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在中共十六大報告中指出，發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。堅持三者的有機結(jié)合與辯證統(tǒng)一，是中國特色社會主義民主政治的基本特點，也是依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本要求。共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，提高拒腐防變和抵御風(fēng)險的能力，是在共產(chǎn)黨執(zhí)政條件和社會環(huán)境深刻變化的新形勢下，堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)面臨的新的歷史性課題。中共十六大將堅持依法執(zhí)政作為改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重要內(nèi)容，是從制度和法律上加強和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)依法治國進(jìn)程的重大舉措。我們必須牢牢把握黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的統(tǒng)一性，堅持依法執(zhí)政，不斷深化對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識，樹立依法執(zhí)政的觀念，提高依法執(zhí)政的能力。

一、依法執(zhí)政是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的新發(fā)展

政黨作為現(xiàn)代政治的產(chǎn)物，其基本目的是通過實施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，控制政治過程，實現(xiàn)自己的綱領(lǐng)，體現(xiàn)一定階級、集團(tuán)或階層的利益。政黨領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)代國家政治過程的基本特征，在現(xiàn)代國家的政治過程中，政黨是最活躍、最有影響力的政治主體。（注：參見王滬寧《比較政治分析》（上海人民出版社，1987年）第111頁。）在不同的國家，由于政治制度特別是政黨制度的差異，政黨參與政治過程尤其是實現(xiàn)其對國家和社會領(lǐng)導(dǎo)的方式和特點有很大不同。在民主政治和法治的條件下，政黨參與政治，實現(xiàn)對國家或社會的領(lǐng)導(dǎo)是按照法治的要求進(jìn)行的。依法參與政治，依法實施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，是法治國家對政黨活動的基本要求。政黨活動方式法治化，是現(xiàn)代民主政治的基本特征，也是現(xiàn)代政治文明的重要內(nèi)容。當(dāng)然，即使在民主政治和法治的條件下，不同的政黨因其在國家中的地位不同，與國家政權(quán)和法律的關(guān)系不同，實施領(lǐng)導(dǎo)的具體對象、范圍和方式也不盡相同。就執(zhí)政黨而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，其中，黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)即對國家權(quán)力的掌握、控制和行使則稱為執(zhí)政。執(zhí)政是一個政黨進(jìn)入國家的政權(quán)機構(gòu)并以該政黨為主體、以國家權(quán)力的名義從事對整個國家公共事務(wù)和社會事務(wù)的管理活動?；蛘哒f，執(zhí)政是一個政黨在國家政權(quán)中占主導(dǎo)地位、并通過國家政權(quán)將自己的治國主張貫徹于國家事務(wù)管理過程中的活動。非執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)往往是對社會中的某些領(lǐng)域某些部分進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，不可能直接實施對國家的領(lǐng)導(dǎo)，也不可能對全社會實施領(lǐng)導(dǎo)。執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)與非執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，無論從領(lǐng)導(dǎo)范圍、領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)還是從領(lǐng)導(dǎo)方式來看，都有很大區(qū)別。

就執(zhí)政黨而言，執(zhí)政黨的執(zhí)政活動也不同于執(zhí)政黨所從事的其他一般的政黨活動。執(zhí)政活動是一種特殊形態(tài)下的政黨活動。一般的政黨活動并不必然是在國家政權(quán)內(nèi)的活動（注：并不是執(zhí)政黨的所有活動都屬于執(zhí)政，執(zhí)政黨還有大量的政黨行為不屬于執(zhí)政的范疇。在嚴(yán)格意義上，執(zhí)政活動是一種產(chǎn)生法律約束力的法律行為。但是，正如本文后面將要分析的，在法制不健全的狀態(tài)下，執(zhí)政黨的執(zhí)政活動和執(zhí)政黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)活動往往難以進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。），而執(zhí)政則必然是在國家政權(quán)機構(gòu)內(nèi)部的活動。如果說一般的政黨活動是以政黨為主體所從事的政治活動的話，那么，執(zhí)政則是以國家政權(quán)機關(guān)為主體所從事的政務(wù)管理活動。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家，直接控制著國家政權(quán)，因此執(zhí)政集中表現(xiàn)為通過法定程序使黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，上升為法律，成為全社會遵循的制度和規(guī)范，進(jìn)而實現(xiàn)對國家和社會的全面領(lǐng)導(dǎo)。執(zhí)政黨的主張與國家法律的一致性，是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的基本前提。一般的政黨活動只有限地影響到其活動所直接涉及的人民群眾；執(zhí)政活動則必然影響到全體社會成員。執(zhí)政黨的一般政黨活動可以將本政黨的主張通過思想宣傳的方式和黨組織、黨員的表率作用讓人民群眾了解并接受，但并不對人民群眾產(chǎn)生必然的約束力；執(zhí)政活動則對全社會成員產(chǎn)生法定約束力。

依法執(zhí)政作為現(xiàn)代民主法治國家的基本原則，是僅就政黨的執(zhí)政行為和活動而言的。這是指，一個政黨依照法律進(jìn)入國家政權(quán)并在其中處于主導(dǎo)地位，且依照法律從事對全體社會成員發(fā)生約束性的影響的國家政務(wù)管理活動。（注：依法執(zhí)政并不意味著執(zhí)政黨的一切活動都由法律規(guī)范。執(zhí)政黨的內(nèi)部活動并不由法律規(guī)范，執(zhí)政黨的一般社會活動法律也不直接規(guī)范具體的行為模式，而只是規(guī)定不可逾越的界限。）就一個特定的政黨而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)具有豐富的內(nèi)涵，包括了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)范圍、領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)，等等。在不同的歷史時期，黨在國家中的地位、所處的環(huán)境和任務(wù)不同，黨的領(lǐng)導(dǎo)也有不同的含義和要求。（注：在新民主主義革命時期，黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要內(nèi)容是革命，即領(lǐng)導(dǎo)人民奪取政權(quán)。在社會主義時期，黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要內(nèi)容是執(zhí)政，執(zhí)政是黨的領(lǐng)導(dǎo)的集中體現(xiàn)。參見《論有中國特色社會主義》（中央文獻(xiàn)出版社，2002年）第598頁。）

中國共產(chǎn)黨是中華人民共和國居于執(zhí)政地位的黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是指黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)，即共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，也包括對社會各個階層、各個領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)。由于黨在國家中居于執(zhí)政地位，黨對全社會的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過執(zhí)政活動來實現(xiàn)的，即黨以國家政權(quán)的名義依法對各種社會關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和調(diào)控。當(dāng)然，黨的執(zhí)政活動并不能取代黨對社會的其他領(lǐng)導(dǎo)方式，在各個不同的社會領(lǐng)域、社會階層、社會團(tuán)體和組織中，黨領(lǐng)導(dǎo)社會的方式也有變化。但即使在黨的組織直接領(lǐng)導(dǎo)和管理的社會領(lǐng)域和社會組織中，黨通過國家政權(quán)并以國家意志表現(xiàn)的法律實施領(lǐng)導(dǎo)，依然是黨必須遵循的基本準(zhǔn)則。

中國共產(chǎn)黨已經(jīng)走過了八十多年的光輝歷程。堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國人民在長期奮斗實踐中得出的基本結(jié)論。但是，在不同的歷史時期，由于黨在國家中的地位、黨的任務(wù)和所處的環(huán)境不同，黨的領(lǐng)導(dǎo)有不同表現(xiàn)形式，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家法律的關(guān)系也有不同的性質(zhì)和要求。中共十六大將堅持依法執(zhí)政明確為黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容，就是在科學(xué)總結(jié)黨從革命黨到執(zhí)政黨，從完成革命任務(wù)的執(zhí)政黨到領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的執(zhí)政黨的長期實踐成果，正確判斷黨在新世紀(jì)面臨的新變化、新挑戰(zhàn)、新考驗的基礎(chǔ)上，做出的新選擇。依法執(zhí)政是黨在新的歷史條件下領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的創(chuàng)新，是黨堅持與時俱進(jìn)、堅持先進(jìn)性、堅持執(zhí)政為民的制度創(chuàng)新。

在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)是動員人民群眾進(jìn)行新民主主義革命，推翻帝國主義壓迫，推翻國民黨反動政權(quán)，建立人民當(dāng)家作主的新政權(quán)。黨在新民主主義革命中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但是在國家中沒有執(zhí)政地位。由于國民黨政權(quán)實行法西斯統(tǒng)治，共產(chǎn)黨甚至連合法存在的地位都沒有。無數(shù)共產(chǎn)黨員和革命志士倒在了國民黨政權(quán)以法律名義舉起的屠刀下。共產(chǎn)黨是一個沒有合法地位的革命黨，與國民黨的國家政權(quán)是根本對立的，與國民黨政權(quán)制定的法律也是根本對立的。即使在國共合作時期，共產(chǎn)黨與國民黨政權(quán)及其法律制度依然保持著很大的獨立性。這種狀況決定了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)范圍、領(lǐng)導(dǎo)方式和任務(wù)。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在對革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和黨組織對社會的直接領(lǐng)導(dǎo)。共產(chǎn)黨在革命中的領(lǐng)導(dǎo)地位主要表現(xiàn)為對革命力量中的社會各階層的領(lǐng)導(dǎo)、對革命武裝的領(lǐng)導(dǎo)、對統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)、對思想文化戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)，而不是對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。這是中國共產(chǎn)黨在半殖民地半封建的社會中領(lǐng)導(dǎo)人民革命的基本情況。在西方資本主義民主制度下，無產(chǎn)階級政黨組織形式可以是合法的，并有可能在法律范圍內(nèi)以長期合法方式動員社會力量。但是，在國民黨的法西斯專制統(tǒng)治下，一無民主，二無法治。共產(chǎn)黨連合法存在的地位都沒有，更談不上依法領(lǐng)導(dǎo)、依法爭取執(zhí)政地位的條件和環(huán)境，這就決定了中國共產(chǎn)黨對革命和社會的領(lǐng)導(dǎo)根本不可能利用國民黨政權(quán)的法律制度資源，采取合法的方式進(jìn)行，而只能運用黨的政策，宣傳、組織群眾，直接動員社會力量，建立黨直接領(lǐng)導(dǎo)的革命武裝，與國民黨控制的國家政權(quán)以及通過法律體現(xiàn)的國家權(quán)力相抗衡。（注：曾經(jīng)論述了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命的特殊性，他指出：“中國的特點是：不是一個獨立的民主的國家，而是一個半殖民地的半封建的國家；在內(nèi)部沒有民主制度，而受封建制度壓迫；在外部沒有民族獨立，而受帝國主義壓迫。因此，無議會可以利用，無組織工人舉行罷工的合法權(quán)利。”因此，“在中國，主要的斗爭形式是戰(zhàn)爭，而主要的組織形式是軍隊?！眳⒁姟稇?zhàn)爭和戰(zhàn)略問題》，《選集》第2卷，人民出版社，1991年，第542、543頁。董必武也指出人民奪取政權(quán)是不依靠法律的，依靠法律是不行的。參見董必武《論社會主義民主和法制》（人民出版社，1979年）第79頁。）與此相聯(lián)系，武裝斗爭也就必然成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命的主要形式。武裝斗爭是突破國家法律制度的一種最極端、最激烈的方式。盡管在中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建的根據(jù)地，也制定了一些臨時性的法規(guī)，并通過法律對根據(jù)地的政權(quán)和社會實施領(lǐng)導(dǎo)，但在戰(zhàn)爭環(huán)境下，政權(quán)建設(shè)本身主要不是以法制為基礎(chǔ)的，共產(chǎn)黨對根據(jù)地政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭是同一個過程。（注：指出，根據(jù)地的問題，首先就是武裝部隊問題。參見《選集》第2卷第423頁。彭真在論述根據(jù)地政權(quán)建設(shè)時指出，根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)要以群眾為基礎(chǔ)，以武裝斗爭為中心。在戰(zhàn)爭時期，黨實施領(lǐng)導(dǎo)只能依靠政策。如果要講法，就不能革命，就是維護(hù)三大敵人的統(tǒng)治秩序。那時候?qū)Ψ磩与A級就是要“無法無天”，在人民內(nèi)部主要講政策。參見《彭真文選》（人民出版社，1991年）第491頁。）在全國范圍，從中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命的基本特點來講，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與國民黨政權(quán)的法律是對立的。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民奪取政權(quán)的過程，就是突破舊法律、廢除舊法律的過程。（注：在中華人民共和國成立前夕，黨中央指示，強調(diào)了國民黨政權(quán)制定的法律與人民的根本對立，并宣布徹底廢除國民黨政權(quán)的六法全書。）

中華人民共和國成立標(biāo)志著共產(chǎn)黨已從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)的執(zhí)政黨，黨在國家中的地位，黨和國家政權(quán)的關(guān)系都發(fā)生了根本性的變化。黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵、要求和方式，也要隨之變化。作為執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)首先并主要是要通過執(zhí)政來體現(xiàn)，其領(lǐng)導(dǎo)地位首先并主要表現(xiàn)為執(zhí)政地位，其領(lǐng)導(dǎo)方式也首先并主要表現(xiàn)為執(zhí)政方式。領(lǐng)導(dǎo)革命的黨是直接對社會力量實施領(lǐng)導(dǎo)的黨，而執(zhí)政黨首先是對國家政權(quán)實施的領(lǐng)導(dǎo)，并通過國家政權(quán)實施對全社會的領(lǐng)導(dǎo)。依法對國家政權(quán)和社會實施領(lǐng)導(dǎo)是執(zhí)政黨與革命黨的重大區(qū)別。因此，正確處理黨與國家政權(quán)、黨與法律的關(guān)系，就成為一個政黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨在解決執(zhí)政方式時必須面對的新課題。革命黨的領(lǐng)導(dǎo)方式能否直接成為執(zhí)政黨的執(zhí)政方式呢?不能。因為，黨在國家中的地位變了，黨與國家政權(quán)的關(guān)系、與法律的關(guān)系都變了。執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式不僅由執(zhí)政黨的地位所決定，還受到執(zhí)政黨面臨的任務(wù)、所處的環(huán)境的制約。作為中華人民共和國的執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律的關(guān)系，經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展過程。

新中國成立初期，共產(chǎn)黨已成為在全國范圍執(zhí)政的黨，但還是一個肩負(fù)革命黨任務(wù)的執(zhí)政黨。作為執(zhí)政黨，黨擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)新政權(quán)的重任，依法建立了各級國家機構(gòu)，并通過國家政權(quán)制定了一批重要的法律、法規(guī)，但是，還沒有條件及時制定完備的法律來實施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。（注：新中國建立初期，《共同綱領(lǐng)》曾經(jīng)起到臨時憲法的作用。）由于政治經(jīng)濟(jì)情況變動很快，在各方面都制定帶有根本性長遠(yuǎn)性的法律是有困難的。在法律還不完備的情況下，黨中央確立的原則是：有綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議者，從綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定；無綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定者，從新民主主義的政策。新中國成立初期，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨還必須繼續(xù)完成民主革命沒有完成的任務(wù)，如肅清國民黨的殘余勢力，實行和其他民主改革。當(dāng)時國家政權(quán)剛剛建立，缺乏比較完備的法律，而且民主革命遺留的任務(wù)本身具有其復(fù)雜性。這就決定了在當(dāng)時的歷史條件下，民主革命任務(wù)的完成不能單純依靠法律來解決，而必須主要依靠黨的政策，依靠人民群眾的直接行動。（注：劉少奇在黨的八大報告中曾經(jīng)對新中國成立初期的這種狀況做了解釋，他說：“在革命戰(zhàn)爭時期和全國解放初期，為了肅清殘余的敵人，鎮(zhèn)壓一切反革命分子的反抗，破壞反動的秩序，建立革命的秩序，只能根據(jù)黨和人民政府的政策，規(guī)定一些臨時的綱領(lǐng)性的法律。在這個時期，斗爭的主要任務(wù)是從反動統(tǒng)治下解放人民，從舊的生產(chǎn)關(guān)系的束縛下解放社會生產(chǎn)力，斗爭的主要方法是人民群眾的直接行動。”參見《劉少奇選集》下卷（人民出版社，1985年）第253頁。董必武在談到黨領(lǐng)導(dǎo)時說：“僅僅靠中央人民政府一個法律而不動員人民群眾是不行的，必須發(fā)動群眾，讓群眾來參加，問題才能解決得比較徹底。”沒有大規(guī)模的群眾運動，革命是不會徹底勝利的。在我們發(fā)動群眾的時候，也只能講明政策而不能以法律的嚴(yán)格規(guī)定來束縛群眾的手足。見董必武《論社會主義民主和法制》第79-80頁。）因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式不可避免地具有過渡時期的特點。一方面，適應(yīng)當(dāng)時的革命任務(wù)，黨通過國家政權(quán)制定了一些法律和法令，如婚姻法、法、工會法、懲治反革命條例、懲治貪污條例、私營企業(yè)條例、勞動保險條例，等等。但這些法律和法令基本上是臨時性的綱領(lǐng)性的。另一方面，廢除舊法律之后，新的法律還沒有制定出來。在國家和社會生活的一些重要領(lǐng)域，無法可循的現(xiàn)象比較突出。在這種情況下，黨更多地運用政策直接動員社會力量來處理和解決國家生活和社會生活中的基本的重大的問題。運用國家政權(quán)的力量與黨直接動員社會力量相結(jié)合，成為新中國成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的特點，并且在某種意義上是以黨直接領(lǐng)導(dǎo)社會力量為主。黨組織在很大程度上行使著國家政權(quán)的職能（注：這種現(xiàn)象在當(dāng)時就受到批評，彭真、董必武都強調(diào)，黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，但決不是說黨直接管理國家事務(wù)。政權(quán)機關(guān)對黨委不是組織上的隸屬關(guān)系。參見《彭真文選》第226-227頁；董必武《論社會主義民主和法制》第36頁。事實上，在新中國成立初期，黨作為完成革命任務(wù)的執(zhí)政黨，主要方式是依靠政策辦事，這種狀況是難以避免的。），黨的政策沒有通過法定程序轉(zhuǎn)化為以國家意志形式表現(xiàn)的法律，就直接對國家和社會發(fā)揮作用。在一定意義上，黨的政策直接發(fā)揮了國家法律的作用。在執(zhí)政黨還面臨著解決革命任務(wù)的歷史條件下，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式主要表現(xiàn)為依靠政策和群眾運動，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式還不具備法治化的基礎(chǔ)，法律在黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)過程中的作用十分有限。、鎮(zhèn)壓反革命、“三反”、“五反”，都是依靠群眾運動，不是先有法律才搞起來的。而且，法律就是在群眾運動中產(chǎn)生的。（注：董必武曾經(jīng)談到，法、懲治反革命條例、懲治貪污條例是從群眾運動中產(chǎn)生的，都是在群眾運動中總結(jié)了群眾斗爭的經(jīng)驗才制定出來的。當(dāng)時黨估計到不這樣搞，就不能解放全國的生產(chǎn)力。見董必武《論社會主義民主和法制》第151-152頁。）

1953年，中共制定了在過渡時期的總路線，國家建設(shè)第一個五年計劃開始實施。共產(chǎn)黨從一個完成革命任務(wù)的執(zhí)政黨，成為領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的執(zhí)政黨。領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的執(zhí)政黨與完成革命任務(wù)的執(zhí)政黨，不僅在領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)方面有著明顯的區(qū)別，其領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式也不同。國家建設(shè)的任務(wù)與革命任務(wù)性質(zhì)不同，實施和完成的方式也不同。黨不僅要按政策辦事，而且要按法律辦事。黨要充分發(fā)揮國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)社會的職能，并依法實行對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，這是國家建設(shè)和社會發(fā)展對執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式提出的新要求，也是共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的客觀反映。1954年，中華人民共和國憲法頒布實施，我國的法制建設(shè)開始了一個新的階段，也為黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變提供了法律基礎(chǔ)。劉少奇在關(guān)于憲法草案的報告中指出：“中國共產(chǎn)黨是我們國家的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的這種地位，決不應(yīng)當(dāng)使黨員在國家生活中享有任何特殊的權(quán)利，只是使他們必須承擔(dān)更大的責(zé)任。共產(chǎn)黨黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用?！保ㄗⅲ簠⒁姟秳⑸倨孢x集》下卷，第168頁。彭真在憲法制定后也強調(diào)說：“我們過去辦事依靠方針、政策、綱領(lǐng)，是完全對的，是適合實際情況的。目前我們已經(jīng)頒布了憲法，如再按過去那樣辦事就不夠了。必須加強法制，完備我們的法律，才能保障社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行。”見《彭真文選》第266-267頁。）社會主義改造的基本完成和社會主義制度的初步建立，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家和社會的新起點，中共八大對此進(jìn)行了初步的探索。八大報告明確指出：“現(xiàn)在，革命的暴風(fēng)雨時期已經(jīng)過去了，新的生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)建立起來，斗爭的任務(wù)已經(jīng)變?yōu)楸Ｗo(hù)生產(chǎn)力的順利發(fā)展，因此，斗爭的方法也就必須跟著轉(zhuǎn)變，完備的法制就是完全必要的了?！保ㄗⅲ簠⒁姟秳⑸倨孢x集》下卷，第253頁。董必武在八大的發(fā)言中提出，黨的中心任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)，在這樣的任務(wù)面前，黨必須采取積極措施健全人民民主法制，依法辦事是進(jìn)一步加強法制的中心環(huán)節(jié)。見董必武《論社會主義民主和法制》第136頁。）與此相聯(lián)系，進(jìn)一步調(diào)整黨與國家政權(quán)的關(guān)系也成為黨對國家實施領(lǐng)導(dǎo)面臨的新問題。（注：鄧小平在黨的八大《關(guān)于修改黨章的報告》中明確地論述了黨政關(guān)系，他指出，黨已經(jīng)在國家中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但并不是說黨可以直接去指揮國家機關(guān)的工作，或者把各種純粹行政性質(zhì)的問題提到黨內(nèi)來討論，混淆黨的工作與國家機關(guān)應(yīng)有的界限。參見《鄧小平文選》第1卷（人民出版社，1994年）第236頁。）但是，八大提出的轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的主張，并沒有在實踐中得到貫徹。1957年以后，黨不僅沒有能夠?qū)崿F(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，反而繼續(xù)沿用新中國成立初期主要依靠政策和群眾運動的方式來領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)。1958年的“”就是以政策領(lǐng)導(dǎo)的群眾運動式的搞建設(shè)，后來又用群眾運動的方式大搞階級斗爭。主要依靠政策的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，其結(jié)果是限制了法律的作用，削弱了法律的權(quán)威，加劇了以黨代政，黨的組織實際上國家化了。這種領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，使社會力量不斷地以非制度化的方式?jīng)_擊國家秩序和社會秩序，破壞執(zhí)政黨對國家和社會實施領(lǐng)導(dǎo)的制度基礎(chǔ)，黨與國家政權(quán)的關(guān)系、黨與社會的關(guān)系、國家與社會的關(guān)系無法在制度的結(jié)構(gòu)內(nèi)依照法律來調(diào)整。由于共產(chǎn)黨在成為領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的執(zhí)政黨之后，依然沿用過去革命黨時期或新中國成立初期為完成革命任務(wù)所實行的領(lǐng)導(dǎo)方式，不重視法制，以政策代替法律，以黨代政，以群眾運動代替國家機關(guān)的管理，后來又發(fā)展到超越國家的法定程序，直接以政策和群眾運動沖擊甚至否定法律秩序，其結(jié)果必然使黨與國家、黨與社會、國家與社會等諸種關(guān)系，陷入不正常狀態(tài)，進(jìn)而出現(xiàn)“”無法無天的混亂局面，最終使黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)受到極大的破壞。

產(chǎn)生上述現(xiàn)象的原因是十分復(fù)雜的。既有主觀原因，又有客觀原因；既有歷史原因，又有現(xiàn)實原因；既與黨在指導(dǎo)思想上出現(xiàn)的失誤有關(guān)，又與黨受到執(zhí)政條件和環(huán)境的制約有關(guān)。

從歷史原因來看，中國有幾千年封建專制的人治傳統(tǒng)，正如鄧小平所說：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社，1994年，第332頁。）不重視法律是中國封建政治傳統(tǒng)的典型特征。在黨領(lǐng)導(dǎo)人民奪取全國政權(quán)的過程中，由于沒有合法斗爭的條件，一切革命工作都是在突破舊法制中進(jìn)行的，所以不信任法律、仇視法律的心理在黨內(nèi)和群眾中有廣泛而深厚的基礎(chǔ)。新中國成立初期幾次全國范圍的群眾運動取得了很大成績，也在一定程度上助長了輕視法律的心理（注：董必武在八大的發(fā)言對此做了精辟的分析。參見董必武《論社會主義民主和法制》第134-136頁。），黨在民主政治建設(shè)中出現(xiàn)了以群眾運動的方式追求直接的非制度化的民主，忽視國家制度的民主化、法律化的嚴(yán)重失誤。由于黨是在外部封鎖狀態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)，與高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，形成了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨的政策在更大范圍直接調(diào)控國家事務(wù)和社會事務(wù)，勢必導(dǎo)致黨直接行使國家機關(guān)管理社會的職能，國家機構(gòu)作為執(zhí)政黨實現(xiàn)對社會領(lǐng)導(dǎo)的基本力量受到嚴(yán)重削弱，法律作為國家管理社會的手段也被黨的政策所取代。在和平建設(shè)時期對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)過程中輕視甚至否定法律的作用，以黨的政策取代法律，是共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)汲取的教訓(xùn)。經(jīng)歷十年動亂以后，黨在領(lǐng)導(dǎo)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的過程中，提出了堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)。鄧小平明確指出要改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、改善黨的工作狀況。他說，以后，黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事，法立了以后，就要堅決按法律辦事。（注：參見《鄧小平思想年譜》（中央文獻(xiàn)出版社，1998年）第122頁。）1982年，中共十二大首次將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的原則寫入黨章。同年，憲法明確規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！敝泄彩宕蟀岩婪ㄖ螄_立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，到十六大明確提出依法執(zhí)政。這些都表明，共產(chǎn)黨正在從治國基本方略的高度，從制度創(chuàng)新和法治的層面上解決黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式問題。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的統(tǒng)一，實行依法執(zhí)政，是中國共產(chǎn)黨自身情況變化的要求。具體說來，就是深刻指出的，中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革的長期奮斗，發(fā)生了兩大變化：一是已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨；二是已經(jīng)從受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨。由此帶來了黨在新世紀(jì)必須面對并認(rèn)真解決的兩大歷史性課題：一是提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力；二是提高拒腐防變的能力。社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會經(jīng)濟(jì)成分、社會組織形式和社會利益結(jié)構(gòu)的多樣化，國家與社會關(guān)系、政府與市場關(guān)系的規(guī)范化、法治化，要求執(zhí)政黨全面貫徹“三個代表”重要思想，堅持執(zhí)政為民，依法執(zhí)政，領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實現(xiàn)人民群眾的根本利益。法律是以國家意志的形式所體現(xiàn)的最廣大人民的根本利益，是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。共產(chǎn)黨堅持依法執(zhí)政，就是要從制度和法律上保證黨的執(zhí)政活動始終代表中國最廣大人民的根本利益。堅持依法執(zhí)政，是共產(chǎn)黨執(zhí)政性質(zhì)和目的的必然要求，是共產(chǎn)黨準(zhǔn)確把握時代特點、黨的任務(wù)和新的執(zhí)政條件，適應(yīng)社會主義民主政治建設(shè)和法制建設(shè)的新要求，所做出的重大戰(zhàn)略選擇。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的統(tǒng)一，實行依法執(zhí)政，是發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義法治國家的要求。民主政治是政黨政治、法治政治，政黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，是法治國家對政黨行為的基本要求，也是建設(shè)社會主義政治文明的應(yīng)有之義。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在國家政權(quán)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。但是，黨并不謀求凌駕于法律之上和超越法律之外的特權(quán)。在法律面前，共產(chǎn)黨同其他派、團(tuán)體、組織一樣，都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，黨依法執(zhí)政的水平直接影響著國家權(quán)力能否嚴(yán)格依法運作。在這個意義上，實行依法治國，首先是共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，只有堅持黨依法執(zhí)政，才能保證行政機關(guān)依法行政，司法機關(guān)公正司法。依法執(zhí)政是共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對國家實施領(lǐng)導(dǎo)的法治化。這對于推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)，建設(shè)社會主義政治文明具有全局性的重要意義。

二、按照依法執(zhí)政的要求改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式

依法執(zhí)政的主體是中國共產(chǎn)黨，因此，堅持依法執(zhí)政必須堅持黨對國家大政方針和全局工作的政治領(lǐng)導(dǎo)，在制度和法律上堅持和保證共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，這是堅持依法執(zhí)政的基本政治前提。在西方國家，多元利益集團(tuán)的存在以及由此而形成的政治多元化被認(rèn)為是法治存在的前提。西方法治形成的歷史表明，法治是建立在君主制官僚政治、貴族特權(quán)及中產(chǎn)階級利益這三者之間的斗爭和妥協(xié)之上的產(chǎn)物。后來，西方國家的法治又往往與政治上的多黨制和三權(quán)分立聯(lián)系在一起。中國是社會主義國家，我們實行依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的政治目的和政治基礎(chǔ)完全不同于西方資本主義國家，因此，中國不能也不應(yīng)當(dāng)照搬西方國家的多黨制和三權(quán)分立。我們是在堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，這是社會主義法治與資本主義法治的本質(zhì)區(qū)別。在社會主義中國．堅持依法執(zhí)政，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的統(tǒng)一，就是要從制度上和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。依法執(zhí)政是加強和鞏固黨的執(zhí)政地位的具體體現(xiàn)。

中國共產(chǎn)黨堅持依法執(zhí)政是在國家政權(quán)體系中依法對國家實施領(lǐng)導(dǎo)。人民代表大會制度是國家的根本政治制度，憲法是國家政權(quán)體系運作的最高準(zhǔn)則，因此，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，是在人民代表大會制度的國家權(quán)力體系中行使執(zhí)政權(quán)。這是堅持依法執(zhí)政的憲政基礎(chǔ)。要嚴(yán)格按照憲法的規(guī)定和人民代表大會制度的要求，進(jìn)一步理順黨和國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系，保證黨在憲法和人民代表大會制度的構(gòu)架內(nèi)，領(lǐng)導(dǎo)和支持人民依法行使管理國家的權(quán)力，依法規(guī)范和控制國家權(quán)力，依法享有廣泛的權(quán)利和自由。

依法執(zhí)政要求中國共產(chǎn)黨按照法治的原則對國家和社會進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動是堅持依法執(zhí)政的基本要求和原則。各級黨的組織和黨員的執(zhí)政活動，都必須有明確的法律依據(jù)，并且嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行。任何黨的組織和黨員都必須依法辦事，不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。

在中共十六大報告中提出了改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的總體構(gòu)想：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致地開展工作。進(jìn)一步改革和完善黨的工作機構(gòu)和工作機制。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進(jìn)行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶?！备鶕?jù)這一構(gòu)想，堅持依法執(zhí)政，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，應(yīng)當(dāng)從制度和法律上完善以下幾個重要環(huán)節(jié)。

（一）依法進(jìn)入國家政權(quán)組織，掌握和控制國家權(quán)力

執(zhí)政黨依法執(zhí)政，首先就是通過一定的方式進(jìn)入政權(quán)組織，成為國家政權(quán)機關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)黨。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)是通過在國家政權(quán)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用來實現(xiàn)的，而不是在國家政權(quán)之外，更不是在國家政權(quán)之上。中國共產(chǎn)黨由革命黨成為執(zhí)政黨，掌握國家政權(quán)，是通過武裝斗爭方式進(jìn)行的。但是，在成為執(zhí)政黨以后，掌握和控制國家權(quán)力的方式就要發(fā)生根本性的變化。中國共產(chǎn)黨要長期執(zhí)政，就要使黨進(jìn)入國家政權(quán)組織、掌握和控制國家權(quán)力的方式制度化、規(guī)范化、法治化。在一個法治國家中，并不是任何政黨都可以成為執(zhí)政黨，也不是任何政黨以任何方式都可以進(jìn)入國家政權(quán)組織。根據(jù)民主政治和法治的要求，依法執(zhí)政首先意味著，黨依照憲法的規(guī)定以法定的途徑進(jìn)入國家政權(quán)組織。

在我國，憲法和選舉法、國家機關(guān)組織法明確規(guī)定了一定形式的國家組織和產(chǎn)生一定的國家組織的法定程序和方式。這是全國人民意志的體現(xiàn)，也是黨的意志和主張的體現(xiàn)。依法進(jìn)入國家政權(quán)組織，就是依照體現(xiàn)黨和人民意志的憲法和法律所規(guī)定的方式，進(jìn)入國家政權(quán)組織。

由于各國的政體組織形式不同，對政黨進(jìn)入政權(quán)組織的含義的理解也各不相同。譬如，在議會制共和國和君主立憲制國家中，認(rèn)為國家主要權(quán)力機構(gòu)就是議會，所以，一個政黨的代表進(jìn)入議會，就意味著進(jìn)入國家政權(quán)組織；在總統(tǒng)制共和國中，認(rèn)為國家權(quán)力機構(gòu)包括議會和政府，所以，進(jìn)入議會和進(jìn)入政府都意味著進(jìn)入國家政權(quán)組織。我國實行人民代表大會制度，依照憲法規(guī)定，人民在民主普選的基礎(chǔ)上選派代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，由人民代表大會產(chǎn)生其他國家機關(guān)。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨依法進(jìn)入國家政權(quán)組織，首先是依法廣泛動員人民群眾通過選舉產(chǎn)生各級國家權(quán)力機關(guān)，選派黨員依法通過選舉進(jìn)入各級國家權(quán)力機關(guān)。

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民奪取政權(quán)的奮斗過程中，曾經(jīng)在革命根據(jù)地就黨依法進(jìn)入政權(quán)組織做過積極的探索，努力為人民群眾通過選舉充分表達(dá)自己的意志和選擇創(chuàng)造制度條件。早在江西革命根據(jù)地時期，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的中華蘇維埃共和國就頒布了《中華蘇維埃共和國選舉細(xì)則》（1931年）。1933年8月，中華蘇維埃中央執(zhí)行委員會頒布了《蘇維埃暫行選舉法》?？谷諔?zhàn)爭時期，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立的各抗日根據(jù)地相繼制定了《晉察冀邊區(qū)選舉條例》、《晉冀魯豫邊區(qū)參議會選舉條例》、《晉綏邊區(qū)參議會選舉條例》、《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》等。這些選舉條例在中國憲政史上首次采用普遍、直接、平等、無記名投票選舉制。（注：胡盛儀、陳小京、田穗生：《中外選舉制度比較》，商務(wù)印書館，2000年，第52-53頁。）1953年2月，根據(jù)起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》提出的原則，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制定了《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。1979年，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了新的選舉法。該選舉法經(jīng)1982年、1986年、1995年三次修改和補充，更加趨于完善。共產(chǎn)黨作為代表中國最廣大人民根本利益的執(zhí)政黨，將進(jìn)一步完善選舉制度，自覺地遵守憲法和選舉法的規(guī)定，遵從人民意志的選擇，通過法定的程序和方式進(jìn)入國家政權(quán)組織。

其次，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨依法進(jìn)入國家政權(quán)組織，還表現(xiàn)為黨依照法律程序向國家機關(guān)推薦重要干部，并通過在國家機關(guān)的黨的組織和黨員的活動保證黨推薦的干部依法擔(dān)任國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這是中國共產(chǎn)黨依法進(jìn)入國家政權(quán)組織的重要環(huán)節(jié)。任何一個國家的執(zhí)政黨都理所當(dāng)然地由黨的領(lǐng)袖擔(dān)任國家機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并且推薦本黨的干部執(zhí)掌國家機關(guān)的重要崗位。執(zhí)政黨不可忽視對國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)崗位的掌控，這是通例。但是，執(zhí)政黨對國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)崗位的掌控又要通過法律和法定程序來實現(xiàn)，這是法治原則的要求。

根據(jù)中國的憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等法律規(guī)定，黨組織分別向全國人民代表大會推薦國家主席、副主席候選人，中央軍事委員會主席候選人，最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長候選人，通過當(dāng)選的國家主席向全國人民代表大會提出國務(wù)院總理人選供全國人民代表大會決定；分別向地方各級人民代表大會推薦省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長候選人，以及地方各級人民法院院長、人民檢察院檢察長候選人。按照法治原則和依法執(zhí)政的要求，共產(chǎn)黨向國家機關(guān)推薦重要干部的方式、范圍和程序還需要在制度和法律上進(jìn)一步改進(jìn)和完善，要根據(jù)不同國家機關(guān)的性質(zhì)、職能和工作特點，將黨推薦重要干部具體化、規(guī)范化、法治化。

第三，中國共產(chǎn)黨是在國家政權(quán)中居于領(lǐng)導(dǎo)地位、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的黨。一個政黨依法進(jìn)入國家政權(quán)組織并不必然意味著處于執(zhí)政地位。一般地說，只有在國家政權(quán)中居于領(lǐng)導(dǎo)地位、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的黨，才能成為執(zhí)政黨。在社會主義中國，要從制度和法律上保證執(zhí)政黨的基本路線和基本方針的貫徹實施。在這方面，有兩個重要的環(huán)節(jié)：其一，黨依法通過法定的程序和方式保證在國家權(quán)力機關(guān)中共產(chǎn)黨員居于多數(shù)。中華人民共和國建立以來，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，以推翻三座大山壓迫的歷史功績、率領(lǐng)中國人民建設(shè)中國特色社會主義的實際行動、胸襟坦蕩勇于接受批評和改正錯誤的自我創(chuàng)新精神、不斷清除腐敗追求自身隊伍純潔的嚴(yán)密紀(jì)律、管理社會和引導(dǎo)國家前進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力、全心全意地謀求全中國最廣大人民群眾的根本利益的忠實無私的品德而一貫性地獲得中國人民的信任和支持。所以，在歷屆和各級人民代表大會的代表選舉中，共產(chǎn)黨員代表總是占大多數(shù)。事實證明，共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位不是自封的，而是人民選擇、人民授予的。人民的意志是至上的法律，人民意志通過法定的形式得到表現(xiàn)，所以，共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位是依法取得的。其二，黨委在同級國家政權(quán)組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在國家政權(quán)組織中工作的黨員要有執(zhí)政黨意識，自覺依法維護(hù)黨的路線和方針，保證黨路線和主張在國家政權(quán)體系內(nèi)依法貫徹實施。

（二）堅持依照法定程序提出立法建議，從制度上保證將黨的路線和主張上升為具有普遍約束力的法律

執(zhí)政黨的執(zhí)政活動不能簡單地等同于在一個政黨內(nèi)部貫徹自身的決定、指示的活動。在政黨內(nèi)部，其決定、指示只要通過黨內(nèi)章程所規(guī)定的程序表現(xiàn)為政黨內(nèi)部的文件就可以。這種文件對政黨內(nèi)部成員有紀(jì)律約束力。但一個政黨內(nèi)部的決定、指示對該政黨以外的成員并不自然地產(chǎn)生約束力。應(yīng)當(dāng)說，要求沒有參加某個政黨的社會成員遵守該政黨的決定、指示，是于理不通、于法無據(jù)的。如果提出如此要求，表明這個政黨的黨外成員與黨內(nèi)成員沒有任何區(qū)別，或者這個政黨在潛意識中將所有社會成員都泛化為本黨成員。一般的政黨不能如此簡單地要求非該黨成員遵守和服從本黨內(nèi)部的決定和指示，執(zhí)政黨也不能如此。執(zhí)政黨執(zhí)政當(dāng)然要在全國貫徹本黨經(jīng)一定程序所形成的有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)的大政方針、社會管理方面的主張和決定，但執(zhí)政黨也不能簡單地將本黨的方針、主張、決定直接變成國家政權(quán)的管理活動和行為，不能簡單地以本黨的方針、政策、主張、決定作為要求全體公民服從的依據(jù)。面對全體公民，面對一個國家的全體社會成員，執(zhí)政黨必須將本黨的有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會管理的政策、方針、主張和決定提交出來，由國家立法機關(guān)代表人民決定是否上升為法律。這種由執(zhí)政黨提交主張、由人民做出決定的過程，在實踐上就是立法的過程。也就是說，執(zhí)政黨要通過法定程序參與和從事立法工作，力爭在將本黨的主張和決定被代表人民意志的國家立法機關(guān)所接受和通過，以至上升為法律。一般來說，只有這種由國家立法機關(guān)所通過的法律，才是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的依據(jù)。

執(zhí)政黨將自己的主張通過立法程序上升為法律是法治原則的普遍要求，是依法執(zhí)政的重要環(huán)節(jié)。中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政以后的相當(dāng)長時間內(nèi)還不善于將自己的政策主張通過立法程序上升為表現(xiàn)為人民意志的法律，不善于通過實施法律的方式去貫徹自己的政策主張，而是習(xí)慣于黨內(nèi)文件，要求各級黨政機關(guān)直接貫徹黨的會議決議、決定和指示。這表明，共產(chǎn)黨還沒有自覺地意識和適應(yīng)由一般政黨、革命政黨的角色向執(zhí)政黨的角色轉(zhuǎn)換。

十一屆三中全會以后，中國共產(chǎn)黨在致力于推進(jìn)社會主義法制建設(shè)的同時，也在逐步地探索改革執(zhí)政方式的道路。中共十四大明確提出我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。這是我黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革方面做出的重大決策。為了使這一決策能夠成為由國家機關(guān)貫徹實施于國家經(jīng)濟(jì)改革活動中的指導(dǎo)方針和原則，中共中央于1993年2月14日向七屆人大常委會提出了關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議，建議將建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以憲法的形式確定下來。七屆人大常委會第三十次會議討論了這個建議，并通過了憲法修改草案，提交八屆全國人民代表大會第一次會議審議。1993年3月29日，八屆全國人大一次會議通過了憲法修正案，使社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國成為得到憲法確認(rèn)的體制。1997年9月，中國共產(chǎn)黨召開了第十五次全國代表大會，大會通過的政治報告提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的治國基本方略。為了使這一治國方略所體現(xiàn)的法治原則成為指導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)活動的確定不移的原則，黨在經(jīng)過充分的調(diào)查研究、征求意見的基礎(chǔ)上，于1999年1月22日向第九屆全國人大常委會提出關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議。九屆全國人大常委會第七次會議經(jīng)過認(rèn)真的討論，接受了這個建議，并依憲法規(guī)定的修憲程序向九屆全國人大第二次會議提出了憲法修正案草案。全國人大代表們在經(jīng)過認(rèn)真的審議后，普遍表示贊同，以絕對多數(shù)票通過了憲法修正案。從此，法治原則在我國憲法中得到確認(rèn)。這些都表明，中國共產(chǎn)黨在向依法執(zhí)政的道路上已邁出探索前進(jìn)的步伐。中共十六大報告中正式提出“堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”，說明我們黨已明確了法治狀態(tài)下的執(zhí)政方式。

這種執(zhí)政方式不僅對于適應(yīng)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、貫徹法治原則來說是必要的，而且對于保證它在國家政治生活中始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位來說也是可行的。由于在各級人民代表大會中的中共黨員代表占有多數(shù)，就可以確保黨制定的大政方針、政策主張能夠通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蛏仙秊閲业姆?。這是保證中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的可靠基礎(chǔ)。

（三）改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，保證國家機關(guān)依法行使職權(quán)

執(zhí)政黨的執(zhí)政行為和非執(zhí)政黨的一般政黨行為的一個重要區(qū)別就是，執(zhí)政黨可以通過、也應(yīng)當(dāng)通過由本黨推薦當(dāng)選的領(lǐng)導(dǎo)干部所任職的各個國家機關(guān)貫徹實現(xiàn)自己的執(zhí)政主張和意圖；而非執(zhí)政黨只能直接通過自己的黨組織的活動和行為來力求實現(xiàn)本黨的政治主張。由于非執(zhí)政黨的黨組織自身不是國家權(quán)力組織機構(gòu)，沒有憲法和法律所規(guī)定和賦予的對全國公民具有拘束力的權(quán)力，因此這種非執(zhí)政黨黨組織的活動在國家政治生活中的影響力是間接的、有限的。

對于執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨來說，要有效地將本黨的執(zhí)政意圖和主張加以貫徹，就應(yīng)當(dāng)通過國家各職能權(quán)力機構(gòu)行使法定權(quán)力。執(zhí)政黨不應(yīng)當(dāng)直接通過自己的政黨組織本身去貫徹已上升為法律的執(zhí)政意圖和主張，而撇開由本黨推薦當(dāng)選的領(lǐng)導(dǎo)干部所掌握的國家各職能權(quán)力機構(gòu)或?qū)⑦@些機構(gòu)的職能虛置，其理由是：只有國家職能權(quán)力機構(gòu)享有憲法和法律所明確規(guī)定和賦予的權(quán)力，而政黨組織卻不享有這種權(quán)力。在處于執(zhí)政地位且由本黨推薦當(dāng)選的領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著國家各職能權(quán)力機構(gòu)的情況下，直接通過政黨組織貫徹執(zhí)政意圖和主張，就會使政黨組織和國家權(quán)力組織機構(gòu)混淆不清，使政黨的職能同國家職能權(quán)力機構(gòu)的職能混淆不清，易于導(dǎo)致黨不管黨、政不從政的政務(wù)混亂無序，易于導(dǎo)致黨政權(quán)力的矛盾和沖突。在處于執(zhí)政地位且由本黨推薦當(dāng)選的領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著國家各職能權(quán)力機構(gòu)的情況下，再直接通過政黨組織貫徹執(zhí)政意圖和主張，表明該政黨還是將自己視同于一般的非執(zhí)政黨，表明該政黨尚缺乏自覺的執(zhí)政意識，也表明該政黨還沒有把國家職能權(quán)力機構(gòu)看做是被自己所掌握控制的權(quán)力機構(gòu)，或者說還把國家職能權(quán)力機構(gòu)視為異己的機構(gòu)和力量。

依法執(zhí)政意味著中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式尤其是執(zhí)政方式的重大變革。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)體制來體現(xiàn)的，它集中地反映了黨和國家相互關(guān)系的具體形式。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制不改革，就無法實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式尤其是執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變。黨的主張經(jīng)過法定程序上升為法律之后，就具有至高無上的權(quán)威，任何一級黨的組織都必須在法律范圍內(nèi)活動。目前，這一原則在現(xiàn)實生活中貫徹實施有一定的難度，其原因就在于黨的領(lǐng)導(dǎo)體制與這一原則的基本要求還存在不適應(yīng)的問題。由于黨組織與立法機關(guān)的關(guān)系尚未理順，黨的政策轉(zhuǎn)化為法律的制度化方式?jīng)]有從體制上徹底解決，改革與發(fā)展的重大決策和立法的結(jié)合存在著體制上的障礙。在法律的實施方面，黨的組織與行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)的關(guān)系也沒有理順，體現(xiàn)全黨意志的法律在實施過程中時常受到某些干擾，其結(jié)果是法律和中央的權(quán)威都受到影響。這一矛盾嚴(yán)重制約著黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變和依法治國的進(jìn)程。黨是我國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的領(lǐng)導(dǎo)核心。如果我們不能正視和解決黨的領(lǐng)導(dǎo)體制與依法治國在某些環(huán)節(jié)上存在的矛盾，就無法實現(xiàn)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的統(tǒng)一。

由于歷史的原因，中國共產(chǎn)黨曾長期受到簡單的以黨代政所導(dǎo)致的黨政不分的困擾。早在抗日戰(zhàn)爭時期，鄧小平曾嚴(yán)厲批評一部分同志錯誤理解黨的領(lǐng)導(dǎo)的含義，并指出由此導(dǎo)致的對抗日民主政權(quán)建設(shè)的不利影響，“這些同志誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令；不經(jīng)過行政手續(xù)，隨便調(diào)動在政權(quán)中工作的干部；有些地方?jīng)]有黨的通知，政府法令行不通，形成政權(quán)系統(tǒng)中的混亂現(xiàn)象?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第1卷，第11頁。）

在處于執(zhí)政地位且由本黨推薦當(dāng)選的領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著國家各職能權(quán)力機構(gòu)的情況下，執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮它們的職能，通過這些職能權(quán)力機構(gòu)依法行使權(quán)力、貫徹以法律的形式表現(xiàn)出來的本黨執(zhí)政意圖和主張。在總結(jié)以往執(zhí)政方式的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在中共十六大報告中提出：“黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致地開展工作。進(jìn)一步改革和完善黨的工作機構(gòu)和工作機制。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進(jìn)行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能?！秉h的組織必須根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，依照法定程序與國家機關(guān)發(fā)生關(guān)系，在此基礎(chǔ)上形成制度化的法律關(guān)系，依法對國家實施領(lǐng)導(dǎo)。必須根據(jù)依法治國的要求，認(rèn)真研究和解決黨的領(lǐng)導(dǎo)體制與依法治國要求不適應(yīng)的問題，進(jìn)一步改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式尤其是執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變奠定制度前提。

在堅持中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政過程中，要正確認(rèn)識和處理國家機關(guān)依法行使職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

首先，不能將各級權(quán)力機關(guān)依法行使職權(quán)同黨的領(lǐng)導(dǎo)對立起來看待。在依法執(zhí)政的情況下，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，依照法定程序制定法律、法規(guī)，選舉國家各職能機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人，并對他們進(jìn)行監(jiān)督，不能將這種履行法定權(quán)力的行為同黨的領(lǐng)導(dǎo)對立起來看待。各級黨委應(yīng)當(dāng)支持各級人大及其常委會依法履行職能，而不是干預(yù)或代替它們履行職能。各級人大及其常委會依照憲法和法律行使職權(quán)，這本身就體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，因為憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。

其次，不能將各級行政機關(guān)依法行使職權(quán)同黨的領(lǐng)導(dǎo)對立起來看待。在依法執(zhí)政的情況下，各級政府機關(guān)依法行使行政權(quán)力、執(zhí)行國家和地方權(quán)力機關(guān)的立法，直接向同級人大及其常委會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，不能將這種憲法規(guī)定的權(quán)力構(gòu)架下的依法行政行為同黨的領(lǐng)導(dǎo)對立起來看待。各級黨委應(yīng)當(dāng)支持各級人民政府的依法行政行為，而不是直接干預(yù)或代替它們履行職能。執(zhí)掌各級政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的都是各級黨委推薦當(dāng)選的黨的干部，他們領(lǐng)導(dǎo)政府的行政行為本身就是黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)。各級人民政府依照憲法行使權(quán)力和通過貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)實現(xiàn)對社會的管理，這更進(jìn)一步體現(xiàn)著黨的領(lǐng)導(dǎo)。

第三，不能將各級司法機關(guān)依法行使職權(quán)同黨的領(lǐng)導(dǎo)對立起來看待。根據(jù)我國憲法和相關(guān)的法律規(guī)定，人民法院依法獨立行使審判權(quán)，人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)。人民法院、人民檢察院依照憲法授權(quán)的范圍行使權(quán)力，在審判和檢察工作中只服從法律，這就體現(xiàn)著中國共產(chǎn)黨通過法律對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

第四，不能將各級黨委在依法執(zhí)政中支持各方面獨立負(fù)責(zé)開展工作視為放棄領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)中共十六大報告的構(gòu)想，在依法執(zhí)政的情況下，黨委要支持各方獨立負(fù)責(zé)地開展工作，不能將這種支持理解為對各種組織放任不管。實際上，十六大報告要求，在依法執(zhí)政的情況下，各級黨委要在同級各種組織中繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，在支持各方獨立負(fù)責(zé)地開展工作的同時，保證各方步調(diào)一致地實現(xiàn)黨的執(zhí)政意圖和主張。這是在依法執(zhí)政的條件下對各級黨委賦予更大的責(zé)任，提出了更高的要求。黨要根據(jù)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，依法加強對國家政權(quán)組織的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮國家政權(quán)機關(guān)中黨的組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，強化在國家機關(guān)中工作的黨員的執(zhí)政黨意識，保證黨在國家政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)。