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我們?yōu)樾姓芾韺I(yè)的學(xué)生開設(shè)的“政治學(xué)原理”課程選用由北京大學(xué)出版社出版的、王浦劬教授主編的《政治學(xué)基礎(chǔ)》作為教材。這本教材是國(guó)家級(jí)精品課程教材,在業(yè)內(nèi)人士中也享有良好的聲譽(yù),出版十年以來(lái)重印重排20余次,眾多知名學(xué)校將其列入政治學(xué)、行政管理學(xué)考研的必讀參考書目。在使用該教材時(shí),尤其是在面向行政管理專業(yè)的學(xué)生使用該教材的過(guò)程中,我們對(duì)教材中涉及到行政管理專業(yè)知識(shí)體系建構(gòu)方面的問(wèn)題進(jìn)行了比較深入的思考和探討。關(guān)于政治管理和行政管理關(guān)系的追問(wèn)就是這類思考的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政治管理是政治學(xué)原理中的重要概念,是政治行為的重要表現(xiàn)?！墩螌W(xué)基礎(chǔ)》教材將政治管理定義為:“國(guó)家權(quán)力按照某種特定的秩序和目標(biāo)對(duì)政治生活進(jìn)行自覺(jué)地、有計(jì)劃地約束或制約的一定方式。就是說(shuō),通過(guò)這種特殊的約束方式使政治生活的各方面都能按照某種既定的秩序和目標(biāo)來(lái)運(yùn)行和發(fā)展?！苯滩陌颜涡袨楦爬樗膫€(gè)方面:政治斗爭(zhēng)、政治統(tǒng)治、政治管理和政治參與。其中政治管理是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。尤其是當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)無(wú)產(chǎn)階級(jí)通過(guò)政治斗爭(zhēng)取得政權(quán)后實(shí)行的政治統(tǒng)治是多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的統(tǒng)治時(shí),我們必須要同時(shí)強(qiáng)調(diào)政治管理主體的少數(shù)人特性,這樣才能使得現(xiàn)實(shí)的政治現(xiàn)象獲得合乎邏輯的解釋;同時(shí)理解政治參與也必須了解它通過(guò)對(duì)政治管理的制約來(lái)保障政治統(tǒng)治的多數(shù)人性質(zhì)這樣一個(gè)重要的作用機(jī)理。因此可以說(shuō),了解政治管理是對(duì)政治關(guān)系進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析的關(guān)鍵所在。而在學(xué)習(xí)政治管理這個(gè)概念的時(shí)候又必須要面對(duì)另外一個(gè)概念———行政管理。

政治管理和行政管理這兩個(gè)概念究竟是不是一回事呢,如果不是一回事,那么應(yīng)該在什么維度上來(lái)把握二者的區(qū)別呢?搞清這些問(wèn)題不僅是在政治學(xué)范疇內(nèi)掌握政治管理這個(gè)概念的關(guān)鍵,對(duì)于行政管理專業(yè)的學(xué)生而言,這更是深入理解自己專業(yè)、建立專業(yè)知識(shí)體系的基礎(chǔ)。《政治學(xué)基礎(chǔ)》教材在引入政治管理正確含義之前分析了一些對(duì)政治管理不夠完善的認(rèn)識(shí),涉及到了政治管理與行政管理區(qū)別的問(wèn)題。教材對(duì)威爾遜、韋伯等人的觀點(diǎn)進(jìn)行了一些反思和總結(jié),指出,威爾遜對(duì)政治和行政的二分實(shí)質(zhì)上是對(duì)政治統(tǒng)治與政治管理所做的區(qū)分。而政治管理不同于行政管理,前者應(yīng)該包含后者。其理由是:“行政管理是對(duì)于政治機(jī)構(gòu)尤其是對(duì)于行政機(jī)構(gòu)本身的管理,而政治管理則是政府對(duì)于社會(huì)的管理?！币簿褪钦f(shuō),如果我們把行政管理理解為對(duì)于行政機(jī)構(gòu)本身的管理,那么政治管理與行政管理在范圍上是有區(qū)別的。問(wèn)題是行政管理僅僅只是對(duì)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理嗎?本專業(yè)的另一部精品教材,夏書章教授主編的《行政管理學(xué)》對(duì)行政所做的狹義的理解為:“行政是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事物的活動(dòng)”,緊接著,又對(duì)行政管理的客體作了這樣的界定———“國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù),行政管理的范圍遍及國(guó)家社會(huì)生活的各個(gè)方面”。顯然,兩本權(quán)威教材對(duì)于行政管理的理解是不一致的,盡管《政治學(xué)基礎(chǔ)》教材在這個(gè)問(wèn)題上著墨不多,這個(gè)問(wèn)題本身在政治學(xué)原理這門課程里也只是一個(gè)概念問(wèn)題的一個(gè)方面。但是這個(gè)問(wèn)題對(duì)于行政管理專業(yè)的學(xué)生來(lái)講卻是十分敏感的,而且是他們進(jìn)行專業(yè)學(xué)習(xí)所必須要搞清楚的。

應(yīng)該說(shuō),《政治學(xué)基礎(chǔ)》出于對(duì)行政管理和政治管理進(jìn)行區(qū)分的需要對(duì)行政管理所做的解釋是值得商榷的。因?yàn)樽孕姓芾碜鳛橐粋€(gè)學(xué)科的核心概念產(chǎn)生之時(shí)起,無(wú)論是在行政、立法、司法三分的視角下,還是在政治行政兩分的維度里,行政所關(guān)涉的都不僅僅是行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部事務(wù)。就行政管理學(xué)科的當(dāng)展而言,確實(shí)存在著將由非政府機(jī)構(gòu)完成的國(guó)家事社會(huì)事務(wù)管理職能從行政管理中獨(dú)立出去,使得行政管理所含蓋的范圍清晰化的趨勢(shì),但是行政管理的客體無(wú)論如何也不可能局限于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理。如果行政管理不直接關(guān)涉到國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理,那么行政怎么能夠形成與司法、立法相鼎立的三權(quán)之一呢?行政又怎么可能被理解為國(guó)家意志的執(zhí)行呢?所以,《政治學(xué)基礎(chǔ)》此處對(duì)行政管理的界定既違背了行政管理學(xué)科發(fā)展的內(nèi)在規(guī)定性,也不符合對(duì)行政管理概念的一般理解。在這樣的界定之下對(duì)行政管理和政治管理所做的區(qū)分自然也會(huì)失去依靠。如果我們按照《政治學(xué)基礎(chǔ)》的邏輯,把《行政管理學(xué)(第二版)》中關(guān)于行政管理的正確理解放進(jìn)去,勢(shì)必造成行政管理就是政治管理的誤解,必然會(huì)使得學(xué)生在理解這兩個(gè)概念時(shí)產(chǎn)生疑問(wèn)。雖然對(duì)于政治學(xué)原理這門課程而言,這不是一個(gè)主要內(nèi)容,因此在《政治學(xué)基礎(chǔ)》教材里這部分內(nèi)容占的篇幅是不大的,但是對(duì)于行政管理專業(yè)的同學(xué)來(lái)說(shuō),這個(gè)問(wèn)題非常重要,搞清楚了不僅會(huì)幫助同學(xué)們打通各門課程的知識(shí)關(guān)節(jié),并且非常有助于他們加深對(duì)所學(xué)專業(yè)本質(zhì)屬性的理解。那么,究竟應(yīng)該如何理解政治學(xué)中的“政治管理”與行政管理學(xué)中“行政管理”之間的關(guān)系呢?本來(lái)政治與行政的分立,在古德諾、威爾遜那里已經(jīng)是十分清楚的了,現(xiàn)在當(dāng)我們把政治和行政都坐實(shí)為一種管理行為的時(shí)候,我們就應(yīng)該從兩種行為的具體職能和行為意義兩個(gè)方面來(lái)理解這兩個(gè)概念。

在具體職能方面,從上面引述的行政管理和政治管理的定義我們可以看到,這兩種管理行為都是履行國(guó)家的社會(huì)管理職能。行政管理的主體是“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),即行政機(jī)關(guān)”,行政管理“是以國(guó)家權(quán)力為根據(jù)的、行使國(guó)家權(quán)力的一種公共管理;行政是有別于立法和司法的一種國(guó)家權(quán)力,行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)?！倍喂芾?就其行為主體而言,“除去國(guó)家政權(quán)之外,其他政治實(shí)體也可以作為主體而存在,凡是能夠與國(guó)家意志貫徹相一致而起作用的權(quán)力主體,都可以產(chǎn)生政治管理行為?！本吐毮芏浴?政治管理即是國(guó)家的社會(huì)管理職能?！币虼瞬浑y看出,政治管理和行政管理雖然都是履行國(guó)家的社會(huì)管理職能,但是無(wú)論是在行為主體還是在作用范圍上政治管理都包含行政管理,所以《政治學(xué)基礎(chǔ)》得出“行政是政治的一部分”這一結(jié)論是合理的。在行為意義方面,應(yīng)該說(shuō),政治管理概念的含義更多地指向國(guó)家意志的表達(dá),而行政管理更多指向國(guó)家意志的執(zhí)行。這里又牽扯到另一個(gè)概念———政治統(tǒng)治。這一點(diǎn)本來(lái)是十分清楚的,但是《政治學(xué)基礎(chǔ)》將這種區(qū)分僅僅落實(shí)在政治統(tǒng)治和政治管理的區(qū)分上,似乎過(guò)于狹隘。實(shí)際上,政治與行政的二分并不是絕對(duì)的,這一點(diǎn)在創(chuàng)立行政政治二分的兩位先驅(qū)之一古德諾那里已經(jīng)說(shuō)得非常清楚:“以執(zhí)行國(guó)家意志為主要功能的政府機(jī)關(guān),經(jīng)常地,事實(shí)上是通常地,又被賦予表達(dá)國(guó)家意志的具體細(xì)節(jié)的職責(zé)”。

所以我們也不能僵硬地認(rèn)為只有在政治統(tǒng)治和政治管理之間存在著伍德羅威爾遜所指的政治與行政的分離,在政治體系運(yùn)行的各個(gè)層面實(shí)際上都可能存在著這種分離,不同層級(jí)的政治行為在國(guó)家意志表達(dá)和國(guó)家意志執(zhí)行方面的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)各有不同,用來(lái)表述這些政治行為的概念在指向上就可能因此產(chǎn)生差異。政治管理和行政管理在意義指向上正存在著這種差異。政治管理所要完成的經(jīng)常性任務(wù)就是:“維護(hù)現(xiàn)存的基本政治規(guī)范,維護(hù)現(xiàn)存政治權(quán)力的權(quán)威性和合法性,緩解現(xiàn)實(shí)社會(huì)的利益矛盾,保障正常的社會(huì)生活和社會(huì)秩序,保證國(guó)家的各項(xiàng)政策法令得以順利貫徹執(zhí)行,促進(jìn)人民群眾的民主生活”。從這些任務(wù)中我們可以看出,在政治管理行為中表達(dá)國(guó)家意志的職能雖然不如在政治統(tǒng)治行為中體現(xiàn)得直接和完整,但是與“利用社會(huì)資源對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行計(jì)劃、組織和調(diào)控”的行政管理比起來(lái),政治管理顯然更接近于國(guó)家意志的表達(dá)。

總之,政治管理與行政管理之間確實(shí)存在著前者包含后者的關(guān)系,但是這種包含關(guān)系并不是因?yàn)樾姓芾淼目腕w僅僅是“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)”而產(chǎn)生的。行政管理包含于政治管理更主要的是因?yàn)槠渲黧w的特殊規(guī)定性,而這兩個(gè)概念在使用上,政治管理相對(duì)的更多地指向國(guó)家意志的表達(dá),而以行政執(zhí)行機(jī)關(guān)為主體具體履行國(guó)家社會(huì)管理職能的行政管理更多地指向國(guó)家意志的執(zhí)行。