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摘要：如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關行使行政權，這是當前全面推進依法行政的主要任務和目標。由于種種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關在行使行政權中存在著用法錯誤、越權、-d"rJ~職權、違反法定程序等問題，必須采取加強行政立法建設、普法教育、強化法制監(jiān)督等措施加以解決，以此推進依法行政工作的順利進行。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關行政權規(guī)范措施

一、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關在行政權力的行使中存在的主要問題

(一)適用法律錯誤或違法適用法律

一些行政機關在所作出的裁決書中引用法律條文不準確、不全，或雖寫明所適用的法律、法規(guī)名稱，但沒有寫明具體條款，有的甚至連法律、法規(guī)的名稱也未寫。在制訂和實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理規(guī)范性文件上，存在與法律、法規(guī)及規(guī)章相抵觸的情況。

(二)超越職權行使行政權

行政機關的法定職權是由部門管轄權、級別管轄權、地域管轄權和法定事務管轄權四個方面的職權構成的。行政機關在行使職權時，超出任何一個方面的職權，均構成超越職權。如根據《土地管理法》規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要征用土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府以上批準。但某鄉(xiāng)人民政府在未辦理任何審批手續(xù)的情況下，即以一級政府的名義強行征用某集體所有的土地8．5畝，用于建教學樓和幼兒園，這是明顯的超越職權范圍行使行政權的例子。

(三)在行政權行使中濫用職權

目前濫用職權普遍存在如下三種情況：(1)目的不良。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關及其工作人員明知自己的行為違背或者偏離法律、法規(guī)的目的或者原則?；谄鋫€人或者小團體利益，仍作出不合理的具體行政行為。(2)不適當考慮。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關及其工作人員在作出具體行政行為時未考慮應當考慮的因素或者考慮了不應當考慮的因素，作出不合理的具體行政行為。(3)反復無常。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關及其工作人員對同種情況的案件在情勢未發(fā)生變化的情況下，無標準地反復變化，使行政相對人無所適從，從而引發(fā)糾紛。

(四）違反法定程序

這主要體現在：(1)作出的具體行政行為適用程序種類錯誤。例如，《行政處罰法》明確規(guī)定，行政機關作出什么樣的行政處罰應當采用簡易程序、一般程序、聽證程序。如果行政機關未按照《行政處罰法》的規(guī)定，對應采取一般程序作出處罰決定的，卻采取了簡易程序作出處罰決定，或對應采用聽證程序作出處罰決定的，卻采用一般程序作出處罰決定，均屬于違反法定程序。(2)作出的原具體行政行為應當采取要式行為，卻采取了非要式行為。例如，《行政處罰法》明確規(guī)定，行政機關對行政相對人作出行政處罰必須是書面形式，不能采取口頭形式。如果缺少書面決定書，必然違反法定程序。(3)作出具體行政行為的過程中出現程序違法。例如，《行政處罰法》規(guī)定，按照一般程序作出的行政處罰決定，其程序為：一是先進行調查取證；二是聽取當事人的陳述和申辯；三是由行政機關負責人對調查結果進行審查并作出決定。如果缺少其中任何一個步驟，即屬程序違法。(4)作出具體行政行為的過程中顛倒了順序。如存在先裁決后取證、裁決后才告知行政管理相對人有陳述和申辯的權利、先執(zhí)行后裁決等情形。(5)在法定期限內未實施行政行為和未履行法定職責。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關存在違法行政問題的原因分析

(一)法律體系的不完善。是依法行政不可避免的困境

依法行政的基礎是立法。長期以來，由于我國法制不夠健全，行政管理方面更顯薄弱和落后。這主要表現在兩個方面：一方面，許多領域未立法，缺少必要的法律、規(guī)章，由此使這些領域的管理無法可依、無章可循，造成了管理的低效率、無序和混亂；另一方面，已制定和頒布的法律、規(guī)章不夠協調統(tǒng)一，多有制肘，相互矛盾，影響了法律、法規(guī)的實施及其作用的發(fā)揮。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關執(zhí)法人員素質不高。缺乏基本的法律知識，使依法行政難以落實到具體工作中

依法行政的重點在執(zhí)法，執(zhí)法的成敗首先決定于執(zhí)法者的素質。長期以來，相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關的領導者和工作人員法律意識淡薄，片面地認為政府就是專門行使權力、管理社會的，沒有真正認識到依法行政首先是依法治官、治權，依法規(guī)范政府和政府公職人員的行為。在主觀上把依法行政當成一種擺設，往往講起來重要，做起來次要，急起來不要；在實際工作中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現象時有發(fā)生、屢禁不止，存在著大量的與依法行政相左甚至是背道而馳的做法。政府不作為、亂作為乃至胡作非為的現象依然十分突出。這在很大程度上嚴重影響到了法律的實施。

(三)監(jiān)督機制不夠完善。廣大人民群眾和行政管理相對人在依法行政中的監(jiān)督作用受到限制，參與依法行政的積極性不高

依法行政離不開完善的監(jiān)督機制，實踐已經證明，不受監(jiān)督的權力必然導致腐敗。河北省國家稅務局原局長李真蛻變?yōu)楦瘮》肿又螅羞^深刻的反?。喝绻覀兊姆ㄖ票O(jiān)督到位，哪怕對其執(zhí)掌的權力有個最起碼的制約和限制，也許其就不會出事。在這里，我們不否認其有某種推脫世界觀改造的責任，但也確實道出了令世人警醒的話：依法行政離不開監(jiān)督機制。雖然現在我們的監(jiān)督機制包括人大監(jiān)督、政協的民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、復議監(jiān)督、層級監(jiān)督、專門監(jiān)督、社會監(jiān)督等等，可謂名目繁多，可是監(jiān)督的體制不嚴密，出現許多漏洞，有的甚至形同虛設。以群眾監(jiān)督為例：首先，許多地方政府行政機關及其工作人員認識不到位，認為依法行政就是政府用法律來管老百姓，而不是用來管政府。因此在具體行政活動中出現了不愿意接受群眾監(jiān)督的種種現象。缺乏群眾監(jiān)督和支持，已經成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關推進依法行政的一大難題。其次，行政管理相對人不配合。因受千百年來官民對立思想的影響，以及利益因素的制約，很多行政管理相對人在涉及具體行政行為時總是自覺或不自覺地站到行政管理者的對立面，加上行政管理者管理方式簡單粗暴，態(tài)度蠻橫，甚至無中生有，故意找茬，這就人為地加劇了管理者與被管理者對立程度。

三、切實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關依法行政工作的對策

當前我國經濟已進入一個新的快速增長期，為了給我國經濟社會的全面、協調、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的法制環(huán)境，提供有力的法制保障，2004年4月，國務院根據黨的十六大確定的法制建設方針，頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出了全面推進依法行政、建設法制政府的目標、任務和措施，提示了當前依法行政工作必須抓好的立法、行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督三個關鍵環(huán)節(jié)，提出了合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一的六條基本要求。這是當前依法行政工作的指針，也是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關行政工作的措施對策。

（一)加強行政立法建設

現代行政管理要求有完備的法律制度來維持和鞏固各種管理權威和管理效能，而有法可依則是依法行政的前提，沒有法就沒有行政所依據的基礎。具體來說，一是做好原有法律、法規(guī)的整理工作。由于行政管理法規(guī)龐雜繁多，特別是經濟體制和政治體制改革進程加快，為適應改革的要求，必須加強對原有行政管理法規(guī)的整理分類并加以系統(tǒng)審查研究，根據實際情況進行整理、修改補充、合并保留、廢止更新，杜絕零亂錯雜、重復出現，甚至相互抵觸的現象。二是為了使依法行政的原則真正貫徹執(zhí)行，要加快制定一系列新的法律規(guī)范。在完善經濟調節(jié)、市場監(jiān)督方面立法的同時，更加重視社會管理和公共服務方面的立法。要加快制定行政組織法、行政編制法、行政程序法，用法律手段控制機構的設置和人員編制，使行政管理工作程序規(guī)范化、制度化，確保國家行政機關的活動和組織建設有法律依據。

(二)堅持“以人為本”，加大行政機關全員培

訓力度和全民普法力度，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關執(zhí)法人員的道德水準、法律業(yè)務知識和全民的法制意識有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法等，是當前我們需要解決的重中之重的問題，其中措施之一就是加強培訓，加大普法力度。首先，通過普法和培訓，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關執(zhí)法人員牢固樹立“執(zhí)政為民”的思想道德理念，明確認識依法行政的關鍵是依法治官而非治民，是依法治權而非治事。通過全員培訓方式，切實克服普法走過場的現象，克服法盲執(zhí)法、執(zhí)法違法的不正?，F象。再次，要加大群眾普法力度，切實提高全民的法制意識。要從青少年學齡階段抓起，通過電視、報紙、廣播、版報、送法下鄉(xiāng)活動、案例說法等方式提高群眾法律知識水平，增強法律意識，配合并監(jiān)督政府依法行政，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

(三)堅持“以法為綱”、誠實守信、權責統(tǒng)一的原則

以法為綱，就是以憲法、基本法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章為行政依據，嚴格依法辦事。以法為綱，首先，要區(qū)分法與政策的界限。黨的政策和國家法律雖然有貫通之處，但其相互區(qū)別也是顯而易見的。法的強制力要大于政策的約束力，法的約束力較具體，政策的約束力帶有普遍性和抽象性，在司法實踐活動中所適用的是法律條文而不是有一般號召力的政策。其次，堅持以法為綱，就是堅持法律面前人人平等，不徇私情，不謀私利，不畏權勢，公平公正執(zhí)法。再次，要做到違法必糾，嚴肅政紀、法紀。行政機關和工作人員行使法律所賦予的行政職權，代表國家依法對社會政治、經濟、文化、教育、科技等各方面實施管理，其職務行為直接關系到法律的尊嚴，關系到國家的形象，關系到人民群眾的合法權益的實現。由于行政權的特點和執(zhí)法人員的素質不同，在行政執(zhí)法過程中，存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法犯法等現象，甚至有個別人在執(zhí)法中搞“權錢交易”、貪污受賄等，嚴重損害了國家行政機關的形象，侵犯了人民群眾的合法權益。對這些違法行為或者犯罪行為，就必須予以嚴懲，決不能姑息遷就。

堅持誠實守信原則，就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關及其工作人員要有誠信意識，忠于國家、忠于法律，不出爾反爾、朝令夕改，政府作出的具有法律效力的決定，如果不是因為法定的理由，并經法定的程序，不得隨意變更或撤銷；如果確實需要變更或撤回，同樣要依照法定的權限和程序進行，由此而造成行政相對人財產或利益受損害的，政府行政機關要依法給予補償。

堅持權責統(tǒng)一原則，就是要求行政機關不僅要依法行使權力，還要承擔有關責任，使行政機關及其工作人員能自覺遵循市場法則和客觀規(guī)律，要有所為，有所不為，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權要賠償，由計劃經濟時代的“全能政府”、“管制政府”和“權力政府”轉換為市場經濟條件下的“有限政府”、“服務政府”和“責任政府”。

(四)強化“立法監(jiān)督”和“執(zhí)法監(jiān)督

我們的國家是人民當家作主的社會主義國家，我們的行政權力，只能來自于人民，終極目的也只能是為人民服務。因此，必須強化立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督，真正做到權為民所用、利為民所謀。從立法監(jiān)督來說，就是要通過專門的監(jiān)督機構來清理規(guī)范各種“紅頭文件”，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關的“紅頭文件”，要經過科學性和可行性論證，并應采取聽證會、座談會等形式，公開征求各有關方面的意見。對于濫批亂發(fā)違法違規(guī)的“紅頭文件”，造成公民權利受損或不良社會影響的，要追究主要負責人的責任。從行政執(zhí)法監(jiān)督來說，除了發(fā)揮上述各個方面的監(jiān)督職責之外，還要重視人民群眾通過行政復議、行政訴訟等法定渠道，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關具體行政行為的監(jiān)督，使權責統(tǒng)一原則得到真正意義的貫徹實施。同時要強化監(jiān)督主體的法律意識、賦予他們法律上的保障權利，使他們能夠監(jiān)督、敢于監(jiān)督，真正體現人民民主專政的社會主義民主政治。

(五)突出程序合法、堅持“程序優(yōu)先”

程序是執(zhí)法公正的基本保障，行政機關在實施行政管理中，除了涉及國家機密和依法受保護的商業(yè)秘密和個人隱私之外，都應嚴格遵循法定程序，遵循公開、公平、公正的原則行使權力。在我國的法律傳統(tǒng)中，重實體、輕程序的影響根深蒂固，行政主體在執(zhí)法中也往往是重結果、輕程序。突出“程序優(yōu)先”原則，就是要通過學習和宣傳教育，使廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部牢固地樹立“實體處理正確，程序違法，其結果也是行政違法”的意識。因此，必須按程序辦事，用程序來制約行政執(zhí)法人員。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關執(zhí)法人員法律素質和法律業(yè)務知識普遍欠缺，尤其有必要用程序來規(guī)范他們的執(zhí)法行為。