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論文關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理群眾自治互動(dòng)

論文摘要：不斷加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，是黨的十七大的要求，更是一項(xiàng)關(guān)系民生民本的系統(tǒng)工程。結(jié)合當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期基層政府管理與群眾自治的實(shí)際，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村等不同角度分析了工作實(shí)踐中存在的問題，并從制度創(chuàng)新等方面提出了實(shí)現(xiàn)基層政府管理與群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的思路和對(duì)策。

黨的十七大報(bào)告指出，要不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良l生互動(dòng)it1。十七大為全面推進(jìn)基層管理方式改革和村級(jí)民主政治建設(shè)指明了方向。特別是這些年農(nóng)村基層發(fā)生了深刻變化，在轉(zhuǎn)型時(shí)期建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接的需要非常迫切。

一、當(dāng)前基層政府管理與基層群眾自治存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理以國家強(qiáng)制力為后盾，具有行政性和集權(quán)性，村民自治以村民意愿為基礎(chǔ)，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委會(huì)不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，村民自治制度界定了國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，兩者在體現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)力這一點(diǎn)上是相通的。但在具體操作中，由于制度規(guī)范、觀念意識(shí)的影響和制約，二者又會(huì)產(chǎn)生不協(xié)調(diào)乃至嚴(yán)重的沖突，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能和村民自治的健康發(fā)展。

1．從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，對(duì)如何有效指導(dǎo)村民自治主要存在以下問題：

一是政府直接干預(yù)，變指導(dǎo)關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系村民委員會(huì)組織法在我國實(shí)施已經(jīng)有十多年，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中仍把村委會(huì)當(dāng)作其行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，習(xí)慣于命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)的工作和村民自治進(jìn)行直接干預(yù)。這種干預(yù)體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)人、財(cái)、物等屬于村委會(huì)管轄事務(wù)的干預(yù)，如很多地方廣泛開展的“村賬鄉(xiāng)管”制度。

二是間接干預(yù)，村黨支部或村委成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人。通過對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，在相當(dāng)?shù)念I(lǐng)域擠占或侵占了作為村民自治組織的村委會(huì)的小區(qū)治理功能。在具體事項(xiàng)中，往往通過直接插手包辦村務(wù)來控制影響村委的工作，而不是發(fā)揮思想政治、組織的優(yōu)勢(shì)支持村委會(huì)開展自治活動(dòng)，導(dǎo)致有的村民認(rèn)為現(xiàn)在農(nóng)村是黨支部自治，而不是村民自治。

三是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力與村民自治的發(fā)展不適應(yīng)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部傳統(tǒng)的“以官為本”、“以權(quán)為本”、“為民作主”思想已經(jīng)形成思維定勢(shì)?！肮佟惫堋懊瘛钡囊庾R(shí)在一些干部頭腦中積淀很深，他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系定位在“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的層次上，擔(dān)心村民“自治”以后會(huì)出亂子，在具體工作中不知如何依法指導(dǎo)村委會(huì)的工作，或存在一定畏難情緒，不知如何下手，沒有正確發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)、幫助作用。

2．從農(nóng)村來看，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)村民自治主要存在四方面的問題：

一是集體經(jīng)濟(jì)自我造血能力薄弱，無實(shí)力自治。集體經(jīng)濟(jì)薄弱導(dǎo)致的直接后果是不能保證村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)重制約村級(jí)組織職能的充分發(fā)揮。不少村出現(xiàn)了“五難”現(xiàn)象，即干部隊(duì)伍難穩(wěn)定、農(nóng)村工作難開展、干群關(guān)系難協(xié)調(diào)、上級(jí)任務(wù)難完成、農(nóng)村社會(huì)難穩(wěn)定。很多農(nóng)村除了鄉(xiāng)政府所在地外，90％以上的村集體經(jīng)濟(jì)自我創(chuàng)收能力相當(dāng)薄弱，有的村從賬面上看實(shí)力很強(qiáng)，實(shí)際上集體經(jīng)濟(jì)來源于上級(jí)的專項(xiàng)補(bǔ)助，主要用于新農(nóng)村建設(shè)、康莊工程建設(shè)等。

二是村委會(huì)自主睦不足，無能力領(lǐng)導(dǎo)自治。有的村委干部當(dāng)選后，不是依法支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)和管理屬于村農(nóng)民集體所有的本村土地和其它財(cái)產(chǎn)，而是熱衷于拉關(guān)系、謀私利，完全聽命于上級(jí)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相當(dāng)程度上只是停留在制度條文層面。如村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、村務(wù)一事一議等，不少村是為了應(yīng)付檢查、或者平息民聲而不得不公開，完全沒有村民自治的理念。村民會(huì)議制度、村民代表大會(huì)、村務(wù)懇談等制度成了擺設(shè)。

二、制約基層政府管理與群眾自治良性互動(dòng)的原因分析

1．法制建設(shè)還不適應(yīng)實(shí)踐的需要

村民自治雖然總體上做到了有法可依，但在村民自治的具體領(lǐng)域還存在著不少無法可依的現(xiàn)象，立法建制的任務(wù)還十分繁重。《村組法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！贝逦瘯?huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是非常粗略和原則化的：既沒有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)仁者見仁、智者見智、各取所需提供了過大的制度裁量權(quán)。

2．群眾民主法治意識(shí)淡薄，不配合自治

主要表現(xiàn)在村民文化水平較低，缺乏契約和合作意識(shí)以及一定程度上的放任主義傾向。在農(nóng)民思想深處隱藏著濃厚的“清官”和小農(nóng)意識(shí)，希望“包公式”清正廉潔的干部為其操持公共事務(wù)，而他們自己則可以有更多的時(shí)間經(jīng)營家庭經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)發(fā)家致富。對(duì)農(nóng)村公共管理，他們認(rèn)為這是干部和政府的事，敷衍了事，除非利益受到損害才會(huì)認(rèn)真對(duì)待。

3．基層干部的組織引導(dǎo)能力不強(qiáng)

由于種種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)動(dòng)頻繁，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村民自治政策法規(guī)不熟悉，對(duì)如何處理鄉(xiāng)村關(guān)系不了解。這些年來不少地方由于經(jīng)費(fèi)缺乏，放松了對(duì)村級(jí)干部特別是新任村委會(huì)干部、村民代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，許多村委會(huì)干部不知道怎樣做才算正確。稅費(fèi)改革后，許多農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、村債務(wù)問題浮出水面，基層得到的轉(zhuǎn)移支付不僅少，而且不及時(shí)，農(nóng)村“一事一議”難開展。這些也制約了村民自治的發(fā)展。

4．基層“過分自治化”

實(shí)際上，現(xiàn)在越來越多的村委會(huì)采取各種方式弱化、抵制政府的干預(yù)。還有個(gè)別村委會(huì)干部甚至認(rèn)為：我是本村群眾選舉出來的，我只對(duì)群眾負(fù)責(zé)。在他們看來，村民自治就是村民想干什么就干什么，而村委會(huì)作為村民的合法代言人和人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，不必必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。于是，他們對(duì)所承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭暗抗，有意識(shí)地激化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“矛盾的焦點(diǎn)”。

三、基層政府管理與群眾自治良性互動(dòng)的路徑思考

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政權(quán)組織，村委會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政和村民依法自治是農(nóng)村基層治理要達(dá)到的兩個(gè)相互聯(lián)系的重要目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法行政搞好了，能為村民自治的推行創(chuàng)造良好的條件；村民依法自治搞好了，也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政。因此，必須堅(jiān)持把鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政與村民依法自治結(jié)合起來，二者不可偏廢，只有如此才能形成以鄉(xiāng)帶村、以村促鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村良陛互動(dòng)的新局面。

1．樹立現(xiàn)代政府理念，規(guī)范行政管理行為，促進(jìn)政府管理權(quán)與群眾自治權(quán)的有效銜接

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須樹立依法行政、依法辦事的現(xiàn)代政府觀念和意識(shí)，把更多的精力用在提供服務(wù)和制定規(guī)則上，進(jìn)一步規(guī)范行政管理行為，切實(shí)推進(jìn)“依法治鄉(xiāng)治鎮(zhèn)”進(jìn)程，把“依法治村，村民自治”推向深入，真正實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。另一方面，提高干部和基層群眾的素質(zhì)，促進(jìn)行政管理人員與自治理念的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)。

2．規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)和權(quán)限，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的關(guān)系

凡屬于村民群眾能夠自己辦理的事情，就應(yīng)當(dāng)放手讓群眾按照自治的方式去辦，并隨著社會(huì)的發(fā)展不斷擴(kuò)大其自治范圍。要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民自治組織的指導(dǎo)方式和幫助的內(nèi)容、時(shí)限，規(guī)范村民自治協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的內(nèi)容、方式以及工作經(jīng)費(fèi)保障。對(duì)于本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但村民自治組織做起來更方便、更有效的工作，必須建立委托管理和購買服務(wù)制度。一是修改《村民委員會(huì)組織法》，制訂《村民自治法》。通過立法程序，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，健全民主管理和公開辦事制度，做到群眾自己的事情自己管、自己辦。二是合理劃分職責(zé)和權(quán)限。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理，還是村民自治，都必須建立相應(yīng)的法律制度以規(guī)范其行為，明確哪些屬于正常的政府行為，哪些屬于不合理的干預(yù)；村民自治既要維護(hù)村民的合法權(quán)益，又必須接受正常的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理。通過統(tǒng)一的法律制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治有機(jī)的銜接起來。在確定村委會(huì)的職權(quán)時(shí)，應(yīng)該賦予村委會(huì)在其合法權(quán)益受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干涉時(shí)的抗辯權(quán)，以此來制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。所以，從制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)各自的權(quán)限是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治有機(jī)銜接的重要環(huán)節(jié)。

3．著力轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改進(jìn)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)方式，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)方式與村民民主管理機(jī)制上的良性互動(dòng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理除采取必要的行政管理方式外，應(yīng)當(dāng)在尊重農(nóng)民意愿、尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神、尊重農(nóng)民和村莊自主權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化，實(shí)行鄉(xiāng)村“共同治理”。一是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一線工作法”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要在一線服務(wù)，問題在一線解決，形象在一線樹立，情感在一線培養(yǎng)，政績?cè)谝痪€體現(xiàn)；二是充分尊重村民和村民自治組織的自主權(quán)利，更多地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理方式，以思想教育、利益驅(qū)動(dòng)等方式積極引導(dǎo)村民和村民自治組織的活動(dòng)。在實(shí)踐中可以嘗試簽訂“自治協(xié)議”等方式，由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委簽訂自治協(xié)議，積極推進(jìn)自治良性互動(dòng)；三是強(qiáng)調(diào)法制宣傳教育和法治精神，可以通過“民主法治村”建設(shè)等載體，積極指導(dǎo)村民和村民自治組織在實(shí)踐中學(xué)，運(yùn)用民主，推動(dòng)基層民主管理的實(shí)現(xiàn)；四是對(duì)村民自治的運(yùn)作進(jìn)行必要的督導(dǎo)。在現(xiàn)階段，在村民自治組織體系尚不健全，功能尚不完備，村民的參與能力和作用有限等情況下，完全依靠自治的力量實(shí)現(xiàn)村民自治的有效運(yùn)作顯然比較困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治運(yùn)作的督導(dǎo)十分重要。如在村務(wù)管理中，由于文化水平和專業(yè)知識(shí)的限制，村民難以實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督，這種情況下就可以實(shí)行鄉(xiāng)村二級(jí)監(jiān)督管理制度，這樣除了可以發(fā)揮村民監(jiān)督作用外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村財(cái)務(wù)實(shí)行監(jiān)督和檢查，可以使村民自治通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的必要督導(dǎo)得以正常運(yùn)作。相應(yīng)地，應(yīng)該引導(dǎo)村里建立村民監(jiān)督委員等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與村黨支部、村委會(huì)并列，由村民民主選舉監(jiān)督委員會(huì)成員，改變以往在村兩委領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行監(jiān)督的機(jī)制。

4．深化機(jī)構(gòu)改革，培育各種社會(huì)組織，增強(qiáng)社會(huì)自治功能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)發(fā)展職能與村民自治外部環(huán)境上的有效銜接與良性生互動(dòng)

一是按照“小政府、大社會(huì)”的政府管理模式，加快推進(jìn)以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的行政管理體制改革。政府職能轉(zhuǎn)變，必須把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，加快體制內(nèi)行政資源有序地向體制外轉(zhuǎn)移，釋放部分事業(yè)單位擠占的社會(huì)公共資源，把政府一部分資源配置給社會(huì)組織，更好地發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。二是大力推進(jìn)政府向社會(huì)組織“購買”服務(wù)，提升社會(huì)組織活動(dòng)能力。政府購買社會(huì)組織的服務(wù)，是幫助社會(huì)組織發(fā)展的重要方式，也是構(gòu)建新型政社關(guān)系、引導(dǎo)社會(huì)組織按照政府意愿、社會(huì)需求開展活動(dòng)的重要途徑。三是大力培育群眾性服務(wù)組織和團(tuán)體，發(fā)展社區(qū)志愿者組織、老年人組織、殘疾人組織、群眾性文體教育組織以及各種社區(qū)服務(wù)組織，建立以農(nóng)村社區(qū)為基本單元的新型組織動(dòng)員體制，協(xié)助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好社區(qū)服務(wù)、治安、衛(wèi)生等方面的工作，提升社區(qū)組織和動(dòng)員群眾的能力。四是在大力培育社會(huì)組織的同時(shí)，積極搭建多層面的政社合作平臺(tái)，為社會(huì)組織提供多元化的服務(wù)。基層政府應(yīng)創(chuàng)新政府管理的理念和實(shí)現(xiàn)方式，積極搭建政社溝通互動(dòng)的平臺(tái)，政府重大決策、重大事項(xiàng)應(yīng)征詢社會(huì)組織和社會(huì)公眾的意見，可以嘗試構(gòu)建村民中心、民間組織服務(wù)中心、街鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理中心等有形平臺(tái)，搭建起基層政府與社會(huì)組織多元渠道溝通、即時(shí)信息互動(dòng)的政社合作平臺(tái)。

依托政社合作平臺(tái)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極拓展多種形式的政社合作方式。這種各司其職的政社合作模式，可以進(jìn)入各個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，從而激發(fā)社會(huì)肌體的活力，增強(qiáng)社會(huì)組織的服務(wù)功能，進(jìn)一步推進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)發(fā)展職能與村民自治外部環(huán)境上的有效銜接與良性互動(dòng)。