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一、角色替代下的績效不足

在長達三十年的解決三農(nóng)問題艱難歷程中，一直存在著一個角色錯位的奇怪現(xiàn)象：既然解決三農(nóng)問題最直接的受益者是農(nóng)民，那么農(nóng)民這一群體就應(yīng)該最具有解決三農(nóng)問題的積極意愿，并且，也會在解決三農(nóng)問題的過程中發(fā)揮出主體作用，做出積極的有利于解決三農(nóng)問題的行為選擇。然而，從歷年的中央支農(nóng)一號文件，到免除涉農(nóng)稅收，再到建設(shè)新農(nóng)村，及號召城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，解決三農(nóng)問題的舉措更多成了至上而下運作，農(nóng)民反而成了配角，解決三農(nóng)問題更多地成為了社會的，或者說是政府的事業(yè)。

社會主義市場經(jīng)濟，也是一種市場經(jīng)濟。在有市場的經(jīng)濟中，農(nóng)民，政府抑或其它群體，都是獨立的利益集團。各利益集團皆因自身利益訴求進行著利益博弈。因此，至上而下的，著重于從社會范圍來解決三農(nóng)問題，或者由其它利益集團來替代解決，本身就有違于市場經(jīng)濟的運行規(guī)則，因為，一個群體的利益訴求，是不可能由另外的對其有利益訴求的利益集團來代為實現(xiàn)的。

認為中國的市場經(jīng)濟具有著社會主義的性質(zhì)，從而一個利益群體的利益訴求就可以由社會或其它群體通過幫扶、反哺等行為來替代實現(xiàn)是極具理想色彩的。只要各群體有其自身的獨立利益，各群體之間的最基本的關(guān)系就是利益博弈。同樣，盡管社會主義市場經(jīng)濟中的政府具有社會資源的配置職能，但它仍然有其自身的利益，也是一個力圖實現(xiàn)自身收益最大化的集團，所以，由政府來替代農(nóng)民解決三農(nóng)問題，其行為也很難節(jié)制，它既可以采取一些扶農(nóng)惠農(nóng)措施，也可以為財政收入最大化圈占農(nóng)地。因此，即使一個經(jīng)濟具有著社會主義的性質(zhì)，政府也具有社會資源配置的職能，但農(nóng)民群體的利益訴求，或者說三農(nóng)問題的解決，最終也只能通過農(nóng)民主體作用的發(fā)揮來得到實現(xiàn)。

所謂農(nóng)民的主體作用，其具體落實為農(nóng)民為自身利益而與其它社會集團進行利益博弈的行為。各集團之間的利益博弈可以以各種方式進行，但只有交易這一種方式具有合作性，也即只有交易才能夠?qū)崿F(xiàn)參與博弈各方的成本分擔和利益共贏，并同時實現(xiàn)資源的最有效配置。所以，所謂發(fā)揮農(nóng)民在解決三農(nóng)問題的主體作用，其準確含義就是農(nóng)民這一群體能夠在市場上與其它利益集團進行機會均等的交易，并通過交易去解決三農(nóng)問題。

如果農(nóng)民的主體作用被抑制得不到實現(xiàn)，而由其它社會利益集團來替代農(nóng)民去解決三農(nóng)問題，預(yù)期目標就很難得到實現(xiàn)。其根本原因就在于，由于農(nóng)民不能夠針對其它利益集團所采取的行動做出自己的對策選擇，所以，當這些措施即使具有扶農(nóng)惠農(nóng)愿望時，也可能并不符合農(nóng)民的意愿，因此難以有助于三農(nóng)問題的解決，而當這些措施只是符合其它利益集團的利益而無助于三農(nóng)問題的解決時，農(nóng)民也只能消極接受，并不能對其進行矯正，反而可能加劇三農(nóng)問題?？傊灰r(nóng)民的主體作用得不到發(fā)揮，解決三農(nóng)問題的途徑不是經(jīng)由農(nóng)民和其它利益集團的市場交易，其結(jié)果都會是導(dǎo)致解決三農(nóng)問題所做的努力歸于低效率或無效率。正由于此，三農(nóng)問題迄今仍是中國社會發(fā)展難解的課題。

二、條件約束下的農(nóng)民能力缺乏

但是，從中國三十年的實踐看，在現(xiàn)行條件約束下，農(nóng)民又的確缺乏解決三農(nóng)問題的能力。正如開啟農(nóng)村改革，率先實行農(nóng)地包干的安徽小崗村人所說，我們是“一步跨過貧困線，三十年沒進富裕門”。維護農(nóng)民既得利益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和減少農(nóng)民，是解決中國三農(nóng)問題的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但現(xiàn)實表明，在這三個環(huán)節(jié)上，農(nóng)民都難以勝任利益主體的角色，通過交易有所作為。

第一，失地直接導(dǎo)致農(nóng)民既得利益受損，但農(nóng)民卻不能通過交易方式或其它有效舉措抵制其它群體的掠地行為。農(nóng)地實行家庭承包制后，農(nóng)地不僅成為農(nóng)民經(jīng)營收入的基本可配置資源，也是農(nóng)民生存的基本保障。但三十年來，社會其它群體以城市化，工業(yè)化等各種名目對農(nóng)地進行著圈占。在圈占中，也會有對失地農(nóng)民有所補償，但由于圈占農(nóng)地不是農(nóng)民與圈占方平等交易的結(jié)果，因此，補償既不是農(nóng)民因舍棄農(nóng)地而做出的選擇，經(jīng)過層層拔毛也很難足額地讓農(nóng)民獲得。農(nóng)民失地導(dǎo)致了大量農(nóng)民的返貧，形成數(shù)千萬三無流民。失地加劇了三農(nóng)問題的嚴重性，但在現(xiàn)有社會制度框架內(nèi)，農(nóng)民并無抵制其它社會利益集團圈征土地的合法措施，因此，農(nóng)民群體就難以維護自身最基本的利益。

第二，農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，實現(xiàn)農(nóng)民增收的基本途徑，但現(xiàn)存條件下的農(nóng)民卻無法以交易實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)模化。農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的提高是農(nóng)民增收的基本途徑，但自家庭承包制實行后所造成的農(nóng)地小規(guī)模的極度分散的農(nóng)地經(jīng)營卻從根本上制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的提高。由于農(nóng)地分散經(jīng)營的無效率，在廣大地區(qū)可以看到的普遍現(xiàn)象是，即使中國的農(nóng)地資源非常稀缺，但農(nóng)民卻視土地如雞肋，不僅不愿意在土地上多做投入，且寧愿放棄經(jīng)營，甚而拋荒，這就不僅使農(nóng)地經(jīng)營無助于農(nóng)民增收，還使中國的農(nóng)地總體利用效率低下，且直接誘發(fā)所謂糧食安全問題。在有市場交易的條件下，農(nóng)民可以通過交易實現(xiàn)土地的集中并實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，但在現(xiàn)行農(nóng)地制度下，農(nóng)民并無農(nóng)地交易權(quán)，因此，農(nóng)民就失去了自主實現(xiàn)農(nóng)地集中的途徑。

第三，減少農(nóng)民是解決三農(nóng)問題的根本，但農(nóng)村居民卻無力通過交易行為遷居至城鎮(zhèn)。農(nóng)村人口的數(shù)量偏大，是直接制約農(nóng)村經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的重要因素。農(nóng)村居民世代以來也都向往著能到城鎮(zhèn)定居，以享受現(xiàn)代文明所帶來的更高質(zhì)量的生活。但是，在長期的城鄉(xiāng)有差異發(fā)展之后，農(nóng)村居民要遷居到城鎮(zhèn)就必須解決巨額的遷居費用問題。在現(xiàn)行狀態(tài)下，多數(shù)農(nóng)民僅僅憑農(nóng)地和進城打工收入，幾無能力支付遷居費用。因此，即使農(nóng)民懷有遷居愿望，城鎮(zhèn)也存在就業(yè)機會，廣大農(nóng)民也只能選擇在城鎮(zhèn)流動就業(yè)，而無力選擇遷居城鎮(zhèn)。這也是中國城市化進步始終落后于工業(yè)化進度的根本原因。

事實上，也正是因農(nóng)民群體在解決三農(nóng)問題上所表現(xiàn)出的無能為力，更強化了只有社會幫扶才能解決三農(nóng)問題的意識。

三、讓農(nóng)民解決三農(nóng)問題的途徑

農(nóng)民的主體作用在解決三農(nóng)問題中無力發(fā)揮，而其它社會群體替代農(nóng)民解決三農(nóng)問題又是低效率甚至是負效率的，這便是歷三十年而三農(nóng)問題得不到有效解決的死結(jié)。不論是如市場經(jīng)濟運行的基本規(guī)則所示，還是從三十年實踐經(jīng)驗教訓(xùn)來看，要破解三農(nóng)問題所面臨的困境，出路并不是在于繼續(xù)強化社會資源以各種方式對三農(nóng)的注入，而是在于讓農(nóng)民的主體作用得到發(fā)揮。要讓農(nóng)民發(fā)揮在解決三農(nóng)問題中的主體作用，關(guān)鍵之舉是對現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排進行重新界定。溯根求源，正是現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，既造成了三農(nóng)問題的積重難返，也導(dǎo)致了農(nóng)民的作用無力發(fā)揮。

自上世紀70年代末至今，中國農(nóng)村一直實行著家庭土地承包制。在家庭承包制這樣一種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下，農(nóng)民所擁有的只是農(nóng)地的經(jīng)營使用權(quán)和部份收益權(quán)，卻不擁有農(nóng)地的所有權(quán)和處置權(quán)，農(nóng)地的所有權(quán)及處置權(quán)歸于主體界定含混不清的集體。在現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排下，由于農(nóng)民沒有得到農(nóng)地的處置權(quán)，一方面，農(nóng)地由農(nóng)民經(jīng)市場交易而可能形成的集中經(jīng)營的過程被阻斷。即使小規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營不經(jīng)濟，農(nóng)民也不能選擇轉(zhuǎn)讓土地，而且，由于農(nóng)民不能夠選擇用農(nóng)地這一稀缺度較高的資源來與社會其它群體進行交易，就只能以相對稀缺度較低的勞動力進行社會交易，因此也限制了向城鎮(zhèn)遷移費用的支付能力的提高，從而難以實現(xiàn)向城鎮(zhèn)的遷居；另一方面，農(nóng)地所有權(quán)和處置權(quán)的集體所有，在現(xiàn)實中往往演變成少數(shù)人或地方政府所有，這就使得政府和其它利益集團可以堂而皇之地通過各種非交易手段得到農(nóng)地，從中獲取利益，并危及農(nóng)民的利益。所以，從深層次上說，中國的三農(nóng)問題，其實就是現(xiàn)行農(nóng)地制度運行的均衡實現(xiàn)方式，其社會收益表現(xiàn)為中國經(jīng)濟的高速增長和其它社會集團的收益，如開發(fā)商的利潤和地方政府的政績和財政收入的提高，其社會成本則是三農(nóng)問題。

既然三農(nóng)問題只是現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的社會成本，因此，根本解決三農(nóng)問題的唯一途徑就只能是對現(xiàn)有農(nóng)地制度進行重新界定，把農(nóng)地處置權(quán)安排給已經(jīng)擁有農(nóng)地使用權(quán)的農(nóng)民。

把農(nóng)地處置權(quán)安排給農(nóng)民，在中國一直存在著這樣或那樣的疑慮，其中，較為典型的兩種反對意見一是對糧食安全的擔憂，二是對產(chǎn)生城鎮(zhèn)貧民窟的恐懼。其實，就糧食安全問題而言，正是在農(nóng)地集體所有的產(chǎn)權(quán)安排下，滋生了其它利益集團對農(nóng)地的無節(jié)制圈占，導(dǎo)致農(nóng)地規(guī)模的急劇下降，同樣，也正是由于農(nóng)民沒有農(nóng)地處置權(quán)，導(dǎo)致了農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)模不經(jīng)濟，效率低下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化無法進行，更有甚者，是出現(xiàn)了農(nóng)民的對農(nóng)地經(jīng)營的輕視，直至大面積拋荒。所以，對中國的糧食安全的威脅，并不來自于農(nóng)地處置權(quán)安排給農(nóng)民，而恰恰來自于維持現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

認為讓農(nóng)民擁有農(nóng)地處置權(quán)即可能發(fā)生農(nóng)民大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷居，并因此而形成城鎮(zhèn)的貧民窟，加劇城市病，更是不切實際的危言聳聽。其一，農(nóng)民群體的行為自有其利益選擇，如果遷居城鎮(zhèn)的機會成本偏大，農(nóng)民就會合理地選擇留居在農(nóng)村，而不會是盲目進入城鎮(zhèn)；其二，與巴西或印度貧民窟生成時的國情截然不同，由于中國經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)提供了不斷增加的城鎮(zhèn)就業(yè)機會，這已由多年來農(nóng)民大規(guī)模進城流動就業(yè)的實踐所證明。只要城鎮(zhèn)能夠提供就業(yè)機會，就可以避免因失業(yè)而造成的貧民窟現(xiàn)象；其三，反而正是由于農(nóng)民不能通過交易農(nóng)地獲得遷居費用的支付能力，導(dǎo)致了中國農(nóng)民只能進城就業(yè)卻無能力定居，造成一些城鎮(zhèn)的流動人口規(guī)模急劇增加，并誘發(fā)城市病。因此，讓農(nóng)民擁有農(nóng)地處置權(quán)，并允許農(nóng)民的農(nóng)地交易，恰是中國治理城市病，推進城市化和城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)。

一項制度安排有其歷史性，有其內(nèi)在的生存規(guī)則。當一項制度社會成本大于其社會收益時，該項制度將不可避免地發(fā)生變遷。家庭承包制這樣一項農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排的制度，曾經(jīng)為中國農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村帶來一片新氣象，但當三農(nóng)問題已經(jīng)成為中國社會發(fā)展問題中的重中之重時，說明它已經(jīng)到了與時俱進，必須變遷的關(guān)頭。讓農(nóng)民擁有農(nóng)地處置權(quán)，讓農(nóng)民去選擇，這才是根治三農(nóng)問題的唯一可行之途。