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[摘要]在治理模式下，政府和社會從原來的統(tǒng)治關系走向互動，政府的適度規(guī)模由公民社會的發(fā)展程度、政府職能規(guī)模、單位GDP的公務員數(shù)量、行政管理費用占財政支出的比例等標準來界定。目前我國政府總體規(guī)模并不算大。主要問題在于職能結構不合理。從而導致了外在形式上的龐大、臃腫。因此，政府可以從重視公民社會的發(fā)展、合理設置政府職能、完善財政約束機制、調(diào)整公務員隊伍結構來構建我國政府的適度規(guī)模。

[關鍵詞]治理視角；公民社會；適度政府規(guī)模

政府規(guī)模與一個國家的行政管理效率、經(jīng)濟增長水平和社會穩(wěn)定程度密切相關，過大或過小都不利于社會的發(fā)展。如果規(guī)模過大，“政府的外貌可能變得民主，但是使得它得以活動的精神將是更多的寡頭政治”。如果規(guī)模過小，則政府不能有效承擔其職能，不能滿足社會公眾的需求。因此，如何把政府規(guī)?？刂圃谶m度的范圍內(nèi)，始終是世界各國行政改革所追求的目標。從政府與市場的關系來看，“市場與政府間的選擇是復雜的，而且，通常并不僅僅是這兩個方面，因為這不是純粹在市場與政府間的選擇，而經(jīng)常是在這兩者的不同組合間的選擇以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇”。本文將從治理角度來探討我國政府的適度規(guī)模。

一、治理視角下政府適度規(guī)模的界定

在治理模式下，政府和社會從原來的統(tǒng)治關系走向互動：政府要服務并管理社會，實現(xiàn)社會的最大效益。在這種關系下，政府規(guī)模通常由兩部分構成，一是政府和社會互相替代的部分，另一是政府和社會之間互相補充的部分。因此，適度政府規(guī)模的界定要根據(jù)政府和社會互強的原則。按照市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會管理的能力和需要轉變政府職能后，根據(jù)承擔職能的大小、公務員規(guī)模和行政管理費用等綜合確定。

(一)公民社會的發(fā)展程度

公民社會是國家或政府的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，即廣義上的“第三部門”。這些組織以民間的形式出現(xiàn)，有獨立的經(jīng)濟來源，擁有自己的組織機制和管理機制，公民自愿參與，不代表政府或國家的立場。它們可以獨自承擔社會的某些管理職能，或與政府機構合作共同行使某些職能。公民社會的發(fā)展程度越高，能夠承擔社會管理職能的能力就越強，政府規(guī)模就越可能趨于適度化。而且，隨著公民參與政府決策、管理和監(jiān)督能力的增強，政府規(guī)模非理性擴張的可能性就會減小。

(二)政府職能規(guī)模

治理模式下，政府承擔的職責和功能作用將縮減。一方面，為了保證市場正常運行，抑制各種非規(guī)范的社會勢力對社會資源的掠奪，防止社會上的無序現(xiàn)象的出現(xiàn)等，仍需要政府承擔宏觀方面的職能，調(diào)控、引導和整合社會，保證經(jīng)濟的順利發(fā)展和社會的公平公正。另一方面，公民社會分擔了政府的一部分職能，縮小了政府的職能規(guī)模。公民社會承擔的微觀職能越多，政府職能的規(guī)模越小。隨著公民社會承擔的職能增多，公民社會不斷發(fā)展壯大，反過來也將縮小政府規(guī)模。

(三)單位GDP的公務員數(shù)量

研究公務員規(guī)模，慣用的一個指標是官民比：財政供養(yǎng)人員占總人口的比例。這個指標考慮到了財政支出、民眾真實負擔、最具實際價值等因素，但是，用總的官民比來衡量公務員規(guī)模有一定局限性。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口密度等的不同，公務員規(guī)模也應不同，而總的官民比不能反映出這個差異。因此，在市場經(jīng)濟條件下，公務員規(guī)模是否適度，不僅需要考慮官民比例，而且還要考慮公務員在促進經(jīng)濟發(fā)展中的作用和公務員的行政效率，即考慮經(jīng)濟因素。分析公務員適度規(guī)模的經(jīng)濟因素的指標是：公務員人數(shù)與GDP的比例，即單位GDP的公務員數(shù)量。單位GDP的公務員數(shù)量越小，說明公務員規(guī)模越小，政府規(guī)模越可能適度。

(四)行政管理費用占財政支出的比例

衡量政府規(guī)模時，我國學者提得較多的一個指標是財政支出占GDP的比重。財政支出能夠反映一個國家對其占有資源的運用，反映一個政府的政策選擇，反映政府行為的成本。隨著政府在社會經(jīng)濟生活中的作用及其活動范圍的擴大，財政支出也會相應擴大，但如果GDP增長的速度快于財政支出的速度，財政支出占GDP的比重將下降，而這并不能說明政府規(guī)模在減小。為了真實反映政府規(guī)模，本文不采用財政支出占GDP比重這個總量指標，而用行政管理費用占財政支出的比例這個結構性指標。行政管理費用占財政支出的比例越小，說明政府規(guī)模越小。

二、現(xiàn)階段我國政府規(guī)模的現(xiàn)狀

經(jīng)過五次機構改革，我國政府機構數(shù)量已大大減少。但隨著社會發(fā)展、人們需求的多樣化，政府規(guī)模擴張有其必然趨勢。我國政府總體規(guī)模并不算大，主要問題在于職能結構不合理，從而導致了外在形式上的龐大、臃腫。(一)政府不夠重視公民社會的作用

雖然我國目前已經(jīng)涌現(xiàn)了一批非政府組織、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織等“第三部門”，且具有承擔一部分社會管理職能的能力。但其作用并未得到政府的重視。傳統(tǒng)的“官本位”思想使“放權”不能真正落到實處，一些職能的社會化還成為地方政府“撈錢”的手段；更有一些官員認為民間組織與黨和國家對立、“你強我弱”思想根深蒂固，防范、限制心理嚴重。由于缺乏政府支持，許多民間組織管理人員待遇低、辦公條件差、職業(yè)發(fā)展前景不明朗，對優(yōu)秀人才吸引力不強，從而影響到民間組織的整體素質和能力。

(二)職能規(guī)模過大

政府職能是政府機構設置的依據(jù)，職能過大，必然造成機構設置過細。而且，在縱向層次上，越往基層，政府機構數(shù)量越多。隨著社會生活的復雜化和社會需求的多樣化，政府職能應趨于專業(yè)化。但我國政府職責交叉、政出多門的現(xiàn)象十分普遍。職責交叉派生出的不協(xié)調(diào)使得管理秩序紊亂、管理效率低下。有的政府部門隨意擴大自己的職能范圍，出現(xiàn)許多的共管領域，在這些領域中政令不統(tǒng)一、指揮不一致，造成政府規(guī)模膨脹，加重了社會和公眾經(jīng)濟負擔。

(三)單位GDP的公務員數(shù)量過大

這并不是說我國公務員整體規(guī)模過大，我國財政供養(yǎng)人員數(shù)量為4000多萬人，與總人口的比例為1：26，低于美國的1：12，法國的1：12，日本的1：23，英國1：24。從官民比來看，我國居于發(fā)達國家的平均水平之下。但我國單位GDP的公務員數(shù)量遠遠高于其他國家(見表1)，由此可知，我國公務員隊伍的整體效率不高。由于部門設置的不合理，有些部門人員富余，有的部門卻人員稀少。這既不符合工作效率優(yōu)化的要求，也不利于我國社會的健全發(fā)展。

(四)財政支出結構不合理

1990—2003年，我國在經(jīng)濟建設上的支出由1368.01億元增至7410.87億元，行政管理費由414.56億元增至4691.26億元。隨著我國財政支出的增加，經(jīng)濟建設費和國防費所占比重逐步下降，而社會文教費、行政管理費和其他財政支出所占比重逐步上升。雖然社會文教費支出連年增加，但其增長速度大大低于行政管理費的增長速度。從絕對額來說(當年價格計)，2003年經(jīng)濟建設費的支出是1990年的7.99倍，與同期相比，行政管理費是原來的11.32倍。雖然經(jīng)濟建設費占總支出的比例下降了14個百分點，但經(jīng)濟建設費用的比例仍然是最大。行政管理費上升了6個百分點，在所有比重增加的項目中是比較高的?？梢哉f，我國政府仍然是一個經(jīng)濟建設型政府，而不是一個公共服務型政府；行政管理費用的增加在某種程度上反映了我國政府規(guī)模形式上的臃腫。

三、治理視角下我國適度政府規(guī)模的構建路徑

治理理論雖然得到了廣泛認可，但在我國政府中的推行成效并不大，政府忽略了社會中介組織、行業(yè)協(xié)會等的力量，這不符合治理的要義，政府不僅要在內(nèi)部運用權力治理機構，而且要在外部與公民社會共同治理好社會。構建適度政府規(guī)模是一個長期而艱巨的任務，需要多方努力。

(一)重視公民社會的發(fā)展

社會力量越壯大，政府組織規(guī)模越容易受到限制和約束，越可能趨于適度化。因此，政府要進一步簡政放權，積極引導、培育、扶持和發(fā)展社會中介組織。首先，要主動與各種合法的、健康的民間組織建立伙伴關系，充分發(fā)揮它們在社會管理、公民參與和建設和諧社會中的作用。其次，改革現(xiàn)行的民間組織審批登記制度，簡化申請程序，給予優(yōu)惠政策支持，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。第三，通過財政直接撥款、資助從事公益事業(yè)的民間組織等各種形式對民間組織進行資助，使其在幫助政府提供公共服務的過程中獲得必要的經(jīng)費支持。最后，培養(yǎng)公眾參政意識，拓寬參政渠道，為公眾創(chuàng)造一個良好的參政平臺，促進社會、公眾與政府組織的聯(lián)系與合作，共同營造、維護公共權威和公共秩序。

(二)合理設置政府職能

只有從職能上明確限定政府的活動邊界，減少政府微觀管理職能，避免職能重復、交叉，才能保證政府的適度規(guī)模。首先，合理確定政府職能結構。要建設服務型政府，政府必須明確自己的服務職能，為社會提供公共物品，調(diào)節(jié)社會分配，完善社會保障，保證社會公平。其次，職能社會化。政府要轉變觀念，將那些可以由社會承擔的“劃槳”職能統(tǒng)統(tǒng)轉移出去，全身心地“掌舵”。第三，借鑒國外經(jīng)驗，探索中央和地方歸口管理模式，推行大部門制。大部門制是政府各級部門在機構設置上，將一些職能相近或相關的部門整合為一個大部，將原來的部委改為內(nèi)設的職能司局，或者由部委管理但又具有一定獨立性的機構，其核心在于把相關職能歸并到一個部門中。我們要借助機構改革，來合理配置職能，達到職能和機構都適度化的雙重目的。

(三)完善財政約束機制

長期以來，我國政府行政管理費用支出迅速增長，為人員、機構擴張?zhí)峁┝顺渥愕呢斄χС帧Ｒ虼?，必須完善財政約束機制，規(guī)范和監(jiān)督政府的收費和支出行為，使財政支出結構均衡化。首先，政府支出結構要合理。盡管我國服務型政府已經(jīng)初具雛形，但政府在財政上的投向還不是太明朗。我國公共服務體系和社會保障體系還不健全，政府必須加大投入力度，將經(jīng)濟建設和行政管理支出方面節(jié)約的費用投入到改善人們的生活上面來，切實體現(xiàn)政府的公共性。行政管理費用降低了，政府的規(guī)模必然縮小，而且能夠提高人們對政府的信任。其次，預算法治化。我國現(xiàn)實運作中的國家預算只是政府組織的財政收支計劃，對政府行為幾乎沒有基于實事求是的法律、法規(guī)的約束力，隨意更改計劃是普遍現(xiàn)象。實行預算法治化將規(guī)范政府行為，使各級政府不能隨意突破預算平衡原則的約束，不能隨意增加或更改預算。第三，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”，切斷各個政府組織職能部門的行政、執(zhí)法同其經(jīng)費供給之間的直接聯(lián)系，避免腐敗行為的滋生。只有從財政支出這個源頭上控制好了政府成本，才可能實現(xiàn)政府規(guī)模的合理化和適度化。

(四)調(diào)整公務員隊伍結構

無論政府職能如何界定，政府的一切活動歸根結底都需要公務員去具體執(zhí)行。公務員隊伍結構合理，人員素質高，完成單位公務量所需的人數(shù)就少，機構和編制就會減少，以此來保證政府適度規(guī)模不失為一條行之有效的途徑。一方面，要合理調(diào)整公務員的文化結構、知識結構、年齡結構，使政府機構內(nèi)部人員層次合理，富有活力和創(chuàng)造性。同時，部門之間要根據(jù)工作性質合理分配好人員，不富余、不缺人，使人員配置恰到好處。另一方面，提高公務員素質。在新進公務員時，必須嚴格把關，把既有專業(yè)知識、又懂公共管理理論的優(yōu)秀人才選拔到政府組織中來，做到人盡其才，才盡其用。對現(xiàn)有公務員，要增加投入，定期進行培訓，提高其辦事能力和辦事效率。公務員自身要不斷學習，提高自身素質和廉潔奉公的思想覺悟。

在治理模式下，政府適度規(guī)模的構建既需要內(nèi)部調(diào)整，又需要借助外部的公民社會來實現(xiàn)。只有兩方面都兼顧和配合好了，政府規(guī)模才能達到適度化。