對新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的探索
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近幾年來，農(nóng)村稅費改革不斷推進，在切實減輕農(nóng)民負擔、維護農(nóng)村大局穩(wěn)定，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收等方面產(chǎn)生了越來越明顯的效果，但隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響也越來越大，特別是取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅稅率，國家對農(nóng)業(yè)實行財政補貼，打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的原有格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支產(chǎn)生了前所未有的變化，隨著時間的推移，潛伏于鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)財政中的矛盾和問題也逐漸暴露出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難加重，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能和作用的正常發(fā)揮。怎樣做好當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作，也就成了當前亟待研究解決的一大課題。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的主要問題
1、預算內(nèi)財力緊張。突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)收支難以為繼，不得不從其他渠道籌措資金。鄉(xiāng)的預算內(nèi)財力僅為萬元，而，預算內(nèi)支出卻高達萬元，支出缺口萬元。從年到年，該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政調(diào)入預算外資金高達萬元。預算內(nèi)財力不足的矛盾非常突出。
2、拖欠工資嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無力發(fā)工資，實際上包含兩個方面：其一，無力兌現(xiàn)增資政策。比如，年，鄉(xiāng)財政執(zhí)行中央1999)12號文件調(diào)整收入分配政策，增加機關事業(yè)單位職工工資時，因無財力，只給職工兌現(xiàn)了中央補助的那一部分，而由地方財政給的那部分均未兌現(xiàn)。其二，即使按目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己預算安排的人員經(jīng)費，也不能按時足額發(fā)放。鄉(xiāng)到年12月份拖欠職工工資高達萬元。
3、經(jīng)費嚴重匱乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資支出占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出相當大的比重，有的甚至高達90%以上，屬于不折不扣的“吃飯財政”，辦公、事業(yè)經(jīng)費明顯不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位大多依靠收費、罰款等來解決問題。至于教育、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展經(jīng)費，則是能拖就拖，拖不過去就通過集資、借貸來救急。
4、政府債臺高筑。鄉(xiāng)截止到年底，負債總額達到萬元，比該鎮(zhèn)年度財政一般預算收入還多出近一倍。問題還在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的借款要么用于發(fā)工資，要么用于“普九”等升級達標消費性支出，要么用來興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成活率低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的借款行為基本不能提高其未來的收入能力。
在市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，行政和發(fā)展事業(yè)的物質(zhì)基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一旦發(fā)生問題，其引發(fā)的后果將是十分嚴重的。因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政緊張，難以滿足基本需要，便會引發(fā)各種“搭車收費”和亂收費，如治安部門向當事人收取“辦案經(jīng)費”，結婚登記收取的“登記費”等等。這不僅會擾亂正常的社會分配秩序，加重企業(yè)和農(nóng)民的負擔，而且會降低公共服務的質(zhì)量和效率，危及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的穩(wěn)定。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難形成的原因
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難是多方面因素促成的，經(jīng)濟基礎薄弱、財源匱乏是最根本原因，財政、財務管理混亂等人為因素所起的負面影響也不容忽視。具體分析，有以下幾點：
1、體制不夠完善，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展。縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，但是，在體制的制定時，不注重壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力，而偏重于上級對財力的集中，這既不符合分稅制財政體制改革的要求，又不利于調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財源發(fā)展經(jīng)濟的積極性。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏可靠的財源基礎，現(xiàn)行財政體制也內(nèi)容顯示出，財權與事權不盡統(tǒng)一，責、權、利沒有很好的結合。
2、經(jīng)濟發(fā)展水平低。經(jīng)濟落后，財源不旺，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的基本原因。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟普遍發(fā)展較慢，表現(xiàn)有三個方面：一是經(jīng)濟總量明顯偏低。二是產(chǎn)業(yè)結構以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，傳統(tǒng)種植業(yè)仍是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主業(yè)。三是二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一、兩家小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，個體私營經(jīng)濟既少且小又散。反映在財政收入上，就是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅占財政總收入的比重達50%，有的甚至達70-80%。
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模偏小，再加上以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟結構“含稅量”小，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模明顯偏小，增長也比較緩慢。
3、財政供養(yǎng)人口膨脹。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員過多、增長過快的矛盾也越突出，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員增長明顯快于財政收入增長，財政增收部分基本上被新增人員吃掉了。
4、預算管理松懈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍存在這樣一種矛盾現(xiàn)象：一方面因經(jīng)濟落后，組織收入十分困難，收支矛盾比較尖銳；另一方面預算管理松弛，亂花錢、揮霍浪費嚴重。比如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在年終間發(fā)放名目繁多的獎金、補貼，如精神文明獎、愛國衛(wèi)生獎、綜合治理獎等等，多者人均高達—元。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡管工資都發(fā)不出去，但每年的吃喝招待卻要花掉—萬元，有的高達多萬元。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是因為沒有建立起有效的監(jiān)督制約機制，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人“以權代法”，隨意更改、調(diào)整預算的現(xiàn)象非常突出，預算難以發(fā)揮應有的制約作用。
5、預算外資金得不到有效管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能弱化。根據(jù)國務院《關于加強預算外資金管理的決定》和《四川省預算外資金管理條例》的要求和規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有管理預算內(nèi)、外資金的職責，但目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算外資金由農(nóng)經(jīng)站或其他部門管理。而且相當部分資金由縣級主管部門集中安排，不僅剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算外資金使用的自主權，也違背了政策、法律的規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的調(diào)節(jié)、調(diào)控、監(jiān)督職能很難得到正常發(fā)揮。
6、“政績工程”和升級達標項目過多過濫。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每一屆的任期較短，一般只有三年。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子為在任期內(nèi)建幾個“出彩”的項目，總是千方百計上一些“政績工程”，到頭來不是因為項目選擇不當打了“水漂”，就是由于管理不善交了“學費”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政背上了沉重的債務包袱。
三、農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響
（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入大幅度減少。農(nóng)村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要由農(nóng)業(yè)四稅、工商稅（含屠宰稅）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等稅費收入構成，其中農(nóng)業(yè)稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的大部分，稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源由稅費并存制轉變成單一稅收，特別是國家取消了屠宰稅、除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，實施大幅度提高增值稅和營業(yè)稅的起征點，嚴控土地征用等措施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將只剩下為數(shù)極少的工商稅、契稅等幾個小稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源將所剩無幾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可支配收入大量減少。
（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍產(chǎn)生了變化。稅費改革后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的鄉(xiāng)村道路建設、鄉(xiāng)村中小學危房改造、農(nóng)田水利基本建設、中小學教師工資、計劃生育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、民政優(yōu)撫等公共支出項目上劃縣級財政預算支出管理。原村提，留開支的村級組織管理支出上劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，國家出臺的對"三農(nóng)"的轉移支付及財政對農(nóng)戶的糧食直補、良種補貼等補貼資金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負責具體落實。
（三）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務失去償還來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的形成由來已久，縣鄉(xiāng)財政實行分稅制時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權的不對稱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了應由國家承擔的教育、衛(wèi)生、興修農(nóng)田水利、道路修建養(yǎng)護、農(nóng)村救濟等事項，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力卻受到經(jīng)濟條件和政策性的限制，必然導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成財政收入考核目標，買稅、貸款墊稅、借貸或擔保貸款發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務增加，農(nóng)村稅費改革的深化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度縮小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身已無力償還歷年累計形成的債務。
（四）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能趨向淡化。由于縣鄉(xiāng)財政"分灶吃飯"的基礎本來存在其先天性不足的一面，隨著農(nóng)村金融體制、稅務管理體制、農(nóng)村中小學管理體制等的調(diào)整，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)七所八站改為縣財政供給，特別是農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入萎縮，支出范圍縮小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能逐漸淡化。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)稅征管人員大部分在履行為數(shù)不多的農(nóng)村工商稅收代征職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由已由收支管理轉向?qū)r(nóng)補貼資金的發(fā)放管理。
四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的基本思路
農(nóng)村稅費改革雖然以減輕農(nóng)民負擔為根本目的，但它也是一種資源的重新配置，主要體現(xiàn)在三個層次：一是農(nóng)民與政府之間的資源的重新配置，即政府退出一部分資源，以政府收入減少和農(nóng)民負擔減輕為標志；二是縣、鄉(xiāng)兩級政府之間的資源的重新配置；三是不同部門之間的資源的重新配置。后兩個層次資源的重新配置，主要需通過財政管理體制的調(diào)整和改革來完成。這就要求重新劃分縣鄉(xiāng)兩級的財權和事權，改革現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)兩級財政管理體制，重新構建新型的基層政府財稅體制。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平低，財政自求平衡的能力比較弱，特別是農(nóng)村稅費改革的全面推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行管理的條件和環(huán)境也發(fā)生了很大的變化，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式愈來愈不能適應新形勢的需要，迫切需要根據(jù)事權的變化來調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理體制。筆者認為，仍應維持鄉(xiāng)級財政預算，但縣鄉(xiāng)財政管理體制的調(diào)整和改革趨勢應是財權和事權更趨于集中在縣，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權。
五、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式的設想
本著從進一步鞏固農(nóng)村稅費改革成果、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務收支行為、防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、維護農(nóng)村基層政權和社會政治穩(wěn)定出發(fā)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行"鄉(xiāng)財縣管"的管理體制，由縣級財政直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金所有權和使用權不變的基礎上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行"預算代編、收支上劃、帳戶統(tǒng)設、集中核算、自求平衡"的管理辦法。
預算代編。仍維持鄉(xiāng)級預算，但由縣級財政部門按有關政策代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，報縣級政府批準后，按法律程序由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議和監(jiān)督預算執(zhí)行。在年度預算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預算調(diào)整方案，需報縣級財政部門審核，調(diào)整數(shù)額較大的需向縣級政府報告，再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會審查批準執(zhí)行。
收支上劃。即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的收入和支出全部上劃到縣級管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預算內(nèi)收入、預算外收入、上級部門補助收入等統(tǒng)一繳入縣財政會計核算中心開設的帳戶，其中應上解財政收入直接繳入縣級國庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費等票據(jù)，其管理權全部上收到縣級財政部門，實行票款同行、以票管收，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉移和隱匿各項收入。支出重新核定，對經(jīng)常性支出標準實行縣鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)一財政政策執(zhí)行，統(tǒng)一財政資金運行。通過清理、核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項債權債務，建立償債準備金，按照輕重緩急原則，制定消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務還債計劃，并不再賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債權，從而從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂舉債的漏洞，逐步消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。
帳戶統(tǒng)設。即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計，由縣財政會計核算中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總會計帳務，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項會計業(yè)務，并相應取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位在各金融機構的所有帳戶，由縣財政會計核算中心在金融機構統(tǒng)一開設帳戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有工資性支出通過縣級國庫撥到"工資專戶"，專門用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資的發(fā)放。工資以外的其他支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務聯(lián)絡員按規(guī)定到縣財政會計核算中心報帳列支，縣財政會計核算中心分戶核算。
集中核算。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)外資金全部納入預算管理，各項財政收入繳入縣國庫，由縣財政會計核算中心根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入類別和科目，分別進行核算。支出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預算為依據(jù)，按照先重點后一般的原則，優(yōu)先保障人員工資。對工資性支出，根據(jù)年度預算，縣財政局按照縣編辦、人事部門核準無誤后的財政供養(yǎng)人員工資額，每月從縣國庫直接撥入"工資專戶"，直接進入縣財政在當?shù)劂y信部門開設的個人工資專戶，委托銀信部門統(tǒng)一工資。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位的公務費等支出，實行報帳制，建立公務費支出備用金制度，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提出用款計劃，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導簽批后報縣會計核算中心，由縣會計核算中心根據(jù)規(guī)定的額度撥付備用金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定使用后到縣財政會計核算中心報帳，縣財政會計核算中心對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金集中管理，分戶核算。進一步推行和完善"村財鄉(xiāng)管村用"制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門、農(nóng)經(jīng)管理部門負責加強審核監(jiān)督村級的財政補助資金使用，確保村級資金?？顚Ｓ?。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項采購支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請和計劃，經(jīng)縣會計核算中心按照預算審核后，交縣采購中心集中統(tǒng)一辦理，采購資金由縣會計核算中心直接撥付供應商。
自求平衡。在核定收支基數(shù)和體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能編制赤字預算，不能超預算使用，在年度決算時能有赤字。
六、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革的配套措施
對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行"鄉(xiāng)財縣管"的財政管理體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能發(fā)生了相應的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作重心將轉移到支出管理上，這就需要建立一系列與變化后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能相適應的管理措施來保證新體制的運行。一是不再直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達財稅收入任務。年度預算仍劃分縣級收入和鄉(xiāng)級收入，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度財稅收入任務，由縣級征收部門負責組織完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及財政所負責財稅工作的協(xié)調(diào)及稅收的具體征管，縣對縣級征收部門按預算確定的總任務建立財稅收入目標責任制考核體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于招商引資，利用當?shù)刭Y源等開辟新的財源而新增的收入，在超額完成年度財稅收入任務的前提下，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一定時期內(nèi)繼續(xù)實行超收分成獎勵辦法。二是要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模等實際情況，分類制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍和各項開支標準，規(guī)定和完善財務審批程序，統(tǒng)一財務核算制度，加強支出管理。三是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理體制和職能，實行鄉(xiāng)財政管理與農(nóng)稅征管職責劃分，保留少數(shù)財政所人員負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務和對農(nóng)補貼資金管理，并負責推行和完善"村帳鄉(xiāng)管"制度，確保財政對村級補助資金?？顚Ｓ?，對財政所實行縣財政局垂直管理；其余財政農(nóng)稅征管人員主要轉向負責農(nóng)村稅收征管，并劃歸地稅系統(tǒng)管理。四是建立縣鄉(xiāng)財政網(wǎng)絡。為減少"鄉(xiāng)財縣管"財政管理體制的運行成本，在縣鄉(xiāng)財政間建立局域網(wǎng)絡，開發(fā)"鄉(xiāng)財縣管"專用軟件，實現(xiàn)網(wǎng)上業(yè)務辦理和票款核對，減輕財務聯(lián)絡員工作量，減少費用，提高工作效率和財務監(jiān)督水平。五是加強監(jiān)督檢查力度?？h級政府設立財稅工作辦公室，對財稅工作進行協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，對違反規(guī)定截留、挪用、隱瞞收入及擅自改變支出用項的單位和個人，按照有關財政法規(guī)，追究單位領導和當事人的行政、經(jīng)濟責任。
對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行"鄉(xiāng)財縣管"，只是一種過渡性的辦法，它不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，要從根本上解決問題，一是需對《憲法》、《預算法》及相關的法律法規(guī)進行修改，出臺相應的政策和措施，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的取舍、事權財權重新劃分提供法律依據(jù)。二是要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的力度，按照事權財權的變化，重新核定人員編制，從嚴控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員，清理清退超編人員，減少村級管理人員職數(shù)，減輕鄉(xiāng)財政負擔。三是理順中央、地方和省、縣之間的財政分配關系，調(diào)整完善現(xiàn)行分稅制，建立省直管縣的財政管理體制，加大對縣鄉(xiāng)財政轉移支付的力度，增強縣鄉(xiāng)財政運行的保障能力。
