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一、“公共管理倫理學(xué)”是公共管理的倫理學(xué)

在科學(xué)分類(lèi)中，作為科學(xué)研究對(duì)象的倫理關(guān)系歷來(lái)都被看作為一種普遍的社會(huì)關(guān)系。在一種有著相似文化類(lèi)型的社會(huì)中，大致有著相類(lèi)似的倫理關(guān)系，以及由這種倫理關(guān)系構(gòu)成的社會(huì)結(jié)構(gòu)類(lèi)型。即使同一文化類(lèi)型的社會(huì)分屬于不同的國(guó)家，它們之間的差別也往往表現(xiàn)在政治上和意識(shí)形態(tài)上的差異。這些差異，對(duì)于社會(huì)的存在來(lái)說(shuō)，往往還是相對(duì)表面的現(xiàn)象，在更深的層次上，他們的倫理關(guān)系、社會(huì)的倫理結(jié)構(gòu)及其倫理觀(guān)念，有著不可懷疑的一致性。所以說(shuō)，倫理學(xué)的話(huà)題往往是一些永久性的話(huà)題。在一定的同一文化類(lèi)型的社會(huì)中，每一個(gè)時(shí)代的人們，都在重復(fù)地談?wù)撝辉?huà)題。這表明，在歷史的縱向維度上和在現(xiàn)實(shí)的橫向維度上，倫理話(huà)題都是最具普遍性的話(huà)題。

但是，倫理話(huà)題所表現(xiàn)出來(lái)的這種普遍性其實(shí)只是一種歷史現(xiàn)象。在20世紀(jì)，一個(gè)明顯的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)就是社會(huì)生活領(lǐng)域的分化和科學(xué)的分化，社會(huì)生活在以往的歷史發(fā)展的前提下進(jìn)入了加速分化的階段。同樣，科學(xué)的學(xué)科分化也令人目不暇顧。在這種情況下，倫理話(huà)題的普遍性與特殊性的辯證法開(kāi)始得到證實(shí)，存在著一般性的倫理研究和特殊的倫理研究并存的科學(xué)事實(shí)。一方面，重復(fù)著以往時(shí)代的倫理話(huà)題繼續(xù)加以研究，依然是倫理學(xué)的主流，甚至出現(xiàn)了更為系統(tǒng)、更為深入的倫理哲學(xué)省思。另一方面，關(guān)于具體的社會(huì)生活領(lǐng)域的倫理考察也吸引了大量學(xué)者的興趣，人們深入地分析一些具體的社會(huì)生活領(lǐng)域中的特殊的倫理關(guān)系類(lèi)型，提出職業(yè)道德規(guī)范體系的建設(shè)。這就是在20世紀(jì)后半期開(kāi)始成為倫理學(xué)研究熱點(diǎn)的職業(yè)道德研究。公共管理倫理學(xué)就是在這種科學(xué)和社會(huì)發(fā)展條件下建立起來(lái)的一門(mén)科學(xué)，它是作為對(duì)公共管理領(lǐng)域中的倫理關(guān)系作出專(zhuān)門(mén)研究的科學(xué)，并根據(jù)這一專(zhuān)門(mén)研究對(duì)公共管理的價(jià)值取向和公共管理者的職業(yè)道德規(guī)范作出規(guī)定。

“公共管理倫理學(xué)”是一門(mén)新學(xué)科，它的前身可以看作為“行政倫理學(xué)”。在稍早的時(shí)期中，人們?cè)?jīng)試圖通過(guò)對(duì)行政體系作出倫理思考去建立行政倫理學(xué)，但這個(gè)嘗試并沒(méi)有引起廣泛的關(guān)注。根據(jù)韋伯等人經(jīng)典的官僚制理論，行政體系是建立在工具理性的基礎(chǔ)上的，它的基本特征表現(xiàn)為對(duì)科學(xué)性的追求，所以，以談?wù)搩r(jià)值問(wèn)題為宗旨的行政倫理學(xué)一時(shí)很難得到人們的認(rèn)為。近年來(lái)，行政管理的問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)了社會(huì)化的趨勢(shì)，它不再僅僅是屬于政府專(zhuān)有的管理形式，而成為一種擴(kuò)展到許多非政府的社會(huì)公共部門(mén)的管理形式。當(dāng)行政管理的方式被推廣到非政府部門(mén)的時(shí)候，傳統(tǒng)的行政管理方式出現(xiàn)了許多不適應(yīng)的情況，因而需要改革和調(diào)整。一方面，使傳統(tǒng)的行政管理方式被改造為適應(yīng)非政府公共部門(mén)管理的管理方式；另一方面，這種管理方式在非政府部門(mén)的成功又對(duì)政府部門(mén)的行政管理提出了改革的要求，要求政府部門(mén)的管理也采納非政府部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)。這樣，就出現(xiàn)了公共管理這個(gè)特殊的管理形式?？梢?jiàn)，公共管理是從傳統(tǒng)的行政管理中發(fā)展而來(lái)的，但又不能根據(jù)傳統(tǒng)的行政管理的理論和觀(guān)念來(lái)認(rèn)識(shí)它，它是一種新型的管理形式，根據(jù)管理學(xué)的術(shù)語(yǔ)，干脆把這種管理形式稱(chēng)作為管理的新模式。

公共管理倫理學(xué)是與公共管理聯(lián)系在一起的，是公共管理這種新的管理模式提出了建立公共管理倫理學(xué)的要求。就公共管理自身而言，它的出現(xiàn)決非歷史的偶然，更不是一些標(biāo)新立異的學(xué)者們的杜撰。公共管理作為一種新管理模式，是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。從邏輯上講，管理的歷史是與人類(lèi)的歷史一樣久遠(yuǎn)的，有了人也就有了管理。因?yàn)?，人在今天已?jīng)被公認(rèn)地稱(chēng)作為社會(huì)的動(dòng)物。從人類(lèi)歷史的形成來(lái)看，單個(gè)的人是不能被稱(chēng)作為人的。我們無(wú)法設(shè)想，一個(gè)單個(gè)的人可以從猿進(jìn)化為人，從猿到人的轉(zhuǎn)變必然是一個(gè)整體進(jìn)化的過(guò)程。人是在社會(huì)的整體中才能成為人和被看作為人，離開(kāi)了社會(huì)的整體，就無(wú)法理解人與動(dòng)物還有什么本質(zhì)性的差別。而人作為社會(huì)的人，他的最為基本的存在形式就是他們之間的集體活動(dòng)和協(xié)同作業(yè)。這之中，必然包含著管理關(guān)系。也許在人類(lèi)社會(huì)的早期，這種管理關(guān)系是極其簡(jiǎn)單的。但無(wú)論它多么簡(jiǎn)單，畢竟是作為一種管理關(guān)系而存在的。所以，我們說(shuō)，即使在最為原始的人類(lèi)社會(huì)中，也必然存在著管理關(guān)系，有著管理活動(dòng)。

行政管理是隨著國(guó)家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。當(dāng)然，在一些“類(lèi)國(guó)家”的原始部落中就已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)了行政管理的問(wèn)題。但是，如果我們把這些原始部落稱(chēng)作為“類(lèi)國(guó)家”的話(huà)，那么我們也同樣可以把這種初級(jí)形式的行政管理稱(chēng)作為“類(lèi)行政管理”。因?yàn)槲覀冋務(wù)撔姓芾淼臅r(shí)候，實(shí)際上我們是把包含著這樣幾項(xiàng)內(nèi)容的管理形式稱(chēng)作為行政管理的：(1)有著相對(duì)固定的行政等級(jí)序列；(2)有著相對(duì)固定的行政管理人員；(3)有著相對(duì)穩(wěn)定的自上而下的行政授權(quán)；(4)最為根本的，還是出于社會(huì)秩序的需要而從事的管理，這一點(diǎn)是它區(qū)別于其它形式的管理的根本。用現(xiàn)代觀(guān)念來(lái)看，行政管理在本質(zhì)上是一種以非盈利為目的的管理，它所服務(wù)的是社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益或根本利益，在迄今為止的社會(huì)歷史過(guò)程中，這種所渭社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和根本利益也可以被直觀(guān)地理解為社會(huì)中占統(tǒng)治地位或主導(dǎo)地位的那部分社會(huì)群體的利益。

行政管理的出現(xiàn)標(biāo)志著管理領(lǐng)域和管理類(lèi)型的分化，或者說(shuō)，行政管理的出現(xiàn)是社會(huì)分化的結(jié)果，當(dāng)社會(huì)分化為不同的領(lǐng)域，社會(huì)成員生活內(nèi)容的多元化以及扮演的社會(huì)角色的多樣化，都提出了多重管理形式的要求。如果說(shuō)在國(guó)家形成后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，行政管理都是服務(wù)于一個(gè)特定集團(tuán)的統(tǒng)治的要求的，是服務(wù)于階級(jí)利益的實(shí)現(xiàn)的。這種行政管理的范圍，也主要表現(xiàn)為以對(duì)官吏的管理為基本內(nèi)容的管理，它的外部功能極其有限，在國(guó)家政權(quán)的運(yùn)作體系之外，存在著相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)生活、家族式的社會(huì)團(tuán)體生活、宗教團(tuán)體生活等等，這些管理與行政管理聯(lián)系并不緊密，同時(shí)存在很大差異。當(dāng)然，從歷史上看，在特定的歷史條件下，惟有行政管理發(fā)展比較充分，其它形式的管理對(duì)于管理史的研究來(lái)說(shuō)，都具有加以考察的價(jià)值。

從抽象的意義上說(shuō)，行政的歷史大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。在近代社會(huì)出現(xiàn)以前的漫長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)，行政管理作為階級(jí)統(tǒng)治的工具而存在，一切行政管理的活動(dòng)都從屬于統(tǒng)治的目的。所以我們把這一歷史時(shí)期中的行政管理稱(chēng)作為統(tǒng)治行政。這一行政管理類(lèi)型的主要特征是它的職位繼承制和強(qiáng)烈的排外性，雖然在中國(guó)發(fā)明了科舉考試，對(duì)于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味著在本質(zhì)上改變了統(tǒng)治行政的排外性特征。近代社會(huì)以來(lái)，隨著服務(wù)于統(tǒng)治目的的行政管理的出現(xiàn)，出于管理社會(huì)公共事務(wù)要求的行政管理開(kāi)始迅速增長(zhǎng)。我們把這種歷史趨勢(shì)的成熟形態(tài)稱(chēng)作為管理行政。在管理行政服務(wù)于社會(huì)公共事務(wù)管理的這一目的之中，包含著行政管理更多地接受公共的參與，更多地接受社會(huì)的監(jiān)督，甚至存在行政管理社會(huì)化的可能性。在某種意義上，管理行政已經(jīng)可以稱(chēng)得上是公共行政了。所以，近年來(lái)，人們把近代成長(zhǎng)起來(lái)的管理行政稱(chēng)作為公共行政。但是，管理行政并不是人類(lèi)行政管理的終極形態(tài)，更高級(jí)的行政管理模式應(yīng)當(dāng)是服務(wù)行政，對(duì)于這種全新類(lèi)型的行政模式來(lái)說(shuō)，國(guó)家的行政體系對(duì)于社會(huì)的作用不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)告別了統(tǒng)治的功能，而且也不再是凌駕于社會(huì)之上而對(duì)社會(huì)所實(shí)施的管理，它是一種從屬于服務(wù)的目的而建立起來(lái)的，不僅在客觀(guān)的制度或體制設(shè)置上體現(xiàn)了為社會(huì)服務(wù)的目的，而且在行政人員的主觀(guān)動(dòng)機(jī)中深深地蘊(yùn)含著時(shí)時(shí)處處從公共利益出發(fā)，為公眾、為社會(huì)服務(wù)的強(qiáng)烈愿望。服務(wù)行政是完成了的公共行政，只有這種行政模式才能充分體現(xiàn)出自身的公共性質(zhì)。服務(wù)行政并不是空想，在20世紀(jì)后期的行政改革中，我們常常看到這種理論渴求和呼吁，而且行政體制的重塑，在許多方面反映出了這種趨勢(shì)。

二、在行政學(xué)的演進(jìn)邏輯中看“公共管理倫理學(xué)”

近代行政管理的發(fā)展大約在18世紀(jì)開(kāi)始有了自己的理論陳述，而系統(tǒng)原則的制定是在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初作出的。1887年威爾遜發(fā)表了著名的《行政之研究》的論文，提出了建立專(zhuān)門(mén)的行政管理科學(xué)的構(gòu)想。威爾遜建立行政管理學(xué)的構(gòu)想，實(shí)際上是對(duì)近代以來(lái)行政管理專(zhuān)業(yè)化的總結(jié)性意見(jiàn)，被我們稱(chēng)作為管理行政模式的理論表述。然而，行政管理學(xué)的提出，本身就意味著行政管理從自然發(fā)展走上了自覺(jué)建構(gòu)的進(jìn)程。也就是說(shuō)，自威爾遜開(kāi)始，行政管理的組織、體制、程序以及行政人員的作用，都進(jìn)入了學(xué)者們的研究范圍，成為專(zhuān)門(mén)研究的對(duì)象。這樣一來(lái)，行政管理的經(jīng)驗(yàn)可以得到及時(shí)的總結(jié)和概括，而行政管理學(xué)的研究又極大地促進(jìn)了行政管理實(shí)踐的發(fā)展。所以，對(duì)20世紀(jì)行政管理的研究，往往可以通過(guò)研究它的理論形態(tài)而得到一個(gè)完整的概觀(guān)。

我們說(shuō)威爾遜的論文《行政之研究》提出了建立專(zhuān)門(mén)的行政管理學(xué)的構(gòu)想，這決不意味著它的貢獻(xiàn)僅僅在于提出了這樣一項(xiàng)建設(shè)性的意見(jiàn)，而應(yīng)當(dāng)理解成整個(gè)人類(lèi)行政管理歷史的繼往開(kāi)來(lái)。威爾遜之所以能夠提出這樣的建議，是基于對(duì)人類(lèi)行政管理的歷史的深刻認(rèn)識(shí)下提出的，反映了行政管理實(shí)踐的客觀(guān)要求以及人們希望對(duì)行政管理的規(guī)律和技術(shù)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)探討的要求。比如，行政管理與其生態(tài)環(huán)境的關(guān)系、行政管理專(zhuān)門(mén)化中的法制建設(shè)、行政管理中特殊的技術(shù)性要求、行政管理自身的特殊目標(biāo)等等，這些問(wèn)題都被涵蓋在威爾遜的建議之中了。所以，威爾遜關(guān)于建立專(zhuān)門(mén)的行政管理科學(xué)的建議能夠得到熱烈的響應(yīng)。

行政學(xué)作為一門(mén)獨(dú)立的科學(xué)出現(xiàn)以后，為學(xué)者們開(kāi)辟了一個(gè)巨大的科學(xué)暢想空間，使學(xué)者們積極地投身到行政學(xué)理論模型的建構(gòu)中來(lái)，從而推動(dòng)了行政學(xué)的發(fā)展。近年來(lái)，人們開(kāi)始研究行政（管理）學(xué)100多年來(lái)的發(fā)展歷史，提出了所謂行政學(xué)的范式轉(zhuǎn)型的歷史構(gòu)想。其實(shí)，近100多年來(lái)，行政學(xué)的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，雖然這種漸進(jìn)與其它學(xué)科相比，速度是極快的，但如果說(shuō)在這100多年中已經(jīng)存在著多次范式轉(zhuǎn)型，則有著夸大的嫌疑。因?yàn)?，就其根本?lái)說(shuō)，行政學(xué)的理論一直還停留在對(duì)管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已經(jīng)泛化，行政管理的形式已經(jīng)社會(huì)化，人們不滿(mǎn)足于沿用行政管理這個(gè)稱(chēng)謂來(lái)對(duì)這種管理形式加以描述，而是發(fā)明了“公共管理”這個(gè)概念。但是，這在很大程度上只能看作是行政管理內(nèi)容的擴(kuò)展和形式的推廣，與庫(kù)恩所講的“科學(xué)結(jié)構(gòu)的革命”這樣的要求相比，還不能稱(chēng)得上是嚴(yán)格意義上的范式革命。只有當(dāng)服務(wù)行政的觀(guān)念和科學(xué)體系建立起來(lái)之后，我們才能說(shuō)，行政管理學(xué)實(shí)現(xiàn)了一場(chǎng)范式革命。

在這里，我們也按照當(dāng)前流行的“范式研究”的學(xué)術(shù)傾向來(lái)思考行政學(xué)發(fā)展的歷史。我們認(rèn)為，在這期間并不存在著5次或更多的范式轉(zhuǎn)型。根據(jù)我們看法，在管理行政的理論模式中，如果根據(jù)不同理論之間的一些差異而把它們稱(chēng)作為不同的理論范式的話(huà)，那么，是存在著三個(gè)理論范式的。他們分別是“威爾遜—韋伯范式”；“西蒙范式”；新公共管理運(yùn)動(dòng)所代表的“公共管理范式”。它們一道構(gòu)成了行政學(xué)從宏觀(guān)建構(gòu)到微觀(guān)思考、從制度安排到個(gè)人價(jià)值的張揚(yáng)、從管理的效率目標(biāo)到管理質(zhì)量評(píng)估、從管理者的自我中心主義到管理對(duì)象中心化等等這樣一個(gè)發(fā)展進(jìn)程。

威爾遜—韋伯范式是現(xiàn)代行政學(xué)的傳統(tǒng)范式。如上所述，威爾遜提出了建立專(zhuān)門(mén)的行政管理學(xué)的構(gòu)想，并提出了政治與行政二分的理論原則。威爾遜認(rèn)為：行政與政治不同，“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治的領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問(wèn)題上，它甚至與憲法研究方面那種爭(zhēng)議甚多的場(chǎng)面也迥然不同?！薄靶姓芾硎侵蒙碛凇巍赜械姆秶獾摹Ｐ姓芾淼膯?wèn)題并不是政治問(wèn)題。雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)需自找麻煩去操縱行政管理機(jī)構(gòu)。”“政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘摹矫娴膰?guó)家活動(dòng)，而在另一方面，‘行政管理’則是‘國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情’，‘政策如果沒(méi)有行政管理的幫助就將一事無(wú)成’，但行政管理并不因此就是政治”[1]。正是基于這種認(rèn)識(shí)，他提出要把政治與行政區(qū)別開(kāi)來(lái)。威爾遜的政治與行政二分原則是在古德諾那里得到了系統(tǒng)的理論闡發(fā)的。古德諾在他1990年出版的《政治與行政》一書(shū)中認(rèn)為，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，而行政是這種意志的執(zhí)行。他說(shuō)：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能。在所有的國(guó)家中也都存在著分立的機(jī)關(guān)，每個(gè)分立的機(jī)關(guān)都用它們的大部分時(shí)間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是：政治與行政?！盵2]而行政的職能無(wú)疑就是由專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行的。正是在威爾遜提出的政治與行政的二分原則下，關(guān)于行政體系的專(zhuān)門(mén)研究才能成為可能；也正是在這一政治與行政二分的前提下，韋伯的官僚制組織理論才成為行政管理組織模式的典型形態(tài)。因?yàn)?，在政治與行政二分的原則下，行政管理可以被作為專(zhuān)門(mén)的技術(shù)化領(lǐng)域來(lái)看待。

雖然威爾遜把行政管理的領(lǐng)域作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)域提了出來(lái)，但這個(gè)領(lǐng)域的體系、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制是什么樣子？行政程序應(yīng)當(dāng)從屬于什么樣的具體原則？行政人員之間應(yīng)當(dāng)是什么樣的關(guān)系？這一系列問(wèn)題都由韋伯來(lái)作出了回答。韋伯的官僚制(bureaucrscy)理論就是首先被作為行政組織理論看待的。韋伯是以社會(huì)史比較研究的方式提出他的官僚制理論的，作為一個(gè)社會(huì)學(xué)家，韋伯特別關(guān)注古代那些偉大的文明國(guó)家中所存在過(guò)的組織方式，以及在那些組織形式中所存在著的具有共同性的行為類(lèi)型。通過(guò)對(duì)古代埃及、羅馬、中國(guó)、拜占庭帝國(guó)以及近代歐洲資本主義化的過(guò)程中的官僚制進(jìn)行歷史考察，韋伯找出了理想的官僚制模型：它在組織形式上，從屬于科學(xué)性的原則；在體制設(shè)置上，從屬于形式合理性的原則；在運(yùn)作程序上，從屬于合理—合法的原則；在組織成員的行為方式上，屬于建立在權(quán)威基礎(chǔ)上的集權(quán)類(lèi)型；在組織成員的關(guān)系上，屬于命令與服從的關(guān)系模式……學(xué)術(shù)界一般把韋伯的理想官僚制模型的特征概括為以下幾點(diǎn)：(1)在職能專(zhuān)業(yè)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行勞動(dòng)分工，按權(quán)力自上而下排列成嚴(yán)格規(guī)定的等級(jí)層次結(jié)構(gòu)體系。每一個(gè)下級(jí)機(jī)關(guān)在上一級(jí)機(jī)關(guān)的控制和監(jiān)督之下，同時(shí)，由下到上又有著申訴和表示不滿(mǎn)的權(quán)力。(2)有明確劃分責(zé)權(quán)的規(guī)章制度。按系統(tǒng)的勞動(dòng)分工確定機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)領(lǐng)域。為了履行這些職責(zé)，提供必要的權(quán)力，需要有明確規(guī)定的必要的強(qiáng)制性手段，其應(yīng)用的條件也予以詳細(xì)規(guī)定。(3)指導(dǎo)一個(gè)機(jī)關(guān)行為的規(guī)則、包括技術(shù)性規(guī)則和行為準(zhǔn)則兩個(gè)方面。為了合理地應(yīng)用這些規(guī)則，必須對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行專(zhuān)門(mén)訓(xùn)練和培訓(xùn)。(4)系統(tǒng)化的工作程序與公私分明的界線(xiàn)。管理行為都依據(jù)一套嚴(yán)格、系統(tǒng)而明確的規(guī)則，管理當(dāng)局的成員與組織財(cái)產(chǎn)要明確分離，辦公場(chǎng)所與居住場(chǎng)所也要分開(kāi)。(5)嚴(yán)格的公事公辦。非個(gè)性化的機(jī)構(gòu)賦有特殊的權(quán)利與義務(wù)，它們是組織而不是職位占有者的財(cái)產(chǎn)。任何任職者都不能濫用其正式的職權(quán)，只受有關(guān)準(zhǔn)則的指導(dǎo)，但合法權(quán)力能以各種不同的方式來(lái)行使。(6)對(duì)官員注重知識(shí)和能力。每個(gè)機(jī)構(gòu)都通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選擇來(lái)招聘人員，根據(jù)技術(shù)以及非個(gè)性的標(biāo)準(zhǔn)確定職位侯選人，基于資歷、成就或兩者兼而有之進(jìn)行晉升。正是由于韋伯對(duì)官僚制作出了如此具體的描述，才使威爾遜關(guān)于行政管理是一個(gè)專(zhuān)門(mén)化的領(lǐng)域的設(shè)想得到了系統(tǒng)的理論證明，才使行政管理體系的完善成為一個(gè)自覺(jué)的進(jìn)程。

但是，我們也看到威爾遜—韋伯范式是建立在兩個(gè)理論假設(shè)之上的：第一，政治與行政是兩個(gè)不同的領(lǐng)域，政治的領(lǐng)域是國(guó)家意志的表達(dá)領(lǐng)域。國(guó)家意志的表達(dá)，無(wú)疑是通過(guò)公共政策進(jìn)行的，也就是說(shuō)，政治的領(lǐng)域是制定公共政策的領(lǐng)域即決策的領(lǐng)域，而行政管理則屬于對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行，這樣，決策與執(zhí)行是分屬于不同的領(lǐng)域的，被看作是可以分割開(kāi)來(lái)的一個(gè)總的過(guò)程中的兩個(gè)不同的階段。第二，在得到充分發(fā)展的威爾遜—韋伯范式中，我們看到，行政管理的體制功能、組織結(jié)構(gòu)等具有可操作性的要素得到了強(qiáng)化。圍繞著行政管理的效率目標(biāo)，服務(wù)于科學(xué)化、技術(shù)化的形式合理性，被突出到了一個(gè)極端的地步，一切個(gè)人的主觀(guān)判斷和價(jià)值因素，都被作為一種“巫魅”而加以祛除。根據(jù)這種理論所提供的原則去推動(dòng)公共行政實(shí)踐的發(fā)展，只能有一種結(jié)果，就是追求公共行政體系的科學(xué)化、技術(shù)化，否定倫理的、政治的等一切價(jià)值因素在公共行政運(yùn)行中的作用。近代社會(huì)的發(fā)展，作為主流的社會(huì)意識(shí)形態(tài)是一個(gè)不斷突出人的歷史發(fā)展進(jìn)程。在公共行政的領(lǐng)域中，突出法律制度的因素，用科學(xué)化、技術(shù)化的工具理性追求來(lái)排斥人的價(jià)值和意義，是與整個(gè)近代社會(huì)的歷史進(jìn)步趨勢(shì)不相協(xié)調(diào)的。所以，威爾遜—韋伯范式受到懷疑甚至挑戰(zhàn)都是合乎情理的。

我們提出“西蒙范式”，是由于西蒙的管理思想中包含著一個(gè)可能會(huì)從根本上提出要求變革威爾遜—韋伯理論的內(nèi)容。這些內(nèi)容的核心表述就是所謂“管理就是決策的”的論斷。從行政學(xué)的角度看，西蒙關(guān)于“管理就是決策”的論斷的意義就在于提出了公共政策的制定與執(zhí)行、科學(xué)與價(jià)值的統(tǒng)合問(wèn)題。盡管在微觀(guān)的管理活動(dòng)中，管理學(xué)家們強(qiáng)調(diào)研究目標(biāo)的科學(xué)依據(jù)問(wèn)題，但是，認(rèn)真地考慮起來(lái)，任何目標(biāo)的指向都只能從價(jià)值的意義來(lái)加以把握。而且，我們可以說(shuō)，目標(biāo)本身就是一定的價(jià)值體現(xiàn)。管理活動(dòng)愈是在宏觀(guān)范圍內(nèi)展開(kāi)，其價(jià)值特征也就愈益突出。所以，任何決策都是以突出價(jià)值因素為特征的，無(wú)論怎樣強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)化，都無(wú)可否認(rèn)決策的價(jià)值考量和決策的價(jià)值旨?xì)w。對(duì)于公共政策的制定來(lái)說(shuō)，價(jià)值考量和價(jià)值旨?xì)w是首要的和第一位的?？梢?jiàn)，在公共政策的制定中持有價(jià)值的視角是無(wú)需置疑的。問(wèn)題是傳統(tǒng)的政治與行政二分是把公共政策的制定與公共政策的執(zhí)行孤立開(kāi)來(lái)了，就在理論上導(dǎo)出了公共行政排斥一切價(jià)值的考量，只有在公共行政之外，即為公共行政的行為體系提供動(dòng)力的源頭，才會(huì)考慮價(jià)值的問(wèn)題。西蒙的論斷卻打破了這種二元分立的神話(huà)，雖然他并沒(méi)有對(duì)政治與行政之間的關(guān)系發(fā)表更多的意見(jiàn)，只是在《管理行為》等著作中對(duì)政治與行政二分這一經(jīng)典原則作了一些象征性的批判。但是，當(dāng)西蒙的理論認(rèn)為決策與執(zhí)行是一個(gè)統(tǒng)一的過(guò)程時(shí)，實(shí)際上是邏輯地包含著公共政策的制定與執(zhí)行是一個(gè)統(tǒng)一過(guò)程的內(nèi)涵的。而進(jìn)一步的邏輯推論就是，對(duì)于整個(gè)公共行政的體系而言，科學(xué)與價(jià)值是相統(tǒng)一的。

屬于“西蒙范式”的意見(jiàn)也包含著政治學(xué)家們的看法，羅伯特·達(dá)爾從政治學(xué)的視角來(lái)考察行政管理的問(wèn)題時(shí)也提出了相似的觀(guān)點(diǎn)。他在《經(jīng)典公共行政科學(xué)的三個(gè)問(wèn)題》中，對(duì)行政學(xué)研究排除價(jià)值的考量表示了極大的懷疑，認(rèn)為在公共行政的實(shí)踐中片面追求效率目標(biāo)而不考慮價(jià)值因素是不可能的。當(dāng)然，作為一個(gè)政治學(xué)家，他對(duì)管理的認(rèn)識(shí)是片面的，他以為純粹的管理是可以不考慮價(jià)值因素的，而公共行政不是純粹的管理，它必須考慮價(jià)值的問(wèn)題。其實(shí)，作為科學(xué)抽象“原本”的現(xiàn)實(shí)社會(huì)實(shí)踐，是一個(gè)綜合為一的總體，何嘗存在過(guò)純粹的管理，即使對(duì)于管理而言，價(jià)值因素也是必須加以考慮的。當(dāng)然，達(dá)爾關(guān)于公共行政要比私人管理更多地考慮價(jià)值因素的意見(jiàn)是對(duì)的。[3]因?yàn)樵诠残姓念I(lǐng)導(dǎo)中，人的社會(huì)行為更多地是從屬于公共目標(biāo)，要求行為的主體盡可能地提供更多的公共支付，以適應(yīng)公共行政在歷史的承襲過(guò)程中所擁有的文化環(huán)境等因素的要求。

“西蒙范式”中要求突出管理以及公共行政中的價(jià)值因素的思想之所以能夠產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響，得力于一批年輕的行政學(xué)家們，那就是曾經(jīng)轟動(dòng)一時(shí)的所謂“新公共行政運(yùn)動(dòng)”?！靶鹿残姓\(yùn)動(dòng)”把“西蒙范式”中要求突出價(jià)值因素的愿望具體化為公共行政能否維護(hù)社會(huì)公正和促進(jìn)社會(huì)公平的問(wèn)題。從這個(gè)角度來(lái)思考問(wèn)題和考察現(xiàn)實(shí)，他們發(fā)現(xiàn)，在行政管理的過(guò)程中，行政人員的“價(jià)值中立”只是一個(gè)神話(huà)，回避社會(huì)公平的問(wèn)題，不僅不能使公共行政在效率方面做是更好，反而會(huì)做得更壞。根據(jù)新公共行政運(yùn)動(dòng)的看法，與其回避這個(gè)問(wèn)題不如正視這個(gè)問(wèn)題，那就是在提出公共行政的效率目標(biāo)的同時(shí)，也要提出公共行政的社會(huì)公平目標(biāo)?！靶鹿残姓钡倪@種立場(chǎng)可以看作是“西蒙范式”的典型化，它把西蒙等人在公共行政中考慮價(jià)值因素的要求明確化為公共行政價(jià)值目標(biāo)的提出。對(duì)于一切行為體系來(lái)說(shuō)，目標(biāo)的轉(zhuǎn)變也就意味著行為方式、方法的重大轉(zhuǎn)變?！靶鹿残姓\(yùn)動(dòng)”在確立公共行政的價(jià)值目標(biāo)的時(shí)候也是這樣。所以，它提出了一系列從屬于這一目標(biāo)的公共行政體系的改造方案。對(duì)于行政學(xué)這門(mén)學(xué)科的發(fā)展來(lái)說(shuō)，新公共行政運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)給人們留下的最為深刻的印象是“行政倫理學(xué)”的研究一下子成了時(shí)尚。從這一點(diǎn)也可以看出，“新公共行政運(yùn)動(dòng)”實(shí)際上已經(jīng)可以看作是“西蒙范式”的完成形態(tài)。

繼“新公共行政運(yùn)動(dòng)”之后出現(xiàn)的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”不僅是一場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)，而且與實(shí)踐中的行政改革相伴的理論探索也可以看作是一種新的行政學(xué)范式。在某種意義上，這一理論實(shí)現(xiàn)了對(duì)20世紀(jì)行政學(xué)發(fā)展成就的整合。它之所以不同于“西蒙范式”，是因?yàn)樗幌朐诶碚撋蠈?shí)現(xiàn)對(duì)既有的行政學(xué)理論作出全面的批判性反思，不是希望通過(guò)提出新的理論原點(diǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)已有理論的突破，而是著力于解決現(xiàn)實(shí)所提出的問(wèn)題，根據(jù)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要來(lái)對(duì)已有的理論作出評(píng)價(jià)。所以說(shuō)，新公共管理運(yùn)動(dòng)更加突出了美國(guó)傳統(tǒng)的實(shí)用主義精神，是美國(guó)文化開(kāi)始在公共行政領(lǐng)域中張揚(yáng)的典型表現(xiàn)。由于新公共管理不注重理論建設(shè)，只著力于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，所以，它實(shí)際上是一個(gè)缺乏理論的理論范式。正是這一點(diǎn)，決定了它有著自己的特點(diǎn)，既模糊了不同領(lǐng)域和不同學(xué)科的邊界。從學(xué)科的角度看，當(dāng)新公共管理把視線(xiàn)放在解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上的時(shí)候，它是不考慮學(xué)科之間的區(qū)別的，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)學(xué)的、政治學(xué)的、社會(huì)學(xué)的和管理學(xué)的，任何理論、觀(guān)點(diǎn)，只要是對(duì)于解釋和解決公共行政實(shí)踐中的問(wèn)題有所啟發(fā)，它就毫不猶豫地加以吸收和利用，從而模糊了專(zhuān)門(mén)研究政府管理的行政學(xué)與其它學(xué)科之間的界限。從實(shí)踐的角度看，當(dāng)新公共管理解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)，它并不考慮這些問(wèn)題的性質(zhì)，不考慮它是屬于哪個(gè)領(lǐng)域和哪個(gè)部門(mén)，它只考慮解決這些問(wèn)題的可行性方案。這樣，政府中存在的問(wèn)題并不被看作是與政府的性質(zhì)聯(lián)系在一起的，而是與其它部門(mén)的問(wèn)題都一樣的，所以，解決其它部門(mén)中所存在的問(wèn)題的方式、方法，也可以應(yīng)用到政府部門(mén)中來(lái)解決政府中的問(wèn)題。這實(shí)際上是在觀(guān)念上模糊了政府與其它部門(mén)之間的界限。結(jié)果，政府只是被放置在與私人部門(mén)的區(qū)別中，才有著自己的特點(diǎn)，在公共領(lǐng)域中，它也被作為一個(gè)公共部門(mén)來(lái)加以看待，其它公共部門(mén)的運(yùn)行方式、處理與私人部門(mén)之間關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，也可以被吸收到政府中來(lái)，政府在管理方面的經(jīng)驗(yàn)以及任何一個(gè)方面的創(chuàng)新，都可以推廣到其它的公共部門(mén)中去。以致于行政管理這個(gè)概念已經(jīng)不再適應(yīng)于描述行政人員的行為體系，只有使用公共管理的概念才能反映出這種泛化了的行政管理的特征。可見(jiàn)，新公共管理所意味著的是一種新的管理模式，是對(duì)傳統(tǒng)的行政管理的突破。不管今天或以后人們對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)作出什么樣的評(píng)價(jià)，它泛化行政管理的成就將會(huì)作為一種歷史趨勢(shì)而保留下來(lái)。所以，我們今天在研究與政府相關(guān)的問(wèn)題時(shí)，以及在從事相關(guān)的學(xué)科建設(shè)的時(shí)候，必須立足于這樣的學(xué)科發(fā)展現(xiàn)實(shí)。必須從公共管理的大視野中來(lái)考慮問(wèn)題。

通過(guò)上述的考察，我們看到了行政學(xué)的發(fā)展和從行政學(xué)到公共管理學(xué)的演進(jìn)歷程?！拔髅煞妒健钡姆e極意義是提出了公共行政中的價(jià)值問(wèn)題，提出了對(duì)政府進(jìn)行倫理考察和定位的可能性。而新公共管理則進(jìn)一步把政府公共部門(mén)化，在模糊政府與其它公共部門(mén)的界限的同時(shí)，也突出了公共管理的公共特征。所以，新公共管理是悄悄地把價(jià)值問(wèn)題放在了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決過(guò)程之中了，如果對(duì)這個(gè)過(guò)程加以理論思考的話(huà)，那么，建立公共管理倫理學(xué)的現(xiàn)實(shí)根據(jù)就變得非常充分了。

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