕鄉(xiāng)村興辦公益事業(yè)的壓力。同時(shí)，通過拍賣、租賃、承包等方式回收資金，用于新的公益事業(yè)建設(shè)，使農(nóng)村公益事業(yè)走上“建設(shè)—改制—再建設(shè)”的良性循環(huán)發(fā)展之路。

3、政策扶持，加大轉(zhuǎn)移支付力度。一方面要積極向上反映，爭取國家更多的轉(zhuǎn)移支付資金扶持鄉(xiāng)村；另一方面將中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金及時(shí)、足額下?lián)艿洁l(xiāng)村。不僅如此，地方財(cái)政還要拿出資金盡量彌補(bǔ)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的不足，尤其是要加大對農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的投入，幫助鄉(xiāng)村兩級(jí)渡過難關(guān)。在工作中要突出重點(diǎn)，按照統(tǒng)一規(guī)范、公正合理、公開透明的原則，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口、耕地面積、減負(fù)額度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)強(qiáng)弱等指標(biāo)，合理確定轉(zhuǎn)移支付比例，加大對特困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的轉(zhuǎn)移支付力度。如對湖區(qū)嚴(yán)重不公的水費(fèi)負(fù)擔(dān)，上級(jí)財(cái)政要予以補(bǔ)貼；對鄉(xiāng)村兩級(jí)收入不能滿足“三項(xiàng)基本工作經(jīng)費(fèi)”的困難鄉(xiāng)、村，上級(jí)財(cái)政要通過轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)齊；對農(nóng)村合作基金會(huì)債務(wù)包袱沉重、矛盾突出的鄉(xiāng)村，上級(jí)財(cái)政要通過轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)貼，確?；鶎咏M織和社會(huì)事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4、以人為本，加強(qiáng)基層班子建設(shè)。要教育廣大基層干部堅(jiān)持立黨為公，執(zhí)政為民，增強(qiáng)“為官一任、造福一方”的責(zé)任意識(shí)，樹立勤政務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，杜絕好大喜功、勞民傷財(cái)?shù)亩唐谛袨?；要選拔那些政治素質(zhì)好、執(zhí)政能力強(qiáng)、群眾信得過的干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)主職；要完善對干部任期內(nèi)政績的考核機(jī)制；要從政治經(jīng)濟(jì)待遇、子女就業(yè)等多方面給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部足夠的關(guān)愛，讓他們安心基層、扎根基層，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本穩(wěn)定。