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【內(nèi)容提要】國民政府初期是國民政府邊疆民族事務(wù)管理機(jī)制與政策的形成期，期間基本形成一套事權(quán)分散的邊疆民族事務(wù)管理體系，實(shí)施了一些內(nèi)容龐雜、缺少系統(tǒng)性的政策，受到政府執(zhí)政能力、行政效率和政權(quán)性質(zhì)等多方面因素的影響，這些政策的實(shí)際執(zhí)行都還相當(dāng)有限。但是，這些管理機(jī)制的運(yùn)行與政策的實(shí)施在國家實(shí)現(xiàn)政治整合和維護(hù)領(lǐng)土完整方面仍然有著相當(dāng)重要的歷史意義。

【摘要題】民國史研究

【關(guān)鍵詞】國民政府/邊疆民族事務(wù)/管理機(jī)制/政策

【正文】

南京國民政府建立之初，面臨著繁重的國家整合、維護(hù)國家領(lǐng)土完整的任務(wù)，在邊疆民族地區(qū)外有帝國主義國家插手的分裂活動(dòng)，內(nèi)有基于軍閥混戰(zhàn)和各種社會(huì)矛盾激化而出現(xiàn)的社會(huì)動(dòng)蕩。如何選擇多民族國家治理之路，有效管理邊疆民族事務(wù)，對(duì)國家整合有著重要的影響。當(dāng)時(shí)，南京國民政府行政能力尚不足以全面管理邊疆民族事務(wù)，因而以矛盾最突出的邊疆民族事務(wù)即蒙藏事務(wù)為重點(diǎn)，在政府中設(shè)置專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌處理蒙藏事務(wù)，其他少數(shù)民族事務(wù)并未作為邊疆民族事務(wù)納入到專門的管理系統(tǒng)，更多的邊疆民族事務(wù)是與地方事務(wù)合二為一，邊疆民族事務(wù)管理呈現(xiàn)一種被動(dòng)、逐步擴(kuò)展關(guān)注范圍的狀態(tài)。

一、一套事權(quán)分散的管理機(jī)制

初期十年間，南京國民政府在邊疆民族事務(wù)管理方面基本形成了一套事權(quán)分散的邊疆民族事務(wù)管理機(jī)制。從行政管理機(jī)構(gòu)而言，蒙藏委員會(huì)是南京國民政府管理蒙藏邊疆民族事務(wù)的最高機(jī)構(gòu)，但并不統(tǒng)籌管理全國各邊疆民族事務(wù)。1927年9月，國民黨中央特別委員會(huì)第一次會(huì)議通過的《國民政府組織決議案》中尚未有邊疆民族事務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的內(nèi)容。1928年2月4日，國民黨第二屆中央執(zhí)行委員會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華民國國民政府組織法》中第七條有蒙藏委員會(huì)為國民政府所設(shè)職能部門之一的規(guī)定。3月3日，國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)第120次常務(wù)會(huì)議通過《中華民國政府蒙藏委員會(huì)組織大綱》，21日國民黨中央政治會(huì)議第133次會(huì)議修正通過《國民政府蒙藏委員會(huì)組織法》，明確規(guī)定了蒙藏委員會(huì)的行政地位和相關(guān)職能：直隸于國民政府，掌理審議關(guān)于蒙藏行政事項(xiàng)；規(guī)劃關(guān)于蒙藏之各種興革事項(xiàng)。蒙藏委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)簡單：委員會(huì)由5至7名委員組成，并指定1人為主席；下設(shè)秘書、蒙事、藏事三處，各得酌量分科辦事，其科長、科員員額由蒙藏委員會(huì)呈請(qǐng)國民政府核定。該組織法還規(guī)定了蒙藏委員會(huì)行政活動(dòng)的主要內(nèi)容：每兩星期至少開常會(huì)一次。需要注意的是，該組織法專門提出“本法稱蒙藏者，指未曾改設(shè)行省及特別區(qū)之蒙古、西藏地方”。（注：《中華民國史檔案資料匯編》，第一編政治(五)，江蘇古籍出版社1994年版，第1頁。）顯然，此處西藏是指西藏地方，不包括散居于其他省區(qū)的藏族；蒙古應(yīng)指外蒙古，而非已分散于各省或特別區(qū)的內(nèi)蒙古各盟部旗。可是，在實(shí)際管理過程中，蒙事則主要以內(nèi)蒙古各盟旗為對(duì)象，西藏地方事務(wù)未真正納入直接管理范圍，而其他藏區(qū)事務(wù)也并未真正排除于蒙藏委員會(huì)的關(guān)注范圍。由此而知，當(dāng)時(shí)國民政府對(duì)邊疆民族事務(wù)管理的基本狀態(tài)并未統(tǒng)籌考慮，除蒙藏地方以外的其他邊疆少數(shù)民族事務(wù)尚未以邊疆民族事務(wù)的形式納入政府管理視線，蒙藏委員會(huì)相關(guān)職能設(shè)計(jì)也未覆蓋蒙藏以外各邊疆民族事務(wù)。比如，1928年底，在熱河口北、直隸永平的旗民認(rèn)為旗產(chǎn)久為莊頭把持，軍閥貪官中飽，請(qǐng)求派員清理時(shí)，政府只是令內(nèi)政部、財(cái)政部辦理，與蒙藏委員會(huì)無涉。（注：參見《行政院公報(bào)》，第四號(hào)，訓(xùn)令。）

從蒙藏委員會(huì)委員的構(gòu)成看，委員們不是地方軍閥，就是蒙藏上層。1928年6月，國民黨中政會(huì)第144次會(huì)議通過決議，任命張繼、白云梯、劉樸忱、羅桑囊嘉、格桑澤仁、劉繼淹等七人為蒙藏委員會(huì)委員，同時(shí)派員前往北平接收北京政府蒙藏院。7月11日，白云梯等人宣誓就職，委員會(huì)直隸于國民政府。（注：參見戴逸主編：《中國近代史通鑒》，第八卷，紅旗出版社1997年版，第256頁。）12月27日，閻錫山、恩克巴圖、班禪額爾德尼、李培天、諾那呼圖克圖等被任命為蒙藏委員會(huì)委員，特任閻錫山為第一任委員長。（注：參見《行政院公報(bào)》第十號(hào)，府令。）12月31日增設(shè)趙戴文為蒙藏委員會(huì)委員，指定為副委員會(huì)長。該委員會(huì)于1929年2月1日正式成立，馬福祥、石青陽、黃慕松、吳忠信、羅良監(jiān)、許世英等先后任該委員會(huì)委員長。

蒙藏委員會(huì)的職能在十年間也有過一些細(xì)微的變化。1932年7月25日，國民政府公布了修正的《蒙藏委員會(huì)組織法》，最重要的特點(diǎn)在于擴(kuò)大并細(xì)化了蒙藏委員會(huì)管理蒙藏事務(wù)的權(quán)限，變更了蒙藏委員會(huì)的隸屬關(guān)系，此后蒙藏委員會(huì)歸屬行政院領(lǐng)導(dǎo)。另外，在職能方面，此前的蒙藏委員會(huì)組織法只賦予蒙藏委員會(huì)“掌理和審議”有關(guān)蒙藏行政事項(xiàng)的職能，而對(duì)于蒙藏各項(xiàng)興革事項(xiàng)只是“計(jì)劃”，修正的組織法則直接使用了“掌理”一詞，從文意上理解，蒙藏委員會(huì)直接掌理相關(guān)事項(xiàng)，而不僅僅限于“審議”和“計(jì)劃”；修正的組織法擴(kuò)大了委員會(huì)名額，設(shè)委員長、副委員長各1人，委員15至21人。這一組織法還細(xì)化了蒙藏委員會(huì)行政活動(dòng)時(shí)間，并規(guī)定了與其他各院、部、會(huì)間業(yè)務(wù)上的聯(lián)系，以及內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。更為重要的是規(guī)定了蒙藏委員會(huì)委員應(yīng)每年輪流分往蒙藏各地視察。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第一編政治(五)，第2—4頁。）同年12月，國民黨四屆三中全會(huì)議決蒙藏委員會(huì)委員長制改為常務(wù)委員制，并將該委員會(huì)的職能定為參與制定蒙藏地區(qū)施政綱領(lǐng)并協(xié)助其施行；調(diào)查蒙藏地區(qū)情況，革新行政制度；興辦教育，幫助蒙藏地區(qū)實(shí)現(xiàn)自治等。在設(shè)立蒙藏事務(wù)最高管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，從1932年始，國民政府將蒙藏事務(wù)行政經(jīng)費(fèi)也列入專門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，此后至抗戰(zhàn)前，每年經(jīng)費(fèi)預(yù)算額在130萬元至180萬元之間。（注：參見《國民政府財(cái)政金融稅收檔案史料(1927—1937年)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第260頁。）

國民政府建立初期十年間，蒙藏委員會(huì)共設(shè)置了九個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，（注：即1929年設(shè)置的駐北平辦事處、蒙藏招待所、北平蒙藏學(xué)校(將原北平蒙藏學(xué)校更名后繼續(xù)開辦)，1932年設(shè)置的北平喇嘛寺廟整理委員會(huì)，1933年設(shè)置的蒙藏政治訓(xùn)練班，1935年設(shè)置的蒙藏月刊社、派駐邊地各調(diào)查組，1936年設(shè)置的張家口牧場(chǎng)、殺虎口牧場(chǎng)。）指導(dǎo)著十幾個(gè)與蒙藏事務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)。（注：1929年設(shè)置的章嘉呼圖克圖駐南京辦事處，1932年設(shè)置的蒙古各盟旗聯(lián)合駐南京辦事處、西藏班禪駐南京辦事處，1933年設(shè)置的西陲宣化使公署、蒙旗宣化使公署，1934年設(shè)置的蒙古地方自治政務(wù)委員會(huì)，1935年設(shè)置的西藏班禪駐北平辦事處、西藏駐南京辦事處、西藏駐康辦事處、西藏駐北平辦事處，1936年設(shè)置的綏境蒙政會(huì)、綏境蒙政會(huì)駐南京辦事處、綏蒙指導(dǎo)長官公署等。）1935年，蒙藏委員會(huì)內(nèi)設(shè)置調(diào)查室，并在盟旗各地派駐了調(diào)查組，負(fù)責(zé)收集、調(diào)查蒙藏各地的內(nèi)部情況，按月擬制邊情報(bào)告，或隨時(shí)將各旗動(dòng)態(tài)報(bào)告蒙藏委員會(huì)。1934年，蒙藏委員會(huì)派員分期前往青海等地進(jìn)行調(diào)查，第一期派蒙藏委員會(huì)委員格桑澤仁為調(diào)查專員，率同調(diào)查員朱瓊等至青海調(diào)查。同時(shí)還委任諳習(xí)漢語文的曲木藏堯，以“西南夷族考察專員”名義回故里，深入民間進(jìn)行考察，并復(fù)制西南苗夷民族調(diào)查表，分別咨送川、滇、黔、桂各省政府轉(zhuǎn)行抄發(fā)住有苗夷民族之各縣政府，認(rèn)真調(diào)查，確實(shí)填載。（注：參見(南京)第二歷史檔案館藏檔案，代號(hào)：一四一，檔案號(hào)：97。）1935年蒙藏委員會(huì)增設(shè)歸綏、寧夏、酒泉、西寧、西康五調(diào)查組，繼續(xù)進(jìn)行其對(duì)邊疆民族地區(qū)的調(diào)查工作。1936年添設(shè)新疆、西藏兩調(diào)查組。1939年后增設(shè)滇西調(diào)查組于云南麗江。（注：此后，這些調(diào)查組的名稱或調(diào)查區(qū)域也有所變化。）

在國民政府的行政系統(tǒng)中，一些專業(yè)部、會(huì)在日常行政中也常涉及邊疆民族地區(qū)事務(wù)，各部、會(huì)遇有與蒙藏相關(guān)問題一般會(huì)咨詢蒙藏委員會(huì)，或?qū)⒂嘘P(guān)情報(bào)及承辦事項(xiàng)送交蒙藏委員會(huì)參考，或由蒙藏委員會(huì)協(xié)助辦理，有的則設(shè)立了專門處理蒙藏事務(wù)的機(jī)構(gòu)。專業(yè)部、會(huì)遇有蒙藏重大事項(xiàng)的決策時(shí)，常常是蒙藏委員會(huì)與相關(guān)部、會(huì)會(huì)商決策，由行政院或國民黨中央批準(zhǔn)。如內(nèi)政部在蒙藏地區(qū)的行政規(guī)劃或有其他行政行為時(shí)需要與蒙藏委員會(huì)會(huì)商決策，呈行政院批準(zhǔn)施行。

1929年8月，行政院通過教育部提請(qǐng)?jiān)O(shè)立蒙藏司，1930年3月，蒙藏教育司正式成立。從教育部組織法可知，此司設(shè)二科，第一科掌理關(guān)于蒙古地方教育調(diào)查、地方各種教育之興辦、蒙古教育經(jīng)費(fèi)之計(jì)劃、蒙古教育師資之培養(yǎng)、蒙古子弟入學(xué)升學(xué)之獎(jiǎng)勵(lì)、編譯蒙文教育圖書及法令、蒙古地方學(xué)術(shù)考查及其發(fā)明之獎(jiǎng)勵(lì)等事項(xiàng)，第二科專門掌理關(guān)于藏族教育的相關(guān)事項(xiàng)。在國民政府初期十年中，教育部蒙藏司為推動(dòng)蒙古教育發(fā)展開展了一些基礎(chǔ)性的工作，先后制定頒布了《待遇蒙藏學(xué)生章程》、《教育部實(shí)施蒙藏教育計(jì)劃》、《訂定邊疆教育實(shí)施原則等法規(guī)和計(jì)劃》等，并為實(shí)施這些法規(guī)和計(jì)劃投入了一定的人力、物力和財(cái)力，取得了一定的效果。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第二編教育(二)，江蘇古籍出版社1994年版。）

國民黨在民族地區(qū)建立的黨務(wù)組織機(jī)構(gòu)對(duì)邊疆民族地區(qū)社會(huì)政治生活的影響也逐步增強(qiáng)。國民黨中央組織部是掌理各級(jí)黨部組織與黨員訓(xùn)練、指導(dǎo)黨員參加社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)活動(dòng)的中央機(jī)構(gòu)，設(shè)有邊疆黨務(wù)處負(fù)責(zé)處理在邊疆民族地區(qū)建立黨務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。在國民政府初期十年中，國民黨由于本身黨員數(shù)量有限，大多數(shù)民族地區(qū)掌握在地方軍閥手中，其在民族地區(qū)的活動(dòng)受到了極大的限制，比如在新疆、西藏和西南一些偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)，國民黨組織幾乎不能涉足。在內(nèi)蒙古、東北等地國民黨組織有所發(fā)展，早在1927年國民黨中央就決議派員指導(dǎo)內(nèi)蒙古地區(qū)的黨務(wù)工作，并予以一定的經(jīng)濟(jì)支持。邊疆黨務(wù)處負(fù)責(zé)向各蒙旗派遣黨務(wù)特派員，蒙籍國民黨黨員也由此處管理。

邊防體系是國家安全體系的主要支撐。國民黨執(zhí)政后強(qiáng)化了軍隊(duì)建設(shè)，不僅建立了一支龐大的中央軍，還不斷采取措施強(qiáng)化對(duì)地方武裝力量的控制，建立了由國民黨軍事委員會(huì)直接指揮的中央軍與地方武裝結(jié)合的國防體系。為了鞏固和加強(qiáng)對(duì)邊疆民族地區(qū)的統(tǒng)治，國民政府在軍事管理部門中設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，國防部、軍令部(二廳五處)和參謀本部均設(shè)有專管邊疆事務(wù)的機(jī)構(gòu)或特別派駐蒙旗的軍事專員。其中參謀本部（注：1938年，參謀本部合并于軍令部。）的邊務(wù)組是擔(dān)任參謀本部總長時(shí)設(shè)置的，先后由次長賀耀祖、黃慕松負(fù)責(zé)，邊務(wù)組專門搜集蒙藏情報(bào)動(dòng)態(tài)，調(diào)查蒙藏情況，研究邊疆問題，有時(shí)還執(zhí)行一些具體任務(wù)，如1933年百靈廟運(yùn)動(dòng)發(fā)生后，國民政府內(nèi)政部長黃紹竑前往巡視，邊務(wù)組成員為其隨員；黃慕松則多次奉之命到邊疆地區(qū)巡察，并于1934年代表中央政府入藏致祭達(dá)賴?yán)铩＼娛挛瘑T會(huì)的銓敘廳主管邊疆武職人員的審核、轉(zhuǎn)呈、授銜等事宜。

邊疆民族地區(qū)開發(fā)建設(shè)事項(xiàng)則主要由專業(yè)部、會(huì)負(fù)責(zé)，或各部、會(huì)聯(lián)合會(huì)商。如海南島開發(fā)問題的決策過程就是由商會(huì)組織以條陳或提案的形式提出，相關(guān)條陳由廣東省財(cái)政廳或徑自函送全國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，行政院組織軍事委員會(huì)、全國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、財(cái)政部、內(nèi)政部、軍政部致函行政院提出會(huì)擬此問題。全國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)指出：“以據(jù)軍政部次長陳誠電陳，瓊崖關(guān)系兩廣及國防甚巨，有設(shè)特區(qū)必要?！睆淖h事過程來看，在會(huì)上，軍事委員會(huì)參謀本部報(bào)告了召集內(nèi)政、外交、實(shí)業(yè)、交通、軍政五部開會(huì)的情況，財(cái)政部報(bào)告了瓊崖財(cái)政情形，內(nèi)政部報(bào)告了民國二十一年海南島設(shè)特區(qū)之經(jīng)過。隨著問題討論的深入，實(shí)業(yè)部、交通部和鐵道部都提出了相關(guān)計(jì)劃。（注：參見夏軍編選：《民國時(shí)期計(jì)劃開發(fā)海南島的一組史料》，《民國檔案》1992年第29期。）

一些地方政府則設(shè)置了地方性的邊疆民族事務(wù)機(jī)構(gòu)，并對(duì)區(qū)域性邊疆民族事務(wù)管理起到了實(shí)際作用。比如，1927年，劉文輝接管西康后，在成都二十四軍軍部設(shè)置了邊務(wù)處，任命胡子昂為處長，并任用一些熟悉邊情的學(xué)者和政治家在處內(nèi)供職，邊務(wù)處遂成為二十四軍轄區(qū)內(nèi)各邊遠(yuǎn)縣區(qū)施政規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。（注：參見甘孜州政協(xié)文史資料委員會(huì)編：《西康史拾遺》，甘孜州文史資料委員會(huì)1993年印刷，第90頁。）1929年11月，云南省政府報(bào)請(qǐng)南京國民政府批準(zhǔn)，在邊疆地區(qū)成立了兩個(gè)殖邊督辦公署，職責(zé)為防守、界務(wù)、實(shí)邊、交通、實(shí)業(yè)、文教、治安、慈善、衛(wèi)生及省政府委辦諸事務(wù)?！熬乓话恕笔伦兦埃瑬|北政務(wù)委員會(huì)設(shè)有蒙旗處，負(fù)責(zé)處理內(nèi)蒙古東部的盟旗事務(wù)；綏遠(yuǎn)省則在政府秘書處內(nèi)設(shè)一蒙務(wù)組，處理烏、伊兩盟的蒙旗事務(wù)。1936年為了控制、監(jiān)督蒙政會(huì)而設(shè)立的蒙古各盟旗地方自治指導(dǎo)長官公署亦是一個(gè)重要的邊政機(jī)構(gòu)。

總之，南京國民政府初期十年，在邊疆民族事務(wù)管理方面初步形成的是一套事權(quán)分散的管理機(jī)制，管理活動(dòng)缺少統(tǒng)籌性和系統(tǒng)性，作為專門管理蒙藏事務(wù)的蒙藏委員會(huì)管理能力極為有限，而其他專業(yè)部、會(huì)對(duì)邊疆民族地區(qū)實(shí)行的是分業(yè)管理，各部門之間的會(huì)商常常成為文贖旅行，會(huì)商之事常常會(huì)而不決，當(dāng)時(shí)很多計(jì)劃都成為紙上談兵。這一事權(quán)分散的邊疆民族管理機(jī)制根本無法保障國民黨在其黨義中宣揚(yáng)的“扶持弱小民族”的政治承諾。

二、以部門化為特點(diǎn)，內(nèi)容龐雜、缺少系統(tǒng)化的邊疆民族政策

南京國民政府在初期十年對(duì)邊疆民族事務(wù)的管理政策是圍繞政治、經(jīng)濟(jì)、文化等不同方面逐步展開的，內(nèi)容十分龐雜，政策的制定和執(zhí)行以部門化為核心特點(diǎn)，很多政策的制定并非源于對(duì)邊疆民族地區(qū)發(fā)展的統(tǒng)籌考慮，在很大程度是一種應(yīng)急措施。

(一)劃一邊疆民族地方行政建置政策的形成和實(shí)施

劃一邊疆民族地區(qū)地方行政是國民政府強(qiáng)化其統(tǒng)治，推進(jìn)政治整合的重要步驟，涉及省、縣、鄉(xiāng)等多個(gè)層級(jí)，熱、察、綏、寧夏、青海、西康等建省和西南、西北一些民族地區(qū)的土司制度進(jìn)一步廢除都在此時(shí)期實(shí)施。

1928年7月，國民黨戰(zhàn)地政務(wù)委員會(huì)主席蔣作賓提議把熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)三特別區(qū)改為行省。后經(jīng)內(nèi)政部正式提出改省建議。8月底，國民黨中央政治會(huì)議決定在熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、青海、西康設(shè)立省治。依據(jù)內(nèi)政部最后擬訂改省方案，1928年9月5日國民政府第153次會(huì)議議決：熱、察、綏、青海、西康改省治；舊直隸省口北道各縣劃歸察哈爾，察哈爾原劃綏遠(yuǎn)之豐鎮(zhèn)、涼城、興和、陶林四縣仍歸綏遠(yuǎn)；五省府組織，委員暫定五名，設(shè)民政、財(cái)政二廳，并酌設(shè)教育、建設(shè)廳，余照省府組織法辦理。同年10月，國民黨中央政治會(huì)議又決定甘肅分治，設(shè)立寧夏、青海二省。

熱、察、綏的改省和甘肅分治設(shè)立寧夏、青海省均得以順利推行，西康建省之路則最為曲折。國民政府宣布西康建省時(shí)，該地由川康邊防總指揮兼二十四軍軍長劉文輝接管。民國十七年(1928)春，劉文輝見各邊區(qū)的軍事、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)已設(shè)置齊全，遂根據(jù)邊務(wù)處的建議和推薦，在康定設(shè)置了一個(gè)西康特區(qū)政務(wù)委員會(huì)作為西康最高行政機(jī)關(guān)，任命龍守賢、吳三澤、程仲梁、陳啟圖等五人為委員，并指定龍守賢為主席委員。5月西康特區(qū)政務(wù)委員會(huì)正式成立，（注：參見甘孜州政協(xié)文史資料委員會(huì)編：《西康史拾遺》，第66頁。）建省委員會(huì)由此而未能成立。直到1934年12月29日，國民政府簡派劉文輝等為建省委員會(huì)委員，1935年7月21日建省委員會(huì)才在雅安正式成立，負(fù)責(zé)籌備建省事宜，執(zhí)行公務(wù)。但是，直到1939年迫于國內(nèi)外形勢(shì)西康才正式成立省府。

為了進(jìn)一步向邊疆民族地區(qū)基層延伸其統(tǒng)治，國民政府加強(qiáng)了對(duì)邊疆民族地區(qū)地方行政變革，推行縣制與一些地區(qū)廢除土司制度相伴隨。云南在1929年至1936年期間頻繁規(guī)范地方設(shè)置，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，設(shè)置縣或設(shè)治局等就有30余處。廣西、四川等地也經(jīng)歷了這一過程。1929年四川省政府呈請(qǐng)將穆坪土司改設(shè)為寶興縣治，得到行政院批準(zhǔn)備案。廣西都安縣是一個(gè)民初才廢除土司建立的縣，為了強(qiáng)化管理，此時(shí)改開縣政，1931年建立區(qū)、鄉(xiāng)、村政權(quán)，推行保甲制度，全縣劃分安定、高陽、都興、夷江4個(gè)區(qū)和32個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。（注：參見《都安瑤族自治縣概況》，民族出版社1983年版，第5頁。）

1931年8月，南京國民政府通過“明令撤消土司一案”，決定“嗣后土司不予補(bǔ)官襲職，以便逐漸改流”。但是，國民政府只是宣布了土司制度的不合法性，由于其統(tǒng)治能力所限，一些土司、千戶隸屬體制實(shí)際并未被打破，如青海蒙古族和藏族牧區(qū)，實(shí)行以縣制代替王公盟旗制度和千戶制度，蒙古各旗分歸都蘭、興海、海晏等縣管轄，藏族地區(qū)由玉樹、囊謙、稱多等縣統(tǒng)理，可是到1949年，這里仍有千戶1員，直屬百戶部落7個(gè)，領(lǐng)屬百戶部落36個(gè)，該地區(qū)的寺院還分別屬千戶、百戶、百長所有。（注：參見黎宗華、李延愷：《安多藏族史略》，青海人民出版社1992年版，第189頁。）青海蒙藏地區(qū)實(shí)行縣和保甲制度后，這些千戶、百戶、百長們又成為副縣長、區(qū)長和保長、甲長。（注：參見陳新海：《民國時(shí)期青海管理方略》，《青海民族研究》1997年第3期。）可見，國民政府在其政治勢(shì)力還不能達(dá)到邊疆地區(qū)時(shí)，采取的措施是將各邊疆民族地區(qū)統(tǒng)治集團(tuán)全體留用，改名換姓，服務(wù)于其統(tǒng)治。

(二)移民實(shí)邊，鞏固邊防政策的形成和實(shí)施

移民實(shí)邊以固國防是中國歷史上中央政府的傳統(tǒng)之策，國民政府初期實(shí)施該政策不過是對(duì)歷史傳統(tǒng)的一種繼承。時(shí)人認(rèn)為“東北與西北及西南之開發(fā)，關(guān)系中國全民族之生存，他國侵略之野心與事實(shí)尤令人驚心怵目，設(shè)不急起直追，勢(shì)必任人宰割。年來，東北發(fā)展卓著成績，然未辟之土地、未開之礦業(yè)與天然富源正無限量；西北開發(fā)，以交通為先務(wù)之急，自蘇俄環(huán)繞新疆境外鐵路完成及其與西伯利亞鐵路接軌以后，對(duì)華侵略勢(shì)成常山之蛇，西北形勢(shì)更屬危急，屯墾事業(yè)應(yīng)即舉辦；西南亦有外人窺伺，而且天然富源久付曠廢，亦應(yīng)積極開發(fā)”。（注：《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編政治(一)，第179頁。）

1931年，國民黨第四次全國代表大會(huì)上通過《依據(jù)訓(xùn)政時(shí)期約法關(guān)于國民生計(jì)之規(guī)定確定其實(shí)施方針案》，提出邊地開發(fā)屯墾與移民實(shí)邊及發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的重要方針，要求“必須訂立之案，積極進(jìn)行；并予以財(cái)政及其他必要之援助。而對(duì)邊地土著人民生計(jì)之籌劃，尤為緊要。故開發(fā)邊地，必須特別注重邊地土著人民之生計(jì)”。（注：榮孟源等：《中國國民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》(下)，光明日?qǐng)?bào)出版社1985年版，第48頁。）并將此點(diǎn)定為國民生計(jì)建設(shè)五方針之一。此次大會(huì)還通過了《確定邊區(qū)建設(shè)方針并切實(shí)進(jìn)行案》。同年全國內(nèi)政會(huì)議通過《移民實(shí)邊案》，提出向人口稀少的吉、黑、遼及新疆、蒙古、青海等地區(qū)移民。這些決議對(duì)邊疆民族地區(qū)地方政府產(chǎn)生了重要影響，1935年內(nèi)政部召開全國第一次地政會(huì)議，青海、寧夏、云南等邊疆省區(qū)均提出了移民墾殖案。1936年3月，內(nèi)政部等部、會(huì)聯(lián)合向行政院呈交《邊疆移墾辦法大綱草案》。一時(shí)間，墾務(wù)成為邊疆民族地區(qū)統(tǒng)治者獲利的重要手段，并對(duì)邊疆民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)開發(fā)產(chǎn)生了重要影響。(三)蒙藏委員會(huì)主導(dǎo)的爭(zhēng)取蒙藏上層支持的各項(xiàng)政策

對(duì)邊疆民族上層的籠絡(luò)和宗教事務(wù)的管理是蒙藏委員會(huì)的核心工作。1933年行政院所頒《中央及地方主管機(jī)關(guān)對(duì)于處理蒙古盟旗事項(xiàng)權(quán)限劃分辦法》明確規(guī)定：“蒙藏委員會(huì)除依照本會(huì)組織法掌理關(guān)于蒙古行政及各種興革事項(xiàng)外，前清理藩部則例所載關(guān)于蒙古各盟旗設(shè)官、獎(jiǎng)懲、銓恤、軍政、司法、宗教等事項(xiàng)，歷來照例辦理者，亦均系蒙藏委員會(huì)對(duì)于盟旗直接主管之范圍，此后遇有此種案件，應(yīng)仍照向例，由蒙藏委員會(huì)呈請(qǐng)行政院核辦”。（注：《國民政府政治制度檔案資料選編》(下)，安徽教育出版社1994年版，第441頁。）依此規(guī)定，加

之國民政府實(shí)際執(zhí)政能力的限制，蒙藏委員會(huì)實(shí)際具有的職能便是辦理封官、頒號(hào)等能夠籠絡(luò)蒙藏上層的事務(wù)。

1932年，中國國民黨召開第三屆第三次中央全會(huì)，班禪、章嘉兩位大師以代表身份參加大會(huì)，班禪被選為國民政府委員，在南京設(shè)立了班禪駐京辦事處。從1932年起，國民政府每年從國庫撥出48萬余元來支付班禪年俸及“辦公費(fèi)”。（注：參見烏蘭少布：《中國國民黨對(duì)蒙政策》，《內(nèi)蒙古近代史論叢》第三輯，內(nèi)蒙古人民出版社1987年版，第237頁。）1932年4月，國民政府明令加封章嘉呼圖克圖“凈覺輔教”名號(hào)，章嘉呼圖克圖還加入了國民黨，并于1935年在中國國民黨第五次全國代表大會(huì)上當(dāng)選為國民黨中央監(jiān)察委員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蒙藏委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)開支每年都在100萬元以上，其中大部分用于支付活佛、王公和其他上層的年俸或活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，蒙藏委員會(huì)剩下的經(jīng)費(fèi)又有一部分用于招待蒙藏上層及旅費(fèi)、贈(zèng)送禮品等項(xiàng)開支。（注：參見烏蘭少布：《中國國民黨對(duì)蒙政策》，《內(nèi)蒙古近代史論叢》第三輯，第237頁。）

1933年十三世達(dá)賴?yán)飯A寂，國民政府追封其為“護(hù)國弘化普慈圓覺大師”，頒給玉冊(cè)、玉印，并派專使入藏致祭，撥給西藏地方政府治喪費(fèi)5萬元，專使還按舊規(guī)舊制給三大寺及其他大寺廟的喇嘛熬茶、放布施，給三大寺每一喇嘛大洋2元。據(jù)稱專使入藏經(jīng)費(fèi)共用大洋40萬元。（注：參見唐景福：《民國時(shí)期歷屆中央政府維護(hù)西藏主權(quán)的措施》，《中國藏學(xué)》1997年第1期。）

1933年12月，國民黨四屆三次中央全會(huì)通過了《蔡元培等四委員介紹西康諾那呼圖克圖提請(qǐng)對(duì)蒙古王公名號(hào)暫仍其舊案》。此外，“除了任命內(nèi)蒙古各盟長、總管等為有關(guān)各省省政府委員外，國民黨還給有勢(shì)力的王公扎薩克以種種好處，從給錢、給槍，到拉他們?nèi)朦h，授以各種司令、宣撫使等名義，直到委以國民政府委員要職”。同時(shí)，將“扎薩克由世襲改為‘任命’，只不過是換了一個(gè)時(shí)興的字眼，實(shí)質(zhì)一點(diǎn)兒沒變……各盟旗扎薩克紛紛‘舉薦’子弟接任，不到半年時(shí)間就連續(xù)任命發(fā)表了10余旗新扎薩克，其中無一人為原扎薩克以外之人。此后，王公扎薩克子孫世襲一仍舊貫，爵位名號(hào)仍自為之”。（注：烏蘭少布：《中國國民黨對(duì)蒙政策》，《內(nèi)蒙古近代史論叢》第三輯，第236頁。）

實(shí)際上，在蒙藏地方建設(shè)上，蒙藏委員會(huì)也有一定的規(guī)劃，但是這些規(guī)劃大多徒有虛名，蒙藏委員會(huì)最多不過是對(duì)內(nèi)蒙古有些盟旗發(fā)放一些救濟(jì)金。如1936年蒙藏委員會(huì)呈準(zhǔn)發(fā)給蒙古地方自治政務(wù)委員會(huì)建設(shè)費(fèi)，同年分別發(fā)給阿拉善、額濟(jì)納西旗、青海左右翼兩盟建設(shè)費(fèi)，并每月發(fā)給補(bǔ)助費(fèi)3000元，以期推動(dòng)這些地區(qū)的開發(fā)建設(shè)。（注：參見中國第二歷史檔案館檔案，代號(hào)：一四一，檔案號(hào)：392。）但是，這些政策行政力度弱，覆蓋面小，影響十分有限。

(四)以民族同化為宗旨的邊疆民族教育政策

南京國民政府試圖在全國建立一套完整的初級(jí)、中級(jí)和高等學(xué)校教育制度，受到這一大背景的影響，邊疆民族地區(qū)的學(xué)校教育也有了一定的發(fā)展。這些發(fā)展主要表現(xiàn)于：

1.少數(shù)民族地區(qū)教育規(guī)劃提到日程，教育部門逐步從只關(guān)注蒙藏教育擴(kuò)展到其他邊疆民族地區(qū)。國民政府邊疆民族教育最初規(guī)劃的只限于蒙藏教育，1931年頒布《實(shí)施蒙藏教育計(jì)劃》明確規(guī)定蒙藏地區(qū)教育行政、普通教育實(shí)施辦法、高等教育實(shí)施辦法等，使蒙藏地區(qū)教育發(fā)展目標(biāo)明確化。從這個(gè)計(jì)劃來看，普通教育仍然依托邊疆民族地區(qū)辦理，而高等教育則主要依靠邊疆民族地區(qū)學(xué)生到內(nèi)地求學(xué)，所以，此項(xiàng)計(jì)劃還規(guī)定新疆學(xué)生適用專對(duì)蒙藏的相關(guān)學(xué)生待遇法規(guī)。

1936年7月，教育部《二十五年度推行蒙藏回苗教育計(jì)劃指令》，對(duì)邊疆民族地區(qū)教育關(guān)注的范圍已由蒙藏發(fā)展到西北、西南邊疆民族地區(qū)。這項(xiàng)計(jì)劃重點(diǎn)在于師資培訓(xùn)，涉及的省份包括新疆、寧夏、青海、甘肅、綏遠(yuǎn)、察哈爾、云南、貴州、湖南、西康、西藏，可見國民政府對(duì)邊疆民族地區(qū)教育管理范圍的擴(kuò)展。該計(jì)劃對(duì)小學(xué)、社會(huì)教育、中等教育、留學(xué)生等都有所涉及，還對(duì)辦理相關(guān)教育的經(jīng)費(fèi)做出了詳細(xì)規(guī)定。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編教育，江蘇古籍出版社1994年版，第882頁。）

這些計(jì)劃雖然未能得到全面執(zhí)行，但是從一些地區(qū)學(xué)校教育的發(fā)展來看，還是有過重要的影響。而對(duì)于相當(dāng)多的邊疆民族地區(qū)言，建立正規(guī)的學(xué)校教育體系仍屬社會(huì)生活中的新生事物。

2.邊疆民族地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入有所增加。國民政府初期十年，全國教育經(jīng)費(fèi)總額度有穩(wěn)定增加，呈逐年增長的趨勢(shì)。如1930年中央預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)1440萬余元，僅占當(dāng)年國家總預(yù)算的1.46％；到1935年中央預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)增至4913萬余元，占當(dāng)年國家總預(yù)算的4.8％，成為民國成立以來教育經(jīng)費(fèi)在國家預(yù)算中比例最高的一年。按1930年至1936年有比例數(shù)據(jù)可考的五年折算(1933年和1934年缺國家總預(yù)算數(shù))，教育經(jīng)費(fèi)占國家總預(yù)算的比例平均每年可達(dá)3.54％。（注：參見張?jiān)。骸睹駠逃?jīng)費(fèi)制度述論》，《安徽史學(xué)》1996年第4期。）經(jīng)費(fèi)逐年增加是促進(jìn)各級(jí)教育向規(guī)范和規(guī)模方向發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵性條件。這一時(shí)期教育發(fā)展獲得了相對(duì)寬松的環(huán)境，邊疆民族地區(qū)教育投入同樣也有所增加，蒙藏教育獲得了專項(xiàng)費(fèi)用，1933年6月22日，國民政府行政院據(jù)蒙藏教育委員會(huì)呈請(qǐng)經(jīng)第147次會(huì)議決定，先撥1931年度蒙藏教育經(jīng)費(fèi)50萬元，并將50萬元列入1934年度預(yù)算。

1935年，邊疆教育作為獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目被列入預(yù)算。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1935年邊教費(fèi)支出情況為：貴州總計(jì)得教育費(fèi)16萬元，其中義務(wù)教育費(fèi)8萬元，邊教費(fèi)8萬元(其中苗師3萬元)；云南總計(jì)得教育費(fèi)17萬元，其中義務(wù)教育8萬元，邊教費(fèi)9萬元；甘肅得教育費(fèi)16萬元；西康6萬元；青海8萬元；寧夏7萬元；綏遠(yuǎn)8萬元；新疆8萬元；察哈爾8萬元；西藏?zé)o。第二年，除青海、西康、寧夏經(jīng)費(fèi)未增加外，其他各省增加1萬—7萬元不等，并且分配給西藏1.8萬元。1937年，四川、湖南、西康三省各得邊教費(fèi)3萬元，廣西、西藏為2萬元，云南、貴州、新疆5萬元，甘、寧、青、綏遠(yuǎn)各4萬元，察哈爾2.5萬元。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編教育，第891—890頁。）至1936年，邊疆教育經(jīng)費(fèi)計(jì)為41萬余元。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編教育，第889頁。）一些地方性教育是靠中央撥款發(fā)展起來的。如1931年青海利用蒙藏委員會(huì)的“邊疆教育?？睢背闪⒘饲嗪Ｃ刹匚幕龠M(jìn)會(huì)，并先后在各縣和牧區(qū)辦起蒙藏小學(xué)10所，后均轉(zhuǎn)交所在縣區(qū)管理。（注：參見陳新海：《民國時(shí)期青海管理方略》，《青海民族研究》1997年第3期。）1935年教育部撥?？钤诟尢m、海原、固原、清水等地先后辦起7所回民小學(xué)。同年，甘肅省教育廳也利用中央教育補(bǔ)助費(fèi)籌設(shè)回藏小學(xué)10所。（注：參見楊榮：《民國時(shí)期甘肅民族教育述略》，《西北史地》1996年第1期。）從1935年起，民國政府在云南省藏族聚居的中甸、維西、德欽等地創(chuàng)設(shè)3所省立小學(xué)，即德欽小學(xué)、中甸小學(xué)和維西小學(xué)。（注：參見蘇發(fā)祥：《民國時(shí)期藏區(qū)教育概述》，《民族教育研究》1999年第3期。）

邊疆省區(qū)教育經(jīng)費(fèi)在初期有一定程度增加。如察哈爾省，1930年度教育經(jīng)費(fèi)共計(jì)266，901元，此后直到1933年度均保持此額度，1934年增加到293，447元；寧夏省1931年度教育經(jīng)費(fèi)只有45，816元，但是兩年后增加到183，498元；云南省1930年度教育經(jīng)費(fèi)只有259，615元，此后除1933年度為587，800元外，直至1934年度均未低于702，000元；甘肅省1931年度教育經(jīng)費(fèi)為259，272元，此后至1934年底均未低于1，249，687元；與其他省份相較，青海省教育經(jīng)費(fèi)額度較低，1930年度只有76，900元，雖然逐年增加，至1934年度也只有96，343元。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》第五輯，第一編教育，第115—116頁。）但是，欠發(fā)教育經(jīng)費(fèi)是國民政府時(shí)期的實(shí)際情況，由于欠發(fā)情況嚴(yán)重，以至于陳果夫在國民黨中央政治會(huì)議上提出開發(fā)土地以清理積欠教育費(fèi)，據(jù)他稱，教育部調(diào)查歷年所欠教育經(jīng)費(fèi)約為367.7萬元，其他由財(cái)政部及各省撥發(fā)者當(dāng)不過200余萬元。（注：參見中國第二歷史檔案館檔案，代號(hào)：二(2)，檔案號(hào)：33上。）因此不可過高估計(jì)國民政府在邊疆地區(qū)教育發(fā)展的投入，不過已有的投入對(duì)邊疆民族地區(qū)教育發(fā)展起到了開拓性影響。

3.在內(nèi)地一些大學(xué)設(shè)立蒙藏班，招收蒙藏學(xué)生。1930年國民黨中央政治學(xué)校計(jì)劃附設(shè)蒙藏班，名額為60人，分為甲、乙兩組，甲組學(xué)制二年，乙組學(xué)制三年，畢業(yè)后回邊疆地區(qū)工作，亦可考國內(nèi)各大學(xué)或?qū)ｉT學(xué)校。同時(shí)還設(shè)立西康學(xué)生訓(xùn)練班，這是針對(duì)西康所設(shè)的短期訓(xùn)練班，為期四個(gè)月。1934年，計(jì)劃設(shè)立中央政治學(xué)校邊疆分校，先在張家口、包頭、寧夏、康定、麗江、蘭州、伊犁八處各籌設(shè)一年分校。當(dāng)時(shí)規(guī)劃，分校第一年先辦簡易師范單軌一級(jí)，及小學(xué)初級(jí)復(fù)式一級(jí)，以后逐年增加，必要時(shí)可改辦雙軌；每學(xué)級(jí)人數(shù)，簡易師范以50人為限，小學(xué)以40人為限。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第一編教育，第817頁。）據(jù)1935年編印的蒙藏學(xué)校總名錄可知，當(dāng)時(shí)包頭、西寧、康定等地蒙藏學(xué)校共有蒙、藏、回學(xué)生268名。蒙藏委員會(huì)的工作報(bào)告中顯示從1929年至1933年，共保送入內(nèi)地各校的蒙、藏學(xué)生達(dá)256人。（注：參見中國第二歷史檔案館檔案，代號(hào)：一四一，檔案號(hào)：97。）

從1931年教育部《訂定邊疆教育實(shí)施原則》來看，蒙、藏、新疆學(xué)生待遇基本一致，高等教育招生中蒙、藏、回（注：此處“回”實(shí)際指新疆維吾爾族。）族學(xué)生待遇也大致相同。該原則還規(guī)定：“在八年內(nèi)分年資送蒙藏學(xué)生出洋留學(xué)”，“選派區(qū)域及額數(shù)內(nèi)蒙十名，外蒙八名，青海二名，西藏八名，新疆四名，共計(jì)三十二名”。學(xué)生受教育程度為高級(jí)中學(xué)以上學(xué)校畢業(yè)，或具有同等學(xué)力者，留學(xué)年限為3—7年(學(xué)醫(yī)及學(xué)工程的酌量延長)，選派期限為每兩年考選9名，赴日本4名，赴歐美5名。教育部制定選送及考選規(guī)則。教育部限令1931年秋中央大學(xué)、北平大學(xué)成立蒙藏班，同年國立中央大學(xué)也頒布了招生辦法和名額，學(xué)生總額為40人，蒙、藏各20人。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》第五輯，第一編教育，第833頁。）

1933年，寧夏省提出適用《待遇蒙藏學(xué)生章程》的要求。此前國立浙江大學(xué)每年收1名該省所送學(xué)生，國立音樂?？茖W(xué)校收3名該省所送學(xué)生，國立北洋工學(xué)院收2名該省所送學(xué)生。在此基礎(chǔ)上，寧夏提出要求國內(nèi)各公私立著名大學(xué)或?qū)ｉT學(xué)校每年招收寧夏免試入學(xué)學(xué)生1—3名，得到了教育部的批準(zhǔn)。1936年10月，蒙藏委員會(huì)根據(jù)西南夷文化促進(jìn)會(huì)南京總會(huì)呈請(qǐng)致函教育部，要求比照《待遇蒙藏學(xué)生章程》對(duì)苗夷學(xué)生實(shí)行優(yōu)惠政策。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》第五輯，第一編教育，第864頁。）

隨著邊疆民族地區(qū)教育的發(fā)展，少量少數(shù)民族文字與漢文字合璧的課本或其他出版物得以出版。據(jù)1931年蒙藏委員會(huì)《蒙藏事務(wù)總報(bào)告》稱：蒙藏地區(qū)30余個(gè)旗宗中，有中小學(xué)130余所，學(xué)生約7000余名，歷來共譯漢藏文合璧語文教科書8種，漢蒙文合璧短期小學(xué)課本1種，漢回文合璧短期小學(xué)課本1種，1931年歷書1種，以及蒙藏教育等實(shí)施方案十?dāng)?shù)種。盡管國民政府增加了投入，強(qiáng)化了規(guī)劃，但是由于投入量有限，還不能從實(shí)質(zhì)上推進(jìn)各邊疆民族教育的全面發(fā)展，邊疆民族地區(qū)教育仍然十分落后。以寧夏為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1940年，全省擁有國內(nèi)專門以上學(xué)校畢業(yè)生僅為34人，肄業(yè)47人；中等學(xué)校僅有4所，學(xué)生共619人；普通小學(xué)、短期小學(xué)共482所，學(xué)生共34924人，小學(xué)教師合格代用者共811人；失學(xué)兒童69771人，占學(xué)齡兒童71％以上；失學(xué)民眾48萬余人，占全省民眾95％以上。（注：參見胡平生：《民國時(shí)期的寧夏省》，學(xué)生書局印行1988年版，第383頁。）

(五)促進(jìn)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的開發(fā)建設(shè)政策

1928年1月，國民政府成立建設(shè)委員會(huì)、資源委員會(huì)(1932年稱國防設(shè)計(jì)委員會(huì)，1935年改為資源委員會(huì))，調(diào)查邊疆民族地區(qū)資源、開發(fā)建設(shè)邊疆民族地區(qū)是兩個(gè)委員會(huì)職能的重要組成部分。國民政府加強(qiáng)了對(duì)邊疆民族地區(qū)開發(fā)的計(jì)劃和邊疆民族地區(qū)的資源調(diào)查。1931完成了云、貴、川、西康等省的地質(zhì)調(diào)查，對(duì)察哈爾、甘肅、寧夏等省的調(diào)查仍在繼續(xù)，同時(shí)擬在邊疆地區(qū)多覓鐵礦、銅礦與石油礦，分別保留或劃作國營區(qū)，擇其最佳者，由國家經(jīng)營，以充實(shí)國防原料；開始籌辦開發(fā)陜甘川新石油，已在陜、川劃定國營區(qū)。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編財(cái)政經(jīng)濟(jì)(五)，第178頁。）

“九一八”事變后，東北喪失，國民政府更加注重西北邊疆開發(fā)，并強(qiáng)調(diào)要以西北為復(fù)興基地，提出各種開發(fā)西北的系列計(jì)劃和決議案。1933年，在國民黨四屆三次中央全會(huì)上有60項(xiàng)提案，其中有8項(xiàng)與邊疆民族地區(qū)建設(shè)開發(fā)相關(guān)。西北邊疆地區(qū)開發(fā)成為重點(diǎn)后，國民黨中央委員劉守中曾于1932年、1934年先后兩次奉命赴西北調(diào)查實(shí)業(yè)，得出的結(jié)論是“應(yīng)以邊防為經(jīng)，實(shí)業(yè)為緯”，提出“充實(shí)邊防，經(jīng)營交通，振興農(nóng)村，改良畜牧，開采礦產(chǎn)，提倡工業(yè)，減輕民眾負(fù)擔(dān)，維護(hù)地方治安，培養(yǎng)邊務(wù)人才，推進(jìn)蒙旗教育”等10大要?jiǎng)?wù)。通過一系列的調(diào)查，南京國民政府對(duì)西北建設(shè)做出一些重要的規(guī)劃，如1931年5月，建設(shè)委員會(huì)擬訂了內(nèi)容浩繁的《開發(fā)西北計(jì)劃》，開發(fā)計(jì)劃涉及交通、水利等很多方面。（注：參見劉政美：《抗戰(zhàn)前的西北交通建設(shè)》，《民國檔案》1999年第2期。）

1934年6月，全國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過《西北建設(shè)實(shí)施計(jì)劃及進(jìn)行程序》，計(jì)劃分公路、水利、衛(wèi)生、農(nóng)村建設(shè)四部分。從取得的實(shí)效來看，開發(fā)建設(shè)除了特定地區(qū)金礦等礦產(chǎn)開發(fā)外，還集中于公路、鐵路和郵路等方面。全國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)從1934年3月籌款直接興筑西蘭公路，至1935年5月竣工，土路通車，共計(jì)耗資93萬余元。（注：參見劉政美：《抗戰(zhàn)前的西北交通建設(shè)》，《民國檔案》1999年第2期。）1934年至1936年期間，國民政府在西北修筑的土路、省際聯(lián)絡(luò)公路等10多條，總里程達(dá)到9200多公里，（注：參見劉政美：《抗戰(zhàn)前的西北交通建設(shè)》，《民國檔案》1999年第2期。）對(duì)這一地區(qū)交通條件的改善產(chǎn)生了重要影響，增強(qiáng)了邊疆民族地區(qū)與中央政府的聯(lián)系。

在邊疆民族地區(qū)發(fā)展郵務(wù)也是國民政府加強(qiáng)與邊疆民族地區(qū)聯(lián)系和國防建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。據(jù)1936年統(tǒng)計(jì)，自1933年，邊疆民族地區(qū)的郵政條件有所改善，當(dāng)時(shí)滇康郵路總長為1130里，甘孜經(jīng)德格至玉樹線長1000里，玉樹至湟源線長1380里，巴安經(jīng)白玉至德格線為900里，在西康還設(shè)各級(jí)局所近20處，一些村鎮(zhèn)設(shè)置了信柜。與此同時(shí)，四川、云南、貴州三省郵務(wù)之聯(lián)絡(luò)有所增強(qiáng)，1935年以后開設(shè)局所及信柜21處，郵路約1200余公里。（注：參見《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯，第一編財(cái)政經(jīng)濟(jì)(九)，第600—601頁。）

鐵道部推進(jìn)邊疆民族地區(qū)的鐵道建設(shè)，而且有著自己的建設(shè)計(jì)劃，其計(jì)劃中的隴海線潼寶段1936年已完工，與西南邊疆相關(guān)的鐵路建設(shè)計(jì)劃主要有成渝線(施工期2年半，計(jì)劃于1937—1938年間完成)、黔滇線(施工期4年，計(jì)劃于1947—1950年完成)、川黔線(施工期4年，計(jì)劃于1947—1950年完成)。但是，隨著政治社會(huì)環(huán)境的變遷，這些計(jì)劃逐步落空。

三、結(jié)論

國民政府初期十年奠定了對(duì)邊疆民族地區(qū)治理的基本制度框架和政策系統(tǒng)，蒙藏委員會(huì)是中央政府專門管理蒙藏問題的機(jī)構(gòu)，而軍務(wù)、黨務(wù)機(jī)關(guān)是強(qiáng)化軍事力量和國民黨對(duì)邊疆民族地區(qū)影響的機(jī)構(gòu)，涉及到邊疆民族地區(qū)的教育、經(jīng)濟(jì)建設(shè)內(nèi)容則分別由各專業(yè)部、會(huì)來管理，至于地方政府則是管理區(qū)域性邊疆民族的重要依托。在一個(gè)地域廣大的多民族國家，一個(gè)事權(quán)分散、缺少統(tǒng)籌管理邊疆民族事務(wù)機(jī)制的政府，很難滿足國家整合、民族團(tuán)結(jié)的管理需求。事權(quán)分散和缺少統(tǒng)籌，使得管理本身“事權(quán)分屬，政令分歧，使邊民無所適從，浸假失其敬信”，加之“人才不足，各有其計(jì)劃，各種施政不能配合，步調(diào)不能一致，此出彼入”，（注：黃奮生：《邊疆政教之研究》，商務(wù)印書館1947年版，第32—33頁。）加深了機(jī)制缺失的負(fù)面影響。從國民政府初期十年的政策內(nèi)容和目標(biāo)來看，為推進(jìn)社會(huì)政治整合而施行的政策占有相當(dāng)高的比例，實(shí)施力度也相對(duì)較大，但是缺少持續(xù)性和統(tǒng)籌性，其以推進(jìn)民族同化為旨?xì)w的教育政策相對(duì)來說更為規(guī)范，顯示出逐年推進(jìn)的特點(diǎn)，至于經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)政策不僅政策投入量小，執(zhí)行力度也十分有限，特別是一些開發(fā)項(xiàng)目常常成為官僚機(jī)構(gòu)掠奪各民族群眾財(cái)富的合法性來源，對(duì)政治整合不僅未產(chǎn)生應(yīng)有的正面影響，反而引發(fā)了人民群眾的抗?fàn)??？傮w來說，南京國民政府初期十年邊疆民族事務(wù)管理機(jī)制仍然處在初步形成階段，受到軍閥爭(zhēng)斗、行政經(jīng)費(fèi)、行政經(jīng)驗(yàn)以及行政效能甚至國際關(guān)系等多方面條件的限制，政府統(tǒng)籌不力，難以滿足中央政府建立黨治的需要，更不可能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，但是從一個(gè)較長的歷史時(shí)段來看，這些機(jī)構(gòu)功能的發(fā)揮對(duì)統(tǒng)一多民族國家整合仍然起到了一定歷史作用。