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從理論上來(lái)看，法治與德治無(wú)論是作為社會(huì)秩序狀態(tài)，還是作為國(guó)家治理方式都不可缺少政治體制的基礎(chǔ)支撐。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，由于政府在法治與德治發(fā)展中扮演著推動(dòng)者的角色，實(shí)際的發(fā)展進(jìn)程對(duì)政府進(jìn)而對(duì)政治體制的依賴就會(huì)來(lái)的更大一些。顯然，不是任何形態(tài)的政治體制都是與法治與德治發(fā)展相適應(yīng)的，也不是任何形式的政府推動(dòng)都會(huì)帶來(lái)法治與德治的結(jié)果。也就是說(shuō)，治國(guó)方略必須體現(xiàn)或落實(shí)在政治體制上，否則它就是一個(gè)純粹觀念上的對(duì)國(guó)家的實(shí)際治理不會(huì)有太多用處的東西。因此，通過(guò)體制改革，構(gòu)建一個(gè)與法治、德治發(fā)展相適應(yīng)的政治體制基礎(chǔ)，乃是中國(guó)法治與德治發(fā)展的一個(gè)基礎(chǔ)工程。

一

在法治發(fā)展歷史上，由于各國(guó)發(fā)展的時(shí)空差異和內(nèi)外環(huán)境之不同，發(fā)展的動(dòng)力源和途徑便形成了各自的一些特點(diǎn)。理論界將這些特點(diǎn)進(jìn)行了歸納和概括，認(rèn)為法治發(fā)展的模式大體可分為三類：政府推進(jìn)型法治、社會(huì)演進(jìn)型法治、政府社會(huì)互動(dòng)型法治。事實(shí)上，法治發(fā)展無(wú)非是各國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程的一部分，它的發(fā)展軌跡與各國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程的特征是完全結(jié)合在一起的。因此，社會(huì)演進(jìn)型法治作為一個(gè)描述性的概念，指的只能是西方國(guó)家在它們法治文化源流和商品經(jīng)濟(jì)等因素的作用下，比較自然地漸成法治的歷史過(guò)程及現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。而發(fā)展中國(guó)家不再具有西方國(guó)家當(dāng)時(shí)的歷史條件，如果它們?cè)噲D推進(jìn)法治的話，一般只能依靠政府的推動(dòng)力，政府推進(jìn)型法治便由此而來(lái)。

中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，其法治發(fā)展的模式同樣不可避免地采取了政府推進(jìn)的形式。其實(shí)政府推進(jìn)的法治模式是現(xiàn)時(shí)代條件下，傳統(tǒng)法治資源貧乏的國(guó)家唯一現(xiàn)實(shí)可行的法治發(fā)展模式。然而，這種法治發(fā)展模式中，包含著一個(gè)在經(jīng)驗(yàn)世界可隨時(shí)看見(jiàn)，在理論上可輕易推演出的悖論或矛盾：即以政府為主導(dǎo)力量所推動(dòng)的法治存在著一種偏離法治的傾向。我們說(shuō)法治的一個(gè)基本特征是通過(guò)對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制來(lái)保障和發(fā)展公民的權(quán)利，但政府在推進(jìn)法治的進(jìn)程中會(huì)很自然地強(qiáng)調(diào)對(duì)自身利益和權(quán)力行使有利的東西，而極力規(guī)避對(duì)自己不利的東西。這也就是說(shuō)，政府推進(jìn)的法治模式很少會(huì)帶來(lái)對(duì)自己權(quán)力限制的結(jié)果，通過(guò)這種限制欲達(dá)到保障和發(fā)展公民權(quán)利的目的也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)?！摆吚芎Α钡男袨檫壿嬙谶@里同樣適用。有學(xué)者將政府在推進(jìn)法治中的這種行為取向概括為“注意力傾斜現(xiàn)象”。認(rèn)為“如果政府長(zhǎng)時(shí)間地延續(xù)這種注意力傾斜的狀態(tài)，則市民社會(huì)借助法治對(duì)政府權(quán)力的限制顯然有落空之嫌，而如不能對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)制，中國(guó)法治的實(shí)現(xiàn)只能理解為一種‘真實(shí)的謊言’”，(注：汪太賢等：《法治的理念與方略》，中國(guó)檢察出版社，2001年版，第239頁(yè)。)那么，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，其法治發(fā)展的模式無(wú)例外地只能采取政府推進(jìn)型，但這種模式又極有可能無(wú)法達(dá)到法治的目的。這個(gè)悖論或矛盾能夠解決嗎?

其實(shí)，換個(gè)視角，這個(gè)悖論實(shí)際上反映了這樣一個(gè)問(wèn)題；即推進(jìn)法治的政府本身必須是法治的。如果一個(gè)國(guó)家具備了下列這樣一個(gè)前提，它或許就不存在這個(gè)悖論了：即它的政府在結(jié)構(gòu)和制度的安排上是與法治相適應(yīng)的；或者它在推進(jìn)法治的過(guò)程中，不斷地調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)關(guān)系以適應(yīng)法治的發(fā)展。事實(shí)上，這就是一個(gè)解決問(wèn)題的辦法。顯然，在理論上，不是所有形態(tài)的政府都具有法治的功能，而只有特定結(jié)構(gòu)形態(tài)的政府才具有推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)法治的作用。法治的政府結(jié)構(gòu)形態(tài)雖包含著某些共同的原則，但卻不只一種模式，它既包含了那些已被實(shí)踐證明有利于實(shí)現(xiàn)法治的政府形式，也包含了那些正在通過(guò)改革使政府結(jié)構(gòu)關(guān)系逐漸與法治相適應(yīng)的政府形式。

就中國(guó)具體的情景而言，依法治國(guó)方略的實(shí)施首先意味著在特定歷史條件(革命戰(zhàn)爭(zhēng)中的戰(zhàn)時(shí)體制和蘇聯(lián)模式的影響)下所形成的中國(guó)政治體制必須作出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。也就是說(shuō)，我們業(yè)已形成的黨政關(guān)系和制度、人民代表大會(huì)制度、中央與地方的關(guān)系和制度都存在一個(gè)與依法治國(guó)的價(jià)值、原則和現(xiàn)實(shí)發(fā)展相適應(yīng)的問(wèn)題。當(dāng)我們選擇了依法治國(guó)方略的同時(shí)，也就選擇了對(duì)現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關(guān)系進(jìn)行改革的策略。事實(shí)上，近年來(lái)的依法治國(guó)實(shí)踐，已經(jīng)暴露了我國(guó)現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關(guān)系中存在的某些缺陷和不適應(yīng)。比如：黨政關(guān)系問(wèn)題；法院的責(zé)任制問(wèn)題；人大的憲法監(jiān)督權(quán)的虛化問(wèn)題：司法獨(dú)立問(wèn)題；司法審查制度與現(xiàn)行行政和司法之間關(guān)系的矛盾問(wèn)題，等等。

二

理論和實(shí)踐均表明，現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關(guān)系適應(yīng)依法治國(guó)的實(shí)踐應(yīng)有所改革構(gòu)成了中國(guó)法治發(fā)展不可逾越的體制基礎(chǔ)。就此而言，依法治國(guó)方略及其實(shí)施，必然涉及現(xiàn)行體制內(nèi)多重重大關(guān)系的調(diào)整。學(xué)界普遍認(rèn)為，社會(huì)主義法治雖然與資本主義法治存在著本質(zhì)的不同，但在形式上則有著許多共同之處。社會(huì)主義法治的原則主要有：人民主權(quán)、人權(quán)保障、權(quán)力制約、合理完善的法律體系、法律平等、憲法法律至上、司法獨(dú)立、黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)等。(注：參閱孫國(guó)華主編：《社會(huì)主義法治論》，法律出版社，2002年版，第172-178頁(yè)。)從理論上來(lái)看，上述原則事實(shí)上包含了法治在價(jià)值、功能、結(jié)構(gòu)三個(gè)層面的基本要求，其中，結(jié)構(gòu)原則有黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)、權(quán)力制約、司法獨(dú)立等三項(xiàng)?？傮w來(lái)看，這三項(xiàng)原則也就是中國(guó)政治體制適應(yīng)法治發(fā)展必須具備的特征。

其一，執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。在中國(guó)的政治體系中，執(zhí)政黨無(wú)疑處于核心之地位，執(zhí)政黨、特別是具體的各級(jí)黨委和各位作為“一把手”的黨的書(shū)記能否守法事關(guān)中國(guó)法治建設(shè)的大局。因此，與法治發(fā)展相適應(yīng)的政治體制應(yīng)該能夠在制度上保證各級(jí)黨委和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在憲法、法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。這特別涉及法治發(fā)展條件下的黨政關(guān)系。法治條件下的黨政關(guān)系與以往存在著顯著的不同，具備自身獨(dú)特的性質(zhì)，即二者之間的關(guān)系必須不斷滿足基于保障公民權(quán)利基礎(chǔ)之上的黨權(quán)與政權(quán)的功能分化及運(yùn)行的制度化。黨權(quán)與政權(quán)是性質(zhì)完全不同的兩種權(quán)力，以此差異為基礎(chǔ)的功能互補(bǔ)狀態(tài)構(gòu)成了二者之間關(guān)系的最佳狀態(tài)；因此，依法治國(guó)條件下黨政關(guān)系的本質(zhì)是中國(guó)政治系統(tǒng)功能的重新分化和定位，即如何在保障黨的領(lǐng)導(dǎo)即黨對(duì)社會(huì)政治資源的組織和整合的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)治理功能的優(yōu)化和高效率。就此而言，具體關(guān)系的調(diào)整包括了法治發(fā)展進(jìn)程中黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)換、黨與人大的關(guān)系、黨與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系等。其中，執(zhí)政黨與司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系對(duì)法治發(fā)展具有直接的影響。

從黨“必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，這一社會(huì)主義法治的一般原則出發(fā)，我們可以形成有關(guān)黨與司法機(jī)關(guān)關(guān)系的兩個(gè)一般認(rèn)識(shí)：一是黨與司法機(jī)關(guān)處于同一憲法和法律的約束之下，在二者都必須守法的基礎(chǔ)上，黨的功能與司法機(jī)關(guān)的職能存在著目的的一致性。黨作為政治過(guò)程的主導(dǎo)結(jié)構(gòu)，它不僅可以通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，參與并主導(dǎo)法律的形成過(guò)程，而且還可以通過(guò)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的政治和組織領(lǐng)導(dǎo)保障法律的有效實(shí)施；這與司法機(jī)關(guān)實(shí)施法律的職能是一致的。二是在此前提下，黨與司法的關(guān)系應(yīng)以法律的有效實(shí)施為限，即黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)只能以法律的實(shí)現(xiàn)為目的，而不能以作為支配力的領(lǐng)導(dǎo)本身為目的。這是確定黨與司法關(guān)系的理論基礎(chǔ)。這意味著黨與司法的關(guān)系應(yīng)圍繞著以有利于法律實(shí)現(xiàn)的目的進(jìn)行配置，而不應(yīng)考慮別的什么因素。實(shí)際上，在黨與司法的關(guān)系上，所謂實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在最終意義上只能以法律是否獲得有效實(shí)施為衡量之尺度。理論上這個(gè)尺度所包含的道理也許是淺顯的：既然法律在中國(guó)是黨主導(dǎo)的政治過(guò)程的結(jié)果，那么，還有什么比法律在社會(huì)生活中的實(shí)現(xiàn)更能表達(dá)黨的領(lǐng)導(dǎo)呢?以法律的實(shí)現(xiàn)為價(jià)值目標(biāo)，就必須考慮司法權(quán)作為國(guó)家權(quán)力之一種的特殊性質(zhì)，以及這種性質(zhì)到處所表現(xiàn)出來(lái)的不受法律之外因素干涉的內(nèi)在要求；就必須考慮黨的權(quán)力作為政治權(quán)力的特性和作用范圍，并尋找二者的契合點(diǎn)。在理論上，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在一般意義上同樣也可分為支配力和影響力兩個(gè)要素，基于這種劃分，黨的領(lǐng)導(dǎo)或介入司法領(lǐng)域的方式在總體上應(yīng)被界定為：在司法過(guò)程之外行使支配力，而在司法過(guò)程之內(nèi)保持影響力。(注：參閱程竹汝：“論依法治國(guó)條件下黨與司法的關(guān)系”，載《政治與法律》，2001年第4期。)

首先，黨應(yīng)主要通過(guò)法律的方式建立對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即將黨的司法政策通過(guò)人大轉(zhuǎn)化為法律的形式，以此對(duì)司法過(guò)程及其司法角色的行為形成有效約束。就法律實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)來(lái)說(shuō)，這應(yīng)該成為黨領(lǐng)導(dǎo)司法的主要途徑。在這一主要方式中，黨對(duì)司法的支配力以主導(dǎo)有關(guān)司法的公共政策即法律的形成為限，提供司法過(guò)程和司法角色只受法律約束的條件和氛圍。這應(yīng)該被看作是現(xiàn)實(shí)法治生成的一個(gè)基本條件。如果聽(tīng)任黨的各級(jí)組織，包括政法委員會(huì)直接向司法機(jī)關(guān)司法政策的做法，不僅兩套規(guī)則體系將使司法過(guò)程無(wú)所適從，而且這種做法所包含的權(quán)與法的矛盾將在根本上危害法治的形成機(jī)制，從而使我們追求法治的努力化為泡影。其次，黨應(yīng)通過(guò)對(duì)法官、檢察官等司法角色在司法過(guò)程之外的選任和監(jiān)督建立對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并且這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系成立的唯一條件是：必須通過(guò)相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)以規(guī)范化和制度化的方式進(jìn)行。針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，這應(yīng)成為各級(jí)黨委對(duì)司法領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一個(gè)剛性限度。所謂剛性限度意味著各級(jí)黨委只能在這個(gè)限度內(nèi)即通過(guò)人大的職能機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用，并以此對(duì)司法過(guò)程形成影響力，而不可將其權(quán)力直接應(yīng)用于司法過(guò)程。現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)驗(yàn)一再證明，“黨委對(duì)案件的調(diào)閱、書(shū)記對(duì)案件的批示、政法委對(duì)案件的協(xié)調(diào)、黨組對(duì)案件的討論往往易曲變?yōu)閭€(gè)別人在黨的名義下，侵蝕司法獨(dú)立性，損害司法公正性的借口?！?注：徐顯明：“司法改革二十題”，載《法學(xué)》，1999年第9期。)

其二，權(quán)力制約原則。在政治體制中，安排有某種程度的權(quán)力制約的制度性關(guān)系是法治的一個(gè)基本要求。任何權(quán)力不受制約都必然導(dǎo)致腐敗和權(quán)力濫用，這已是被無(wú)數(shù)次的歷史經(jīng)驗(yàn)所證明了的規(guī)律，社會(huì)主義國(guó)家也概莫能外。法治之所以強(qiáng)調(diào)政治體制中的制約性安排，是因?yàn)檎蚬賳T作為組織起來(lái)的力量，在一般情況下他們是分散的公民和社會(huì)組織根本無(wú)力抗衡的。一旦他們不守法，社會(huì)便缺少在秩序范圍內(nèi)的糾錯(cuò)手段。而要改變這種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權(quán)力制約的結(jié)構(gòu)，從而以組織起來(lái)的力量相互抗衡，所謂以權(quán)力約束權(quán)力。在政治體制的問(wèn)題上，我們長(zhǎng)期以來(lái)一直強(qiáng)調(diào)權(quán)力的集中和統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)針對(duì)資本主義國(guó)家“權(quán)力分立”原則相區(qū)別的社會(huì)主義“議行合一”原則，認(rèn)為以人民主權(quán)為價(jià)值基礎(chǔ)的國(guó)家權(quán)力是不可分割的。殊不知國(guó)家權(quán)力不可分割，并不等于政府權(quán)力不可分割。反之，如果政府權(quán)力沒(méi)有必要的職能分工，國(guó)家權(quán)力便缺乏現(xiàn)實(shí)化的途徑。也就是說(shuō)，現(xiàn)代政府權(quán)力的分化并不是承認(rèn)對(duì)國(guó)家主權(quán)的分割，相反它是國(guó)家的各項(xiàng)權(quán)能通過(guò)權(quán)限的相互分工，在相互配合中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一國(guó)家權(quán)力的必然途徑。(注：參閱(日)美濃布達(dá)吉：《憲法學(xué)原理》中譯本，商務(wù)印書(shū)館，1925年版，第256頁(yè)。)因此，政府體制中的分權(quán)制度實(shí)在不是國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一本性的對(duì)立物，而恰恰是它的必然要求。恰到好處的分權(quán)，是現(xiàn)代性政治體系的要素之一，代表了政治發(fā)展的科學(xué)化傾向。

我國(guó)的人民代表大會(huì)制，包含著有關(guān)權(quán)力制約的基本制度，那就是：各級(jí)人大由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)選民負(fù)責(zé)并接受選民監(jiān)督；國(guó)家行政機(jī)關(guān)和國(guó)家司法機(jī)關(guān)由各級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)并接受人大監(jiān)督。在我國(guó)的政府結(jié)構(gòu)中，制度性的權(quán)力制約關(guān)系包括了兩個(gè)方面：一是人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督；二是司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)的法紀(jì)監(jiān)督和人民法院的司法審查。在這兩個(gè)方面的監(jiān)督關(guān)系中，目前存在的突出問(wèn)題包括：人大監(jiān)督權(quán)行使的法律化和實(shí)效化問(wèn)題；司法審查制度在相當(dāng)程度上的“虛置”問(wèn)題等。

人大監(jiān)督權(quán)的法律化問(wèn)題是指作為中國(guó)政治體系中法律地位最高的各級(jí)人民代表大會(huì)，其監(jiān)督權(quán)的行使迄今為止一直處于“無(wú)法可依”的局面，即我國(guó)目前仍然缺少一部統(tǒng)一的用來(lái)規(guī)范各級(jí)人大監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督法。人大監(jiān)督權(quán)行使的實(shí)效化問(wèn)題是指憲法、法律所賦予人大的憲法監(jiān)督、法律監(jiān)督和工作監(jiān)督等權(quán)力在操作上的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。比如：全國(guó)人大及其常委會(huì)享有憲法監(jiān)督的職責(zé)，但實(shí)踐證明這個(gè)職責(zé)的履行如果缺乏專門(mén)機(jī)關(guān)的協(xié)助的話，很可能流于形式，目前的情況便大體如此；對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的合法性審查是人大法律監(jiān)督的重要方面，但現(xiàn)實(shí)中這一領(lǐng)域存在著相當(dāng)多的違法現(xiàn)象(比如地方保護(hù)主義的行政規(guī)章)說(shuō)明這個(gè)權(quán)力的行使并沒(méi)有真正落實(shí)；各級(jí)人大對(duì)其所產(chǎn)生的官員享有質(zhì)詢、彈劾等權(quán)力，而現(xiàn)實(shí)中相對(duì)于這部分官員較常見(jiàn)的腐敗和濫用職權(quán)現(xiàn)象，人大對(duì)這項(xiàng)權(quán)力的行使并不多見(jiàn)，這其中的一個(gè)很重要原因就是在相關(guān)程序上缺乏操作性。(注：我國(guó)的憲法和各種組織法一般都對(duì)各級(jí)人大行使罷免權(quán)作了較嚴(yán)格的限制，比如地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第21條規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人大所產(chǎn)生之官員的罷免案須由主席團(tuán)、常委會(huì)或十分之一以上的代表聯(lián)名提出。實(shí)踐中代表聯(lián)名提出的罷免案極為罕見(jiàn)，這種情況說(shuō)明“十分之一以上代表聯(lián)名”的條件限制過(guò)于嚴(yán)格了。筆者認(rèn)為罷免案提出的條件擬寬松一些，在我國(guó)人大的政治場(chǎng)合，罷免案多一些并不是壞事，即使提案的質(zhì)量不高，它對(duì)官員們也是一個(gè)警示。)而司法審查制度的“虛置”問(wèn)題是指中國(guó)行政訴訟制度自建立至今的20多年里，一直面臨著受案數(shù)低、撤訴率高；當(dāng)事人不愿告訴、人民法院不愿受理；行政權(quán)難以進(jìn)行司法約束的尷尬局面?？偟膩?lái)看，造成這些問(wèn)題的一個(gè)主要原因是在這套體制形成之時(shí)沒(méi)有充分地考慮到法治的要求，即制度設(shè)計(jì)缺乏充分的法治視角。就上述問(wèn)題對(duì)中國(guó)法治發(fā)展的影響來(lái)看，人大監(jiān)督權(quán)的落實(shí)當(dāng)是最重要的方面，這方面的改革不僅需要調(diào)整多重關(guān)系，同時(shí)也需要新的制度介入。比如：應(yīng)安排專門(mén)的機(jī)構(gòu)協(xié)助我國(guó)人大負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督的事宜；在抽象行政行為的合法性審查問(wèn)題上，可將立法審查與司法審查結(jié)合起來(lái)。在理順行政與司法的關(guān)系的問(wèn)題上，應(yīng)改變目前以橫向?yàn)橹鲗?dǎo)的行政與司法的關(guān)系模式，建立以縱向?yàn)橹鲗?dǎo)的司法組織體系，使司法機(jī)關(guān)的地位能夠適應(yīng)司法審查的職能要求。

其三，司法獨(dú)立原則。司法獨(dú)立是法治條件下政治體制的一個(gè)基本的不可缺少的原則和特征。就理論的淵源來(lái)講，法治發(fā)展之所以必須要求司法獨(dú)立，其理由主要有三：一是司法權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性必然要求司法獨(dú)立。司法權(quán)的本質(zhì)是裁判權(quán)，而裁判權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性，一方面要求裁判者相對(duì)于糾紛當(dāng)事人的中立性；另一方面要求裁判者相對(duì)于社會(huì)各方的自主性。也就是說(shuō)，司法過(guò)程至少在形式上或程序上必須是中立的和自主的，否則判斷就不成其為判斷。判斷的客觀性要求排除判斷過(guò)程中的各種主觀的和外部的因素的干擾。這種基于判斷本性所產(chǎn)生的“自然正義”，反映到司法過(guò)程中就是要求司法機(jī)關(guān)的裁判過(guò)程要有對(duì)當(dāng)事人中立和對(duì)非當(dāng)事人自主的制度和程序安排。二是司法在現(xiàn)代憲政秩序的結(jié)構(gòu)性關(guān)系中所扮演的角色必然要求司法獨(dú)立。如果說(shuō)將政治權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行納入法律的范圍是憲政構(gòu)成的必要條件，那么，司法基于法律對(duì)政治權(quán)力的作用就是必然的，在這種情況下，司法是否能夠在現(xiàn)實(shí)的權(quán)力關(guān)系中成為一個(gè)自主的領(lǐng)域則是它起作用的前提。一旦將政治權(quán)力主體行為的合法性納入司法的視野，司法相對(duì)于其他政治領(lǐng)域的獨(dú)立就是必要的和順理成章的了。在政治權(quán)力主體可能成為當(dāng)事人的情況下，司法“判斷”的客觀性要求它遠(yuǎn)離政治權(quán)力家族的其他成員并與之保持獨(dú)立。三是司法的根本價(jià)值即保護(hù)人的基本權(quán)利的必然要求。說(shuō)到底，有關(guān)司法獨(dú)立的種種制度安排無(wú)非是源于公民權(quán)利的價(jià)值需求。誠(chéng)如學(xué)者們所言，司法獨(dú)立的客觀依據(jù)是實(shí)現(xiàn)正義和保障人權(quán)。(注：周漢華：“論建立獨(dú)立、開(kāi)放與能動(dòng)的司法制度”，載《法學(xué)研究》，1999年第5期。)司法獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)司法公正的條件，而司法公正的內(nèi)涵歸根到底就是保障人的基本權(quán)利。因此，保障權(quán)利既是司法最終的價(jià)值訴求，也是司法獨(dú)立的最終客觀根據(jù)。

當(dāng)前，中國(guó)的司法獨(dú)立面臨的問(wèn)題很多，比如法官、檢察官的質(zhì)和量的問(wèn)題；司法機(jī)關(guān)對(duì)人大負(fù)責(zé)的責(zé)任制問(wèn)題等。但就目前我國(guó)司法對(duì)政治權(quán)力起作用的法律安排而言，最需要關(guān)注和改革的是司法與行政的關(guān)系。由于司法機(jī)關(guān)被賦予了對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為通過(guò)訴訟進(jìn)行合法性審查的權(quán)力，我國(guó)原來(lái)在沒(méi)有這項(xiàng)制度安排的情況下建立起來(lái)的司法與行政的制度關(guān)系便面臨著這樣一種壓力：即司法機(jī)關(guān)正常履行其職能的條件是它不能受制于行政機(jī)關(guān)，但我國(guó)業(yè)已形成的司法與行政之間的關(guān)系則表現(xiàn)為，一方面司法機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等資源供給上依賴于行政機(jī)關(guān)；另一方面，與此相關(guān)司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)政治地位低于行政機(jī)關(guān)，它的憲法地位有待于進(jìn)一步落實(shí)。這兩方面關(guān)系既與司法權(quán)獨(dú)立行使的憲法原則不相容，又極不利于司法審查制度和行政法治的發(fā)展。關(guān)于解決這一問(wèn)題的方案，學(xué)界較多的觀點(diǎn)傾向于改變目前司法物質(zhì)資源的橫向供給體制為自上而下的縱向供給體制，但這種改革需要許多配套的條件和較高的改革成本，我們認(rèn)為無(wú)論這種資源供給關(guān)系如何變革，實(shí)現(xiàn)此關(guān)系的制度化和法律化都是最為關(guān)鍵的。(注：參閱程竹汝：“構(gòu)建依法治國(guó)條件下司法與行政的規(guī)范關(guān)系”，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2002年第2期。)

三

由于德治與法治在價(jià)值上存在著相通和重疊之處，法治對(duì)政治體制的要求同時(shí)也就在相當(dāng)程度上反映了德治對(duì)政治體制的要求，因此，我們上述從法治的觀點(diǎn)出發(fā)，對(duì)我國(guó)政治體制的結(jié)構(gòu)特征及改革要點(diǎn)的描述和分析，同樣也適用于德治的觀點(diǎn)。在國(guó)家治理方式的意義上，所謂法治與德治無(wú)非是政治體制的特定功能而已，因而它必須體現(xiàn)在政治體制的特定結(jié)構(gòu)中。結(jié)構(gòu)與功能是對(duì)應(yīng)的，有什么樣的結(jié)構(gòu)，就有什么樣的功能與之相適應(yīng)，反之亦如此。然而，在理論上，德治作為政治體系相對(duì)獨(dú)立的一種功能，它對(duì)結(jié)構(gòu)的要求又必然會(huì)表現(xiàn)出自身的某些特點(diǎn)。

德治對(duì)政治體制的要求之一：人民主權(quán)。人民主權(quán)是現(xiàn)代政治倫理的核心，當(dāng)然也就構(gòu)成德治對(duì)政治體制的一個(gè)最基本的要求。從法治的觀點(diǎn)看，人民主權(quán)同樣構(gòu)成了其在政治體制上的一個(gè)基本原則，但我們之所以把這個(gè)原則看作是德治對(duì)政治體制的一個(gè)基本要求，是因?yàn)樵谶@個(gè)原則的背后依托著人人平等、人在政治權(quán)力之前并構(gòu)成其存在的目的等價(jià)值因素。我們一般將現(xiàn)行憲法關(guān)于“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定看作是人民主權(quán)原則在法律上的體現(xiàn)，然而，當(dāng)我們問(wèn)及為什么一切權(quán)力應(yīng)該屬于人民時(shí)，問(wèn)題就會(huì)回歸于因?yàn)槿耸巧降鹊摹⑹窍扔谡螜?quán)力存在的、是歷史的真正創(chuàng)造者等價(jià)值領(lǐng)域。事實(shí)上，這個(gè)原則是法治與德治關(guān)于政治體制的一個(gè)共同的基本要求?；蛟S可以這樣說(shuō)，從人民主權(quán)出發(fā)，法治對(duì)政治體制的要求包含了某種最基本的成分，如必須有體現(xiàn)人民授權(quán)的選舉制、一定形式的代議制以及種種責(zé)任制等；而德治對(duì)政治體制的要求則不僅如此，它更加偏向于某種本質(zhì)上的成分，如體現(xiàn)人民利益等。

人民主權(quán)作為一個(gè)德治原則，就是要求我們的政治體制中要凝結(jié)著一種為人民服務(wù)的精神，政治體制中的各種制度、規(guī)范、機(jī)構(gòu)、乃至具體行為都能夠真正地表達(dá)、實(shí)現(xiàn)人民的利益。就此而言，可以說(shuō)歷史上還沒(méi)有一種政治體制真正地實(shí)現(xiàn)了德治所要求的人民主權(quán)原則。社會(huì)主義的政治體制也僅是以此為目標(biāo)的一種實(shí)踐中的形式。人民代表大會(huì)制是我國(guó)基本的政治制度，也是人民主權(quán)原則在我國(guó)的制度化的表現(xiàn)形式，在從人民到權(quán)力的制度安排中，它包含著這樣的一組關(guān)系：選民與代表的關(guān)系、作為個(gè)體的代表與作為整體的代表大會(huì)的關(guān)系、代表大會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系、“一府兩院”與公民的關(guān)系等。在這樣一個(gè)連續(xù)性的政治權(quán)力形成和行使的過(guò)程中，政治權(quán)力是否能夠被規(guī)范到為人民服務(wù)的軌道上，在很大程度上依賴于相關(guān)的制度、規(guī)范、機(jī)構(gòu)科學(xué)的設(shè)計(jì)和安排，依賴于這樣的安排對(duì)政治權(quán)力的導(dǎo)向。列寧講制度關(guān)系具有思想關(guān)系的性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)的就是在政治體制的設(shè)計(jì)和安排上原本是有科學(xué)與非科學(xué)之分的。就實(shí)踐中的情況來(lái)看，人民代表大會(huì)制在上述諸環(huán)節(jié)的總體架構(gòu)上，既與中國(guó)超大社會(huì)的特殊國(guó)情相適應(yīng)，也具有將政治權(quán)力規(guī)范到為人民服務(wù)軌道上的傾向。但作為一種人民主權(quán)的實(shí)踐形式，現(xiàn)實(shí)中的各種權(quán)力腐敗和濫用現(xiàn)象說(shuō)明它仍存在著某些需要改進(jìn)的地方。其中，在上述幾組政治關(guān)系的體制運(yùn)行中，存在著一種普遍的“體制性傾斜”或權(quán)力失衡現(xiàn)象，就是特別需要關(guān)注和改進(jìn)的方面。這種普遍現(xiàn)象指的是上述每一組關(guān)系的體制運(yùn)行實(shí)際上都存在著向后一方：代表——代表大會(huì)——“一府兩院”的傾斜。在實(shí)踐上，這種傾斜表現(xiàn)為選民一旦向代表授權(quán)以后，就再難以約束代表；代表大會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督和約束不夠甚至難以約束等。在理論上，這種傾斜是一種可以稱得上是抽象權(quán)力向具體權(quán)力的傾斜，而人民主權(quán)便是理論上最為抽象的權(quán)力，因此，這種情況反映了我國(guó)政治體制對(duì)政治權(quán)力的規(guī)范處于某種失衡狀態(tài)。比較注重權(quán)力的形成，而對(duì)權(quán)力的行使規(guī)范不夠。鄧小平多次講，我國(guó)黨和國(guó)家制度的一個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題就是權(quán)力過(guò)分集中，上述政治過(guò)程中的問(wèn)題實(shí)際上反映的是同樣的情況。

德治對(duì)政治體制的要求之二：現(xiàn)實(shí)有效的官員監(jiān)督機(jī)制。德治的這一要求與法治的權(quán)力制約原則又有相通之處，但與法治不同，德治之所以強(qiáng)調(diào)政治體制中對(duì)官員的監(jiān)督機(jī)制，一是著眼于監(jiān)督機(jī)制本身具有懲惡而揚(yáng)善道德功能；二是著眼于隨監(jiān)督機(jī)制而來(lái)的官員行為的規(guī)范性對(duì)國(guó)家治理的道德影響力。理論上，德治的實(shí)現(xiàn)在很大程度上依賴于官員們實(shí)際行為的道德影響力，這同時(shí)也是中國(guó)古代德治的一個(gè)主要經(jīng)驗(yàn)。然而，官員行為的道德影響力又緣何而來(lái)?其中，政治體制的塑造無(wú)疑是最主要的淵源。在政治體制中，這種塑造主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面表現(xiàn)在政治體制對(duì)官員的實(shí)際吸納過(guò)程。從德治的觀點(diǎn)看，這個(gè)過(guò)程具有兩方面同等重要的道德影響機(jī)制：一是塑造官員的道德影響力；二是過(guò)程本身必然產(chǎn)生的對(duì)整個(gè)社會(huì)的道德導(dǎo)向作用。在這一過(guò)程中，吸納官員的標(biāo)準(zhǔn)只是這種作用的一個(gè)因素，重要的是實(shí)際的吸納過(guò)程及結(jié)果對(duì)官員和人們行為取向的影響?，F(xiàn)實(shí)中標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際過(guò)程相脫離是常見(jiàn)的事情，應(yīng)該說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)(在既定的情況下)與實(shí)際過(guò)程越是趨向于一致，政治體制的這一過(guò)程對(duì)社會(huì)道德的正面影響也就越大；反之，一旦實(shí)際過(guò)程與標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重脫離，那就必將帶來(lái)社會(huì)道德嚴(yán)重滑坡的惡果。就此而言，我國(guó)一段時(shí)期以來(lái)，在官員選任中，各種非制度的因素如“跑官、買官、賣官”等現(xiàn)象充斥于實(shí)際的干部選任過(guò)程，法律所規(guī)定的干部選任標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上被棄之一旁。這種制度的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)應(yīng)該對(duì)社會(huì)上道德失范現(xiàn)象負(fù)相當(dāng)大的責(zé)任。另一方面，官員道德影響力又主要是政治體制中所包含的對(duì)官員行為約束機(jī)制的一個(gè)結(jié)果。同樣，監(jiān)督機(jī)制的實(shí)際作用過(guò)程也具有兩方面的道德影響功能：一是監(jiān)督機(jī)制對(duì)塑造官員的道德影響力發(fā)揮著保障作用；二是監(jiān)督機(jī)制本身的存在和實(shí)際過(guò)程對(duì)人們行為的導(dǎo)向作用。一般而論，對(duì)權(quán)力和官員的監(jiān)督是否有效、是否做到了防微杜漸，與官員行為的正當(dāng)性和整個(gè)社會(huì)的道德信念、風(fēng)氣直接相關(guān)。如果一套監(jiān)督制度剛性程度比較高，它的有效性使得官員們決不敢越雷池半步，社會(huì)就會(huì)正氣高揚(yáng)；反之，如果一套監(jiān)督制度是柔性的，它對(duì)官員們的約束只限于“碰上了倒霉，繞過(guò)去沒(méi)事”的話，整個(gè)社會(huì)的道德信念就會(huì)瓦解。就像社會(huì)學(xué)家羅斯描述的那樣，在這種情況下，“一個(gè)又一個(gè)的人便從高尚的多數(shù)中脫落下來(lái)。這種致命的無(wú)法無(wú)天的傳染病將加速地蔓延開(kāi)來(lái)，直到社會(huì)秩序崩潰。”(注：(美)羅斯：《社會(huì)控制》，秦志勇等譯，華夏出版社，1989年版，第95頁(yè)。)因此，如果說(shuō)官員們的道德?tīng)顩r對(duì)這個(gè)社會(huì)的道德?tīng)顩r負(fù)有相當(dāng)大責(zé)任的話，那么，相關(guān)的監(jiān)督制度是否有效就不僅只涉及對(duì)官員行為的導(dǎo)向，更涉及整個(gè)社會(huì)道德信念的維系。

在我國(guó)的政治體系中，監(jiān)督結(jié)構(gòu)包括了三個(gè)部分：執(zhí)政黨系統(tǒng)中的紀(jì)委，行政系統(tǒng)中的監(jiān)察部門(mén)和作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院。從總體上看，這三個(gè)部門(mén)的主要功能都指向了官員的行為，除了人民檢察院職責(zé)更為寬泛一些之外，其他兩個(gè)部門(mén)都是專門(mén)用來(lái)監(jiān)督官員行為的?？陀^地講，在中國(guó)的政治體系中，監(jiān)督結(jié)構(gòu)的安排是較為周延的。有資料表明，在監(jiān)督機(jī)制的作用下，近年來(lái)我國(guó)貪污腐化等職務(wù)犯罪泛濫的態(tài)勢(shì)已經(jīng)得到了有效控制。但權(quán)力腐敗和濫用的一度泛濫以及目前仍不容樂(lè)觀的情況說(shuō)明，我國(guó)這套監(jiān)督結(jié)構(gòu)的有效性是存在問(wèn)題的。(注：據(jù)中紀(jì)委的材料，自1992年10月至2002年9月，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案1634925件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分1555481人，其中縣處級(jí)干部4.9萬(wàn)人，地廳級(jí)干部4100多人。材料來(lái)源：《中國(guó)青年報(bào)》2002年10月18日。)

德治對(duì)政治體制的要求之三：現(xiàn)實(shí)有效的道德傳播機(jī)制。所謂德治說(shuō)到底無(wú)非是要通過(guò)各種途徑對(duì)人們道德素質(zhì)的提升，最終達(dá)到治理國(guó)家的目的。倫理學(xué)和心理學(xué)都證明，人們的道德是養(yǎng)成的，不是先驗(yàn)的或命定的。而人們的道德養(yǎng)成一則須依賴于教育之修養(yǎng)；二則須依賴于環(huán)境之涵養(yǎng)，二者缺一不可。因此，從德治的觀點(diǎn)看，一個(gè)欲推行德治的政治體制，除了通過(guò)自身的運(yùn)行提供一個(gè)有利于涵養(yǎng)人們德性的環(huán)境外，還必須具備一套現(xiàn)實(shí)有效的道德傳播機(jī)制，通過(guò)教育的方式促成人們德性的修養(yǎng)。對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義的發(fā)展中大國(guó)來(lái)說(shuō)，后一種方式顯得尤為迫切。這是由于社會(huì)主義有關(guān)政治與社會(huì)倫理的主張與傳統(tǒng)社會(huì)存在較大差異所致。

我國(guó)的政治體制中，包含著非常有利于社會(huì)主義道德傳播的機(jī)制和功能。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期革命和建設(shè)實(shí)踐中所形成的思想政治工作優(yōu)勢(shì)，就是這種機(jī)制和功能的主要和具體的表現(xiàn)。利用這一優(yōu)勢(shì)促進(jìn)社會(huì)主義價(jià)值觀、道德觀的傳播一直是中國(guó)共產(chǎn)黨非常重視的一項(xiàng)工作，也是黨對(duì)中國(guó)社會(huì)進(jìn)行了成功領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)之一。在中國(guó)共產(chǎn)黨的體系結(jié)構(gòu)中，不僅存在著系統(tǒng)的專司社會(huì)主義價(jià)值觀、道德觀教育和培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)，如黨的各級(jí)組織中普遍專設(shè)的宣傳部門(mén)及其他政治培訓(xùn)部門(mén)；而且黨的遍及全國(guó)的組織網(wǎng)絡(luò)通過(guò)日常的思想政治工作也承擔(dān)著強(qiáng)大的社會(huì)主義價(jià)值觀、道德觀的傳播任務(wù)。同時(shí)，充分利用大眾傳媒對(duì)人們社會(huì)行為的導(dǎo)向作用也是中國(guó)政治體系具備現(xiàn)實(shí)有效傳播機(jī)制的一部分?，F(xiàn)代社會(huì)，傳媒對(duì)人們社會(huì)行為的影響變得越來(lái)越大，這也是中國(guó)社會(huì)正在呈現(xiàn)出的一大特征。長(zhǎng)期以來(lái)，黨對(duì)中國(guó)社會(huì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一個(gè)主要表現(xiàn)就是它一直嚴(yán)格地控制著大眾傳媒，黨不僅通過(guò)自己所辦的報(bào)紙、刊物、電視，而且還通過(guò)所有的大眾傳媒進(jìn)行社會(huì)主義價(jià)值觀、道德觀的教育。總體來(lái)看，我國(guó)的政治體制中，并不缺少德治發(fā)展所需要的現(xiàn)實(shí)有效的道德傳播成分。而現(xiàn)實(shí)中一度出現(xiàn)的較普遍的道德失范現(xiàn)象，其折射出的并不是或主要不是體制的道德教育和傳播的功能問(wèn)題；它實(shí)質(zhì)上反映的是在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，由于政治體制本身的缺陷而引起的社會(huì)控制功能的弱化問(wèn)題。因?yàn)?，一個(gè)社會(huì)如果不能夠?yàn)槠鋫€(gè)體提供有利于涵養(yǎng)他們道德養(yǎng)成的環(huán)境，僅靠教育的作用是根本無(wú)法達(dá)到目的的。正如有學(xué)者所言：人們的德性狀況，“在很大程度上取決于社會(huì)為其所提供的社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度體制及宏觀調(diào)控手段的內(nèi)容與方式。只有當(dāng)社會(huì)能為其成員提供如黑格爾所說(shuō)的‘活的善’的社會(huì)客觀關(guān)系結(jié)構(gòu)及其實(shí)在化的制度體制時(shí)，其成員才能表現(xiàn)出普遍的善美行為選擇。因?yàn)榇藭r(shí)對(duì)于社會(huì)成員而言，選擇德行不僅是道義上應(yīng)當(dāng)?shù)?，而且也是最明智的?！?/p>